經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 根據(jù)財(cái)政部PPP（政府與社會(huì)資本合作）中心數(shù)據(jù)顯示，截止2021年3季度，2021年新入庫(kù)項(xiàng)目442個(gè)、投資額9,165億元，同比減少4,380億元、下降32.3%；簽約落地項(xiàng)目437個(gè)、投資額9,929億元，同比增加310億元、增長(zhǎng)3.2%；開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目358個(gè)、投資額5,881億元，同比減少379億元、下降6.1%。根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)看， PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)熱度2021年相較于2020年有所下滑。

備受關(guān)注的PPP條例一直未能出臺(tái)，而行業(yè)依托的數(shù)份規(guī)章制度也因?yàn)闀r(shí)間到期之后，未在出臺(tái)新的政策，這也導(dǎo)致PPP呈現(xiàn)一種未有規(guī)章條例可依的狀態(tài)，在此情況之下，2022年的PPP，將會(huì)繼續(xù)下滑還是會(huì)反彈？亦或消失？

11月11日，中建政研集團(tuán)董事長(zhǎng)梁艦對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，當(dāng)前PPP項(xiàng)目明顯處于增量縮減，消化存量階段。隨著多數(shù)PPP項(xiàng)目建成，現(xiàn)階段將逐步進(jìn)入運(yùn)營(yíng)付費(fèi)階段。

梁艦判斷，2022年及以后，PPP模式作為地方政府投融資市場(chǎng)化手段，將穩(wěn)定成為一種常態(tài)化的投融資工具。若2022年沒(méi)有國(guó)家層面的政策刺激，PPP項(xiàng)目大概率依然會(huì)，處于增量縮減，消化存量階段。若2022年P(guān)PP條例、PPP操作指引、PPP財(cái)政承受能力論證、PPP物有所值指引等政策“靴子”可以落地，將對(duì)PPP市場(chǎng)起到極大的提振作用，地方政府對(duì)于PPP的熱情的逐步復(fù)蘇。

地方政府的選擇

在疫情影響的當(dāng)下，地方政府急需在穩(wěn)投資的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資。從2019年、2020年、2021年來(lái)看，地方政府在投融資模式的選擇上，優(yōu)先選擇政府債券模式（包括：一般債和專(zhuān)項(xiàng)債）。

梁艦分析，因?yàn)閭Y金可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資效益。同時(shí)，疫情期間部分地方政府隨著中央轉(zhuǎn)移支付，或者專(zhuān)項(xiàng)資金的傾斜，更多的也會(huì)選擇采用預(yù)算內(nèi)直接投資模式實(shí)施項(xiàng)目。

現(xiàn)階段，PPP模式也作為政府投融資傳統(tǒng)手段，用于穩(wěn)定政府方固定資產(chǎn)投資。全國(guó)各省份對(duì)于PPP模式的選擇呈現(xiàn)出明顯的差異化特征。

梁艦告訴記者，現(xiàn)在部分省份地方政府，例如：廣西等省份，將PPP模式作為政府首選的政府投融資工具，也有部分省份因?yàn)镻PP模式的繁瑣性，將PPP模式作為備選方式，從省級(jí)入庫(kù)層面，嚴(yán)格把關(guān)。同時(shí)，各層級(jí)政府對(duì)PPP模式的態(tài)度不一，相較于市級(jí)政府，區(qū)縣級(jí)政府由于經(jīng)濟(jì)體量的限制，會(huì)優(yōu)先考慮采用PPP模式策劃項(xiàng)目。

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2021年三季度，新入庫(kù)項(xiàng)目投資額前五位是廣西1,180億元、甘肅442億元、貴州239億元、江西199億元、河北165億元。2021年新入庫(kù)項(xiàng)目投資額前五位是廣西2,093億元、四川843億元、重慶814億元、江西606億元、甘肅562億元。根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)看，PPP項(xiàng)目只是在全國(guó)局部省份呈現(xiàn)多點(diǎn)開(kāi)花的局面。

現(xiàn)階段PPP模式作為一種常態(tài)化的政府投融資模式，地方政府總體來(lái)說(shuō)，依然是以政策為導(dǎo)向決定對(duì)其的態(tài)度。從現(xiàn)階段PPP模式只是在局部省份多點(diǎn)開(kāi)花可以發(fā)現(xiàn)，背后也是有上級(jí)地方政府政策引導(dǎo)，下級(jí)政府才有主動(dòng)推進(jìn)的熱度，從2014年開(kāi)始大熱的PPP也離不開(kāi)當(dāng)時(shí)主管部門(mén)的連續(xù)政策推動(dòng)。

梁艦覺(jué)得，從當(dāng)前PPP模式初步復(fù)蘇的狀態(tài)下來(lái)看，地方政府沒(méi)有動(dòng)力的原因可能包括三個(gè)方面：一是以往推進(jìn)失敗的PPP項(xiàng)目，影響推進(jìn)信心。二是落地PPP項(xiàng)目出現(xiàn)諸多問(wèn)題，例如：融資困難、投資變化、進(jìn)度緩慢、政府付費(fèi)困難等，加劇來(lái)地方政府謹(jǐn)慎心里。三是以央企、省屬?lài)?guó)企為主的社會(huì)資本對(duì)PPP投資的認(rèn)識(shí)逐步回歸理性，在投資風(fēng)險(xiǎn)把控上更為謹(jǐn)慎。四是項(xiàng)目融資困難，國(guó)字頭公司擔(dān)保難過(guò)會(huì)，上市民企抵押擔(dān)保不足，資本金到了也融不了資。

從2017年起，國(guó)資委就多次強(qiáng)調(diào)重視PPP的風(fēng)險(xiǎn)，在2021年更是點(diǎn)名PPP為高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。2021年3月26日，國(guó)資委公眾號(hào)國(guó)資小新公布了關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出，嚴(yán)控低毛利貿(mào)易、金融衍生、PPP等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁融資性貿(mào)易和“空轉(zhuǎn)”“走單”等虛假貿(mào)易業(yè)務(wù)，管住生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

趨勢(shì)

那么，2022年，甚至未來(lái)幾年，PPP前途如何？

從地方財(cái)力來(lái)看，地方政府還有推動(dòng)PPP的空空間。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2021年9月末，儲(chǔ)備清單項(xiàng)目累計(jì)3,466個(gè)、投資額3.9萬(wàn)億元。2022年各地可以消化存量項(xiàng)目體量依然很大。全國(guó)2,758個(gè)有PPP項(xiàng)目入庫(kù)的行政區(qū)中，2,716個(gè)行政區(qū)PPP項(xiàng)目合同期內(nèi)各年度財(cái)政承受能力指標(biāo)值均在10%紅線以下。其中1,984個(gè)行政區(qū)財(cái)承占比低于7%預(yù)警線，1,525個(gè)行政區(qū)低于5%。

梁艦告訴記者，可以看出，2022年及以后，各地地方政府實(shí)施PPP項(xiàng)目的財(cái)承空間依然有潛力。但是，匹配到地方政府的一般性公共預(yù)算收入，衡量地方政府實(shí)際可支付能力的條件下，全國(guó)多數(shù)地區(qū)沒(méi)有能力承擔(dān)PPP項(xiàng)目的實(shí)際支出責(zé)任。

梁艦判斷，2022年及以后，PPP模式作為地方政府投融資市場(chǎng)化手段，將穩(wěn)定成為一種常態(tài)化的投融資工具。若2022年沒(méi)有國(guó)家層面的政策刺激，PPP項(xiàng)目大概率依然會(huì)，處于增量縮減，消化存量階段。若2022年P(guān)PP條例、PPP操作指引、PPP財(cái)政承受能力論證、PPP物有所值指引等政策“靴子”可以落地，將對(duì)PPP市場(chǎng)起到極大的提振作用，地方政府對(duì)于PPP的熱情的逐步復(fù)蘇。

梁艦進(jìn)一步解釋?zhuān)咔橛绊懴拢唐趦?nèi)可以靠傳統(tǒng)基建公建穩(wěn)定并適度拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)需要向高質(zhì)量可持續(xù)方面轉(zhuǎn)型，政府投融資手段就必須要進(jìn)一步以市場(chǎng)為導(dǎo)向。同時(shí)，PPP模式也急需要模式創(chuàng)新，真正可以通過(guò)PPP模式發(fā)揮社會(huì)資本在公共產(chǎn)品供給方面提質(zhì)增效的作用。其中，尤其以PPP模式推進(jìn)綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目，是需要市場(chǎng)去摸索并創(chuàng)新的方面，以此有效補(bǔ)充當(dāng)前我國(guó)地方政府對(duì)于大體量投資項(xiàng)目投資融資模式的空白。如何以市場(chǎng)為導(dǎo)向，更好的在現(xiàn)行PPP的體制機(jī)制下，利用好PPP模式的政策優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)大投資體量綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目的實(shí)施急需破局。