經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 2月16日，東部某市財(cái)政部門(mén)的張恒（化名）一直在琢磨今年的土地收入問(wèn)題，這是他的業(yè)務(wù)之一，也是局領(lǐng)導(dǎo)安排給他的一項(xiàng)研究任務(wù)。

2021年房地產(chǎn)市場(chǎng)減速，下半年土地出讓收入的增速驟然下降。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2021年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入87051億元，同比增長(zhǎng)3.5%，而在上半年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入34436億元，同比增長(zhǎng)22.4%。

但是，土地收入作為地方政府財(cái)政收入的重要支撐，它的快速下滑也讓地方政府財(cái)政壓力面臨很大要挑戰(zhàn)。

張恒告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，除土地收入外，財(cái)政收入的另一個(gè)支撐為一般預(yù)算收入。不少地方的收入中，土地收入所占金額甚至接近一般預(yù)算收入。一般預(yù)算收入在中國(guó)大多數(shù)的市縣區(qū)中僅用來(lái)發(fā)放工資，維持三保（保民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)），土地收入才是地方政府其他方面支出的重要資金來(lái)源，比如當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)等。土地收入的下滑對(duì)地方財(cái)政影響巨大，因其在總收入中的分量越來(lái)越重要。“這也就形成了土地財(cái)政的說(shuō)法。”張恒說(shuō)。

多位負(fù)責(zé)土地收入的財(cái)政人士普遍認(rèn)為，2021年上半年房地產(chǎn)形勢(shì)很好，下半年下滑主要是因?yàn)榈禺a(chǎn)政策調(diào)控。相比之下2022年土地收入會(huì)有所好轉(zhuǎn)，原因在于今年貨幣政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)會(huì)更寬松一些。

在張恒看來(lái)，2022年土地出讓收入會(huì)比2021年略有增幅，上半年土地市場(chǎng)會(huì)延續(xù)下降趨勢(shì)，特別是去年同期發(fā)展較好的市場(chǎng)，下降幅度會(huì)更大，但預(yù)計(jì)會(huì)在年中企穩(wěn)。“主要還是要看國(guó)家金融政策對(duì)市場(chǎng)的影響，以及信心的恢復(fù)”。張恒稱。

重要性

對(duì)于中國(guó)大多數(shù)地方財(cái)政來(lái)說(shuō)，土地收入的重要性不言而喻。土地收入被列為政府性基金預(yù)算，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，它不但能解決地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的缺口，還能用以解決保障性住房、教育、水利等基建資金的缺口。此外，土地收入也是專項(xiàng)債的重要還款來(lái)源。

2019年11月16日，由財(cái)政部政府債務(wù)研究與評(píng)估專項(xiàng)工作辦公室、中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)社共同舉辦的地方政府專項(xiàng)債券償債機(jī)制研討會(huì)提到，從結(jié)構(gòu)看，能夠作為專項(xiàng)債券償還來(lái)源的地方政府性基金收入中，土地出讓收入占91%左右。

土地出讓金分為成本和收益兩部分，成本主要是拆遷補(bǔ)償、計(jì)提各種費(fèi)用等，比如土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)，還有計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等。

張恒所在的城市是一座中國(guó)沿海三線城市，在2021年，該市土地出讓收入有所下降，當(dāng)記者追問(wèn)“下降了多少？”他并未回答。

張恒告訴記者，在中國(guó)部分三線城市，甚至是四五線城市，一般預(yù)算若不能維持“三保”工作，就要靠土地出讓金調(diào)入一般預(yù)算。若土地出讓金繼續(xù)下滑，則會(huì)給“三保”帶來(lái)壓力。

一般預(yù)算指一般公共預(yù)算，主要包含：稅收收入和非稅收入，三保是最近幾年財(cái)政部一直強(qiáng)調(diào)要求地方財(cái)政必須完成的一項(xiàng)任務(wù)。

張恒對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，土地出讓收入需要填補(bǔ)地方政府的各個(gè)財(cái)政缺口，比如社保基金的缺口、農(nóng)村的剛性支出，現(xiàn)在各個(gè)政策向農(nóng)村傾斜，收入增長(zhǎng)多少，鄉(xiāng)村發(fā)展也增長(zhǎng)，環(huán)保的投入也要增長(zhǎng)。

另一位來(lái)自東部地區(qū)的財(cái)政人士給記者舉例，“其所在城市，土地收入在2021年劃撥一部分至社保，一部分至一般預(yù)算，此外還有大約8億元的付息，也就是給地方債的付息”。

其實(shí)部分城市公布的2021年財(cái)政收入數(shù)據(jù)可以顯現(xiàn)出土地收入的重要性，比如重慶市2021年一般公共預(yù)算收入為2285億元，其中土地出讓收入2044億元，同比下降7.2%，土地收入和一般預(yù)算收入相差241億元。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2021年全國(guó)一般公共預(yù)算收入202539億元，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入87051億元。全國(guó)國(guó)有土地收入為一般預(yù)算收入的超過(guò)三分之一。

2021年對(duì)于中國(guó)多數(shù)城市來(lái)說(shuō)，土地出讓收入相比2020年有所下降，帶來(lái)的支出壓力可想而知。

天風(fēng)證券研究報(bào)告顯示，絕大多數(shù)省份的土地出讓金在2021年出現(xiàn)同比下滑，其中北京、上海、天津三個(gè)直轄市，貴州、江蘇、浙江三省呈現(xiàn)正增長(zhǎng)，云南、新疆、黑龍江、內(nèi)蒙古、廣西、山西、甘肅、河北、寧夏、江西、吉林、河南、遼寧共計(jì)13個(gè)省（市、區(qū)）同比下滑超過(guò)20%。

記者也了解到，華東某縣2021年土地收入比2020年下降了40%。因此該縣將2022年基金預(yù)算略微調(diào)高，“主要是今年縣里幾個(gè)地方要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，涉及到土地出讓，但是與2020年相比，土地出讓金會(huì)有很大差距，我們初步判斷，2022年下半年土地收入會(huì)略微好轉(zhuǎn)”，上述華東某縣財(cái)政部門(mén)人士表示。

“希望能好轉(zhuǎn)，現(xiàn)在稅收增幅比較快，但是與收支缺口相比仍然差距較大，而且稅收中有很多共享稅，也意味著地方政府只能分到一部分收入。

他預(yù)計(jì)，今年縣里其他幾個(gè)產(chǎn)業(yè)的收支應(yīng)該會(huì)變好，畢竟在去年大宗商品漲幅明顯的情況下都存活了下來(lái)”，但同時(shí)，他也感嘆，“現(xiàn)在的財(cái)政太難干了，不僅面臨收支缺口，還要應(yīng)付各種檢查和審計(jì)。花費(fèi)的時(shí)間比做業(yè)務(wù)都長(zhǎng)”。

易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，目前該方面壓力是很大的。房企拿地意愿不強(qiáng)，央企和國(guó)企是否能持續(xù)拿地也面臨不確定性。所以土地出讓收入大概率會(huì)下降。要實(shí)現(xiàn)對(duì)沖，關(guān)鍵還是要確保房地產(chǎn)銷售市場(chǎng)的回暖，因?yàn)殇N售數(shù)據(jù)回暖的力度不夠，客觀上會(huì)對(duì)房企拿地帶來(lái)沖擊和壓力。類似年終數(shù)據(jù)表現(xiàn)不好，其實(shí)和去年下半年房地產(chǎn)較為蕭條的態(tài)勢(shì)有關(guān)，這在客觀上也凸顯了房地產(chǎn)行業(yè)下行的壓力，且有惡性循環(huán)的跡象，這些方面確實(shí)需要注意防范風(fēng)險(xiǎn)。

張恒擔(dān)心的是，收入增長(zhǎng)緩慢，支出降不下來(lái)，特別是土地收入下降明顯會(huì)帶來(lái)很多地方的財(cái)政難以為繼。“公務(wù)員、事業(yè)單位、教師都要漲工資，社保也要漲。如果土地出讓收入再受擠壓的話，面臨的缺口會(huì)更大。”

“再像去年下半年那樣，一些城市的財(cái)政可能會(huì)面臨“揭不開(kāi)鍋”的狀況。這也意味著，一些地方的財(cái)政將重整，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的地區(qū)。土地收入對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)非常重要，現(xiàn)在不少地方的稅收和非稅加起來(lái)只能保證基本運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至有些地方連保運(yùn)轉(zhuǎn)都很困難。所有做事情的錢都需要指望土地出讓金，有些困難的縣區(qū)發(fā)工資都要依靠一部分土地出讓金。”張恒說(shuō)。

辦法

在過(guò)去的2021年，不少地方的土地收入遭遇到了一些問(wèn)題，為了增加收入，不影響支出，地方政府尋找了各種辦法。地方政府融資平臺(tái)拍地成為了辦法之一。

記者在2021年的三次集中土拍中發(fā)現(xiàn)，第三批次中城投公司拿地占比更高。中國(guó)指數(shù)研究院公布的數(shù)據(jù)顯示，不久前深圳、無(wú)錫、廣州、南京、蘇州5個(gè)城市當(dāng)?shù)爻峭豆驹诘谌喭僚闹姓紦?jù)了重要主力。

2021年12月21日，成都文化旅游發(fā)展集團(tuán)有限責(zé)任公司的子公司成都天府旅游產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司以1.89億元的價(jià)格摘得成都大邑縣總出讓面積為94.3畝的土地，土地性質(zhì)為住兼商用地；2021年11月24日至26日的蘇州市第三批集中供地中，蘇州市相城城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱“相城城投”）、蘇州蘇高新集團(tuán)有限公司、蘇州市吳江濱湖投資集團(tuán)有限公司等城投公司均摘得一定的土地使用權(quán)。

嚴(yán)躍進(jìn)告訴記者，從去年房企的拿地名單看，各地城投類企業(yè)拿地?cái)?shù)量確實(shí)比較多，多少帶有托市的意圖。企業(yè)拿地的方式確實(shí)使得一些地塊實(shí)現(xiàn)成交，這是值得肯定的地方。但是一些城投開(kāi)發(fā)能力欠佳，后續(xù)也要防范城投系統(tǒng)中出現(xiàn)一些風(fēng)險(xiǎn)，類似土地開(kāi)發(fā)不及時(shí)或城投企業(yè)債務(wù)壓力增大的風(fēng)險(xiǎn)。

張恒認(rèn)為，融資平臺(tái)排地只能是暫時(shí)的辦法，或者被稱作“救急”的辦法，不能長(zhǎng)期使用。他告訴記者，比如拍一塊地價(jià)格1億元，融資平臺(tái)給了地方政府1億元，但是它自身也增加了1億元的債務(wù)。

無(wú)論是張恒或上述東部的財(cái)政人士，都沒(méi)有否認(rèn)去年利用融資平臺(tái)拍地的方式增加了不少財(cái)政收入。上述東部的財(cái)政人士還告訴記者，利用融資平臺(tái)拍地，除了增加收入之外，還需要做大分母，降低債務(wù)率，這也是化債的需求。

求解

“土地財(cái)政”的存在，歸根到底是財(cái)政收支矛盾，為了消除財(cái)政收支的差額，缺額部分的收入只能從土地上來(lái)尋找。

張恒提到了一個(gè)問(wèn)題，即大多數(shù)部門(mén)都沒(méi)有充分重視土地收入及其資金來(lái)源，只是要求預(yù)算到位。現(xiàn)在的情況也僅僅是地方領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)比較關(guān)注這筆帳。“但土地收入真的很重要，現(xiàn)在一般預(yù)算不夠，都從土地收入為主的基金預(yù)算調(diào)入，若是土地收入沒(méi)了，從哪調(diào)錢？”張恒說(shuō)。

張恒認(rèn)為關(guān)于土地收入與要分兩面來(lái)看，一方面在支出降不下來(lái)的情況下，不能斷了地方財(cái)政一個(gè)重要的收入來(lái)源，同時(shí)又要抑制房地產(chǎn)行業(yè)的爆發(fā)式發(fā)展，尋找到平衡點(diǎn)。

他提出，解決土地財(cái)政的問(wèn)題還是需要靠改革來(lái)推動(dòng)。“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)壓力比較大，只能改革存量，比如改變收入分成機(jī)制，改變稅收的分成比例。”“其實(shí)，將我們每年上繳上級(jí)財(cái)政的收入和上級(jí)對(duì)我們的轉(zhuǎn)移支付額度做對(duì)比，相差無(wú)幾，可能我們的收入會(huì)略有盈余。但是很多轉(zhuǎn)移支付都是定向的，所以可能會(huì)變成支出上的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。”

張恒認(rèn)為，支出不斷增長(zhǎng)，剛性支出不能壓降，這才是需要重視的問(wèn)題。另外事權(quán)和支出責(zé)任改革不到位也是原因之一。他觀察到，地方日子一年比一年緊，但財(cái)政收入絕對(duì)值下滑的并不明顯，部分絕對(duì)值甚至出現(xiàn)了增長(zhǎng)，可是財(cái)政依然面臨很大壓力，主要原因是支出增幅的增長(zhǎng)更多。

張恒給記者舉例，現(xiàn)在各個(gè)板塊都有工作要求，要求配置資金，比如關(guān)于某條河流治理的環(huán)保項(xiàng)目，生態(tài)環(huán)境部撥付資金1億元，地方財(cái)政卻需要?jiǎng)潛?億元。現(xiàn)在這樣的項(xiàng)目很多，如交通、建設(shè)、農(nóng)業(yè)都有這樣的要求。

他最近接到了上級(jí)部門(mén)一個(gè)任務(wù)，老舊礦山存在安全隱患，需要排查，但上級(jí)部門(mén)下達(dá)了工作要求，卻沒(méi)有給付相關(guān)資金，可另一方面，摸底調(diào)查、測(cè)量鑒定，都是要花錢的。“只看到上級(jí)政府文件要求做的事情，卻沒(méi)有看到資金跟著下來(lái)，事權(quán)與支出責(zé)任改革不到位，政府支出就下不來(lái)，這也導(dǎo)致了對(duì)土地的依賴會(huì)一直存在。”張恒說(shuō)。