經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 “我也看到了，中央財(cái)經(jīng)委開(kāi)會(huì)要求加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是需要做的太多，從我們的角度來(lái)看，首先就是資金來(lái)源的問(wèn)題；其次是項(xiàng)目篩選的問(wèn)題；再次就是政府營(yíng)商環(huán)境的問(wèn)題。”4月27日，一位地方政府人士對(duì)記者表示。

4月26日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。

會(huì)議表示，要加強(qiáng)交通、能源、水利等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把聯(lián)網(wǎng)、補(bǔ)網(wǎng)、強(qiáng)鏈作為建設(shè)的重點(diǎn)，著力提升網(wǎng)絡(luò)效益。此外，要加強(qiáng)信息、科技、物流等產(chǎn)業(yè)升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，布局建設(shè)新一代超算、云計(jì)算、人工智能平臺(tái)、寬帶基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施，加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)智能道路、智能電源、智能公交等智慧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。并對(duì)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出部署。

上述地方政府人士告訴記者：“財(cái)經(jīng)委的會(huì)議方向很正確，我的理解是通過(guò)基建投資吸納就業(yè)人口，同時(shí)承接房地產(chǎn)投資的產(chǎn)業(yè)鏈條，達(dá)到穩(wěn)增長(zhǎng)的目的。但是現(xiàn)在地方政府資金非常緊張，前陣子去縣區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)了諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題在財(cái)政上有著集中體現(xiàn)，其中財(cái)力緊張是最大的問(wèn)題。”

28日，大岳咨詢董事長(zhǎng)金永祥告訴記者，上述財(cái)經(jīng)委的會(huì)議表明基礎(chǔ)設(shè)施投資是一個(gè)長(zhǎng)期的事情，未來(lái)數(shù)年內(nèi)，基建都是穩(wěn)增長(zhǎng)的抓手之一。這次提出超前實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施，主要目的在于穩(wěn)增長(zhǎng)。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力比較大，財(cái)政緊張，所以超前進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)。

4月29日召開(kāi)的中央政治局會(huì)議提出，“要全力擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，發(fā)揮有效投資的關(guān)鍵作用，強(qiáng)化土地、用能、環(huán)評(píng)等保障，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”

中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理譚志國(guó)認(rèn)為，做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要解決政府不敢上、投資人不敢投、金融機(jī)構(gòu)不敢貸的問(wèn)題。

首先是做好地方政府整體的財(cái)政與投融資籌劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要建立在中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)的基礎(chǔ)上。其次要構(gòu)建和完善基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)r(jià)格形成機(jī)制、市場(chǎng)回報(bào)機(jī)制、投資平衡機(jī)制，解決基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。同步推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目長(zhǎng)期資金籌措、以及財(cái)政投入、項(xiàng)目融資的配套政策，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須解決資金問(wèn)題。最后是準(zhǔn)確、科學(xué)理解PPP規(guī)范發(fā)展、隱性債務(wù)防控相關(guān)政策要義，把握好“穩(wěn)投資”和“防風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)系，防止走向所謂“規(guī)范”的極端，而忽視了“發(fā)展”。

現(xiàn)狀

上述地方政府人士認(rèn)為，現(xiàn)在地方政府啟動(dòng)各種投資的困難比較多，“我們本地已經(jīng)連續(xù)多年沒(méi)有大項(xiàng)目上馬，大項(xiàng)目指的是投資額20億元以上的項(xiàng)目。今年市里要求交通投資150億元，到現(xiàn)在財(cái)政一分錢(qián)沒(méi)見(jiàn)著。”

他以交通類基建舉例目前面臨的難題分析說(shuō)，首先縣區(qū)一級(jí)的政府大部分只能保證工資，甚至有些還保證不了工資。拿什么錢(qián)來(lái)投資基礎(chǔ)設(shè)施？

第二，專項(xiàng)債在經(jīng)歷幾年發(fā)展之后，縣區(qū)一級(jí)的付息壓力已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)，而且地方政府的項(xiàng)目很多是公益性項(xiàng)目，哪來(lái)那么多收益覆蓋成本，為了付息只能從基金預(yù)算或者一般預(yù)算償還。

第三，也是最重要的。土地收入下滑，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)是雪上加霜。財(cái)政部公布的2022年第一季度財(cái)政收支數(shù)據(jù)顯示，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入11958億元，同比下降27.4%。 而去年同期國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入16467億元，同比增長(zhǎng)48.1%。

第四，政策問(wèn)題，特別是土地指標(biāo)的問(wèn)題，在交通類大項(xiàng)目上體現(xiàn)得特別明顯。

面對(duì)財(cái)經(jīng)委會(huì)議提出的新基建等科技類基建項(xiàng)目，另一位某地方政府負(fù)責(zé)科技類項(xiàng)目的人士也告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，從他們的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，基本上是將產(chǎn)業(yè)全部下移到縣區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，市這一級(jí)利用績(jī)效考核，分解給工業(yè)園區(qū)招商和落地項(xiàng)目。當(dāng)然，這也導(dǎo)致園區(qū)壓力很大。

“現(xiàn)在做的主要是通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈先把龍頭企業(yè)引進(jìn)來(lái)，然后再吸引上下游的產(chǎn)業(yè)鏈。比如，自主創(chuàng)新的科技軟件產(chǎn)業(yè)園跟知名的研發(fā)機(jī)構(gòu)合作，爭(zhēng)取形成產(chǎn)業(yè)集群。”上述負(fù)責(zé)科技類項(xiàng)目人士告訴記者，現(xiàn)在市本級(jí)主要做普惠性政策，同時(shí)用財(cái)政資金做引導(dǎo)。比如，財(cái)政可以做一些產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。產(chǎn)業(yè)政策是引導(dǎo)，與之配套的是做基金，以股權(quán)的形勢(shì)投小投早，比如為專精特新的企業(yè)注入股權(quán)，然后吸引企業(yè)進(jìn)入本地。“但是，在實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，主要是資源集中的問(wèn)題，比如，現(xiàn)在一些財(cái)政收入比較靠后的城市，六保和六穩(wěn)是主基調(diào)，沒(méi)有多余的資金投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這樣就變成了惡性競(jìng)爭(zhēng)，越是財(cái)政寬裕的地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展越好，越是良性運(yùn)轉(zhuǎn)，獲得支持也越大，反之亦然。”

社會(huì)資本

本次財(cái)經(jīng)委會(huì)議數(shù)次提出吸引社會(huì)資本進(jìn)入基建設(shè)施領(lǐng)域。“要多輪驅(qū)動(dòng)，發(fā)揮政府和市場(chǎng)、中央和地方、國(guó)有資本和社會(huì)資本多方面作用，分層分類加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。“文中數(shù)次提到社會(huì)資本，一次提到政府和社會(huì)資本合作。”金永祥認(rèn)為，這種情況在近幾年的政府文件中比較少見(jiàn)，說(shuō)明從政策層面上，中央政府高度重視社會(huì)資本的作用，PPP模式（政府與社會(huì)資本合作）將繼續(xù)在構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系過(guò)程中擔(dān)當(dāng)重任。PPP是經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明比較有效的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資模式，通過(guò)PPP整合社會(huì)資本和政府資源，能夠提高全社會(huì)的投資效率。

在上述地方政府人士看來(lái)，PPP模式并不樂(lè)觀，不樂(lè)觀并非是社會(huì)資本不愿意參與，而是在于地方政府的履約能力，“新官不理舊賬”仍是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，現(xiàn)在政府面臨換屆，換屆之前領(lǐng)導(dǎo)簽訂的合同是否還能履行、如何履行？社會(huì)資本心里沒(méi)底。這位人士還說(shuō)：“在2021年，我們這邊欠社會(huì)資本的支付款大約5億元左右，但是一分錢(qián)未給，幸虧都是央企沒(méi)有鬧開(kāi)，也沒(méi)有打官司。”

金永祥認(rèn)為，財(cái)經(jīng)委會(huì)議提出要規(guī)范發(fā)展PPP，這意味著PPP在以前發(fā)展過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題受到了中央的重視，未來(lái)在推進(jìn)新的ppp時(shí)都將得到解決，比如：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前期論證問(wèn)題、基礎(chǔ)設(shè)施的回報(bào)機(jī)制問(wèn)題、社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)能力建設(shè)及專業(yè)化問(wèn)題、地方政府的監(jiān)管能力建設(shè)問(wèn)題、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)問(wèn)題、市場(chǎng)化過(guò)程中充分競(jìng)爭(zhēng)和合理競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題以及客觀評(píng)價(jià)PPP及PPP與其它政策的比較問(wèn)題等。

政策問(wèn)題

在上述地方政府人士看來(lái)，財(cái)經(jīng)委會(huì)議指明了方向，但是落地還是需要一系列得配套政策。他觀察到，現(xiàn)在不少地方政府都在觀望政策的執(zhí)行和落實(shí)情況，畢竟每次新的政策出臺(tái)以后，以前定的并沒(méi)有停止執(zhí)行，涉及政策套政策，他們也不知道怎么做？

比如，他前陣子去縣區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)了一些情況，也沒(méi)有定義是否違規(guī)，但是隱性債務(wù)的處理和清出非常難做，特別是一些經(jīng)濟(jì)困難的縣區(qū)自身財(cái)力并不充沛，為了清出隱形債務(wù)抽走了不少財(cái)力，又要為了發(fā)展和其他資金需求不得不去融資，借醫(yī)院之類的公益單位融資。

“現(xiàn)在黨政同責(zé)，如何處理隱形債務(wù)問(wèn)題？算隱形債務(wù)，黨政同責(zé)，不算，又是剛性兌付。”上述地方政府人士說(shuō)。

大岳咨詢總監(jiān)唐鳳池認(rèn)為，還要給地方政府營(yíng)造一個(gè)良好的宏觀政策環(huán)境。“對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，需要一個(gè)相對(duì)寬松的政策環(huán)境。目前地方政府領(lǐng)導(dǎo)面臨著很大難題：不做事不行，上有績(jī)效考核的壓力、中有歷史遺留問(wèn)題需要解決，下有民生需要改善。想做事也很難，沒(méi)錢(qián)，得想辦法解決，想辦法就容易犯規(guī)，很可能被審計(jì)出違規(guī)的現(xiàn)象。”

唐鳳池稱，“從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)該打消地方政府領(lǐng)導(dǎo)的一些顧慮，鼓勵(lì)真正想做事情的人，鼓勵(lì)地方政府投資人想干事、干好事，增強(qiáng)他們做事的信心。”

上述地方政府人士也認(rèn)為，基建投資的落地還要有金融配套政策，同時(shí)要解決地方政府資本金的問(wèn)題。他建議增發(fā)一般債券，或者基建特別國(guó)債，取消或者廢止部分之前與投資建設(shè)沖突的政策，給與地方政府增量資金或者資金來(lái)源通道做項(xiàng)目資本金。