經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 宋笛 6月15日，交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部三部委印發(fā)《全面推廣高速公路差異化收費(fèi)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），《方案》將此前在多省試點(diǎn)的高速公路差異化收費(fèi)方式推廣至全國(guó)。

2021年兩會(huì)政府工作報(bào)告中提出“全面推廣高速公路差異化收費(fèi)”的任務(wù)，《方案》則是對(duì)這一既定目標(biāo)的落地，《方案》中提出全面推廣高速公路差異化收費(fèi)，持續(xù)提升高速公路網(wǎng)通行效率，降低高速公路出行成本，促進(jìn)物流業(yè)降本增效，讓社會(huì)公眾更多分享高速公路改革發(fā)展的紅利。

在試點(diǎn)省份的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，《方案》提出了分路段、分車(chē)型（類(lèi)）、分時(shí)段、分出入口、分方向、分支付方式六種差異化收費(fèi)模式。在保障措施中，《方案》提出要“堅(jiān)持以現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)、差異化下浮的原則”，在一些經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)改革中也要求以“現(xiàn)有政府定價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為上限”。

高速公路差異化收費(fèi)是一項(xiàng)從2016年開(kāi)始由山西省“先行先試”再逐漸推廣至全國(guó)的收費(fèi)公路管理方式，其初衷在于推動(dòng)物流的降本增效，至2019年年中，這一政策已經(jīng)在全國(guó)27個(gè)省份落地，基本完成“全國(guó)推廣”。

在公路政策相關(guān)研究者看來(lái)，《方案》更像是對(duì)此前一階段差異化收費(fèi)的一次經(jīng)驗(yàn)匯總，與差異化收費(fèi)政策的全國(guó)推廣比較，而真正應(yīng)該關(guān)注的是收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)制定方式的改革。《方案》中提出，“要著力推進(jìn)收費(fèi)公路制度和管理服務(wù)創(chuàng)新，強(qiáng)化聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)系統(tǒng)技術(shù)支撐，探索建立收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，簡(jiǎn)化審批流程，強(qiáng)化政策引導(dǎo)，不斷優(yōu)化完善高速公路差異化收費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制”，此外還提及部分“選擇部分經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)高速公路開(kāi)展通行費(fèi)定價(jià)方式改革試點(diǎn)將現(xiàn)行政府定價(jià)調(diào)整為指導(dǎo)價(jià)……賦予高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位一定的定價(jià)自主權(quán)。”

從試點(diǎn)到推廣

“高速公路差異化收費(fèi)”首次出現(xiàn)在政策視野中是2016年《交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 促進(jìn)物流業(yè)“降本增效”的若干意見(jiàn)》，該意見(jiàn)中提出“探索高速公路分時(shí)段差異化收費(fèi)政策”。

長(zhǎng)期從事收費(fèi)公路政策領(lǐng)域研究的專(zhuān)家徐麗對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，彼時(shí)提出“高速公路差異化收費(fèi)”的政策初衷是響應(yīng)國(guó)家對(duì)于進(jìn)一步降低公路物流成本的要求。

“差異化收費(fèi)最早是山西省的做法，當(dāng)時(shí)，山西省主動(dòng)將幾條車(chē)流量比較少的高速路收費(fèi)價(jià)格降了一半，吸引到了一些跑普通路的車(chē)輛，車(chē)流量上來(lái)了，感覺(jué)效果還不錯(cuò)，就基于此開(kāi)始了全國(guó)推廣”，徐麗說(shuō)。

2017年開(kāi)始，交通運(yùn)輸部在山西、河南等四個(gè)省份開(kāi)始試點(diǎn)高速公路差異化收費(fèi)政策。交通運(yùn)輸部提交的一份《關(guān)于關(guān)于提供降成本優(yōu)秀案例的函》中詳細(xì)介紹了山西省兩輪高速公路差異化收費(fèi)政策的情況。

第一輪在2015-2016年，以三減兩免等政策為基準(zhǔn)，從2017年開(kāi)始，山西省推進(jìn)了一輪新的“差異化收費(fèi)政策”。

后一輪政策主要包括集中連片貧困區(qū)精準(zhǔn)優(yōu)惠、遞遠(yuǎn)遞減階梯優(yōu)惠、集裝箱及廂式貨車(chē)優(yōu)惠、貨車(chē)ETC卡再優(yōu)惠、分時(shí)段優(yōu)惠、客運(yùn)班車(chē)包繳優(yōu)惠，《方案》中涉及的分區(qū)域、分時(shí)段、分路段、分車(chē)型、分支付方式等差異化區(qū)隔在山西省的試點(diǎn)中均已采用。

上述案例總中提及，2017年10月1日實(shí)施之日至2018年3月底，全省共有651.6萬(wàn)輛貨車(chē)享受優(yōu)惠政策，減免通行費(fèi)3.13億元，占同期高速公路貨車(chē)收入 76.54億元的3.93%，平均每輛貨車(chē)享受優(yōu)惠金額47.97元。

案例認(rèn)為“優(yōu)惠政策既降低了汽運(yùn)物流成本，又實(shí)現(xiàn)了高速公路差異化收費(fèi)工作的可持續(xù)發(fā)展，達(dá)到了促進(jìn)物流業(yè)降本增效、不擴(kuò)大收費(fèi)公路項(xiàng)目債務(wù)負(fù)擔(dān)的效果”。

政策方向

至2019年年中，全國(guó)有28個(gè)省份推進(jìn)了高速公路差異化收費(fèi)政策。

上述山西案例顯示，差異化收費(fèi)政策的主要方向針對(duì)貨運(yùn)，政策目標(biāo)在降低物流成本，少收多少通行費(fèi)是實(shí)踐中一個(gè)重要的評(píng)估維度。由于既定的政策目標(biāo)，各省份推動(dòng)高速公路差異化收費(fèi)政策普遍針對(duì)公路貨運(yùn)，并普遍以局部路線或車(chē)型“打折降價(jià)”為措施。

徐麗表示，認(rèn)為從幾年的實(shí)踐來(lái)看，很多省都取得了很好的效果。其中，包括對(duì)特殊貧困地區(qū)加大優(yōu)惠力度、遞遠(yuǎn)遞減、對(duì)特定車(chē)型和路段進(jìn)行優(yōu)惠等差異化的政策的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了交通量與通行收入雙雙增加的良好效果。但是，總體來(lái)看，各地的差異化政策都選擇了局部路段或車(chē)型“打折降價(jià)”的方式，而不是從促進(jìn)全路網(wǎng)交通量更加均衡、合理吸引更多車(chē)輛使用高速公路的角度，“有升有降”的進(jìn)行差異化。

徐麗認(rèn)為，要正確理解“降低物流成本”的概念，即一是應(yīng)該是降低全社會(huì)的物流成本而不是一輛車(chē)的通行費(fèi)；二是手段是改革和更合理的收費(fèi)，差異化不等于降價(jià)，而是動(dòng)態(tài)的有差異的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；三是全社會(huì)物流成本是綜合成本，既包括通行費(fèi)也包括油費(fèi)、安全性、時(shí)間成本、管理倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)等，降低流量小的路段收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與提高擁堵路段的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都可以通過(guò)提高高速公路的通行效率和安全可靠性降低物流的綜合成本。不是只有簡(jiǎn)單的打折降價(jià)就是降低物流費(fèi)用，在擁堵路段或者重要的煤炭運(yùn)輸通道上的打折降價(jià)可能還會(huì)提高全社會(huì)的物流成本。

在徐麗看來(lái)，不應(yīng)該僅僅用打幾折來(lái)作為衡量差異化效果的評(píng)估指標(biāo)，最核心的指標(biāo)應(yīng)該是高速公路網(wǎng)的整體交通量是否由較為明顯的增長(zhǎng)。

此次《方案》中也提及要“持續(xù)提升高速公路網(wǎng)通行效率”，其中一些政策以提升路網(wǎng)通行效率的為目標(biāo)，比如分時(shí)段差異化收費(fèi)中提及要“重點(diǎn)針對(duì)交通量波峰波谷明顯、承擔(dān)較多通勤功能的高速公路路段，在不同時(shí)段執(zhí)行差異化的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)客、貨運(yùn)車(chē)輛錯(cuò)峰出行，緩解高峰時(shí)段交通擁堵，均衡路網(wǎng)時(shí)空分布，提升路網(wǎng)通暢水平”等。

改革的關(guān)鍵

高速公路是收費(fèi)公路的主體，至2020年，收費(fèi)公路中83.5%為高速公路。無(wú)論是“打折降價(jià)”抑或“動(dòng)態(tài)調(diào)整”所涉及的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題在于：收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)到底該如何制定？

收費(fèi)公路分為“政府還貸公路”和“經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路”，現(xiàn)行收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和定價(jià)流程見(jiàn)于2004年制定的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），《條例》第十五、十六條規(guī)定，前者由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)價(jià)格主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)審核后，報(bào)本級(jí)人民政府審查批準(zhǔn)，后者則減省了“財(cái)政部門(mén)審核”一項(xiàng)；兩者均需要進(jìn)行聽(tīng)證。

盡管收費(fèi)公路定價(jià)并不在中央政府定價(jià)目錄之中，但按照上述流程，在實(shí)踐中則類(lèi)同與政府定價(jià)；在定價(jià)方式上，現(xiàn)行條例法規(guī)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)采用的是成本定價(jià)方法。“這里涉及一個(gè)問(wèn)題，如果兩種高速路都需要政府定價(jià)，那是不是意味著政府也需要為經(jīng)營(yíng)性高速路的債務(wù)進(jìn)行兜底？”徐麗提出疑問(wèn)。

在徐麗看來(lái)，現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)本身以及標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制都比較“僵化”，因此導(dǎo)致目前收費(fèi)公路中出現(xiàn)一些問(wèn)題。

一是方面是收費(fèi)高速路的整體收益越來(lái)越差，由政府確定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在批準(zhǔn)的收費(fèi)期內(nèi)已經(jīng)很難覆蓋新建項(xiàng)目的投資建設(shè)和管理成本，配套政府定價(jià)的財(cái)政補(bǔ)助也很難達(dá)到預(yù)期，因而，成本上漲遠(yuǎn)快于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上漲，導(dǎo)致新建項(xiàng)目很難依靠自身實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，民資不再進(jìn)入，央企和省國(guó)企靠新項(xiàng)目與存量項(xiàng)目的交叉補(bǔ)貼以及其它產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)維持總體資金不斷鏈。一旦存量項(xiàng)目到期或融資成本提高，平衡很可能被打破，因而不斷想辦法延長(zhǎng)即將到期的老項(xiàng)目的收費(fèi)期也是迫不得已的選擇。

二是僵化的標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制造成系統(tǒng)資源的極大浪費(fèi)。按照目前的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批程序，標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，很難調(diào)整。因而出現(xiàn)價(jià)格對(duì)交通量的反向調(diào)節(jié)現(xiàn)象。

而在這種背景下，差異化收費(fèi)改革的關(guān)鍵即在收費(fèi)公路的定價(jià)改革。

2018年發(fā)布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂草案）》中對(duì)于車(chē)輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)作出部分調(diào)整，比如將債務(wù)規(guī)模、利率水平，合理回報(bào)等因素納入政府收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定的因素中。此外，上述草案還提出省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)建立收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制，評(píng)估調(diào)整周期最長(zhǎng)不得超過(guò)5年。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，上述草案已經(jīng)提交相關(guān)部門(mén)進(jìn)行審批。2021年全國(guó)交通運(yùn)輸工作會(huì)議中，推動(dòng)上述草案的修訂出臺(tái)也是今年交通運(yùn)輸部的工作重點(diǎn)之一。