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    地方財政自救:城投公司新起爐灶

    杜濤2022-09-22 23:02

    經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 杜濤 實習生 龍文君 “新平臺從想法到最終成立花了大約半年的時間,成立新平臺主要是為了融資。之前的平臺一些被列入隱性債務平臺目錄導致融資受限,疊加今年財政壓力過大,所以就整合了其他平臺資產(chǎn),成立了新的平臺。”9月20日,高恒(化名)告訴記者。高恒是某地財政系統(tǒng)人士,這段時間一直在忙于該平臺的成立工作。

    高恒最近還在研究新平臺的發(fā)展和融資路徑。他認為:“成立新平臺首要任務是融資,防止出現(xiàn)風險;其次是維持財政的可持續(xù)性;再次是為了轉型發(fā)展。”

    一位一直從事地方政府平臺融資的業(yè)內(nèi)人士告訴記者,現(xiàn)在成立新的平臺,整合原平臺資產(chǎn)的例子出現(xiàn)較多,做法就是把一些高效的,具有流動性收益或者經(jīng)營性收益的資產(chǎn)將其從原來負債比較高的平臺中剝離出來,并以新方式整合到新的平臺中。通過這種方式做大新平臺的資產(chǎn)規(guī)模,提升信用評級,以便更容易地融資。

    該人士進一步解釋稱,平臺資產(chǎn)包括兩類:一類是市政道路、橋梁管網(wǎng)、廣場、綠化帶、公益性資產(chǎn)等,這種資產(chǎn)的轉移只需要評估公司做個評估,國資委一紙公文即可劃撥入平臺公司;另一類是土地的收益權。就是用(新)平臺將土地拍下,然后合作開發(fā),或者幫政府做土地整合,整理開發(fā)。

    “當然,原來平臺的負債還在,新平臺接過去不會變成逃廢債,不然金融機構也不會答應。”高恒稱。

    新的平臺

    高恒所在地新成立的平臺規(guī)模資產(chǎn)比較大,達到數(shù)百億元的規(guī)模,所涉及行業(yè)幾乎涵蓋了一個人的生老病死。該平臺的資產(chǎn)主要是整合原來已經(jīng)存在的債務率比較高的,或者納入隱形債務名單的平臺的資產(chǎn)——這些平臺已經(jīng)不好融資——再劃入一些政府持有的其他資產(chǎn)。

    業(yè)務板塊包括6部分:資產(chǎn)資源以及建設、教育文旅、生態(tài)、公共事業(yè)、金融、貿(mào)易等。

    教育板塊主要涉及培育發(fā)展教育產(chǎn)業(yè),投資建設體智能訓練基地、研學基地,招引優(yōu)秀教育機構入駐;發(fā)展學前教育、收費高中和成人職業(yè)教育;并適時開展學生餐配送、校園經(jīng)營性資產(chǎn)運營、學生信息管理等學校后勤保障業(yè)務等。資產(chǎn)資源以及建設板塊包含了土地收儲、房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務等,還涉及開發(fā)建設經(jīng)營性公墓,開展殯葬服務業(yè)務。

    此外,新平臺設置了生態(tài)環(huán)保板塊,可以進行平臺碳交易和生態(tài)保護建設等經(jīng)營和開發(fā)權,立足環(huán)境治理、生態(tài)保護,開展碳中和、可再生資源等方面相關業(yè)務,進行碳指標交易和碳匯交易、危廢開發(fā)利用、礦山修復、固體垃圾回收再利用等生態(tài)環(huán)保類項目的運營。

    新平臺還承接了一些現(xiàn)金流比較好的資產(chǎn),比如把自來水、熱力等公司經(jīng)營業(yè)務暫時保留在新平臺,保持其自身流動性。為了提高其資產(chǎn)質(zhì)量,也會注入醫(yī)療養(yǎng)老等資產(chǎn)。

    高恒認為,經(jīng)濟下行壓力加大,財政收支太過緊張。新平臺成立時,融資功能、投資建設功能排在了前兩位,之后才是資產(chǎn)運營管理功能。

    高恒進一步解釋稱:“融資方面就是該平臺將轄區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)資源優(yōu)先配置到平臺這里,做大資產(chǎn)規(guī)模、做強企業(yè)現(xiàn)金流,盡快實現(xiàn)AA+信用評級。然后再以此為基礎,與金融機構開展合作,通過發(fā)債、銀行貸款等多渠道融入資金,降低融資成本、提高融資能力,發(fā)揮存量平臺債務的償還任務和重點建設項目的資金籌集功能。”

    新成立的平臺作為投資主體,下屬公司作為建設主體,可以在平臺集團體系內(nèi)形成投建一體化,投資有資產(chǎn)、建設有利潤、資產(chǎn)運營有收益并可用于融資,融資再投資的循環(huán)。

    趨勢

    通過成立新平臺進行融資正在成為多地財政部門的可選項。目前從各地已公開資料來看,進行中的融資平臺在整合方式上,大同小異。

    2022年4月,陜西咸陽市人民政府網(wǎng)站發(fā)表文章《我市城投集團“六個專班”,推進融資平臺整合升級 》提出,一是成立深化全市融資平臺整合升級方案工作專班,牽頭協(xié)調(diào)各融資平臺,咨詢有關金融機構,聘請專業(yè)團隊,進一步深化完善全市全市融資平臺整合升級方案,推動融資平臺整合升級工作走深走實;二是成立土地整理收儲工作專班,專項推動實施土地一級整理業(yè)務;三是成立債務梳理重組工作專班,積極化解存量債務,拓展融資渠道,緩解剛兌壓力;四是成立礦產(chǎn)資源探轉采工作專班,推進轉角、職田煤礦的礦產(chǎn)資源探轉采工作;五是成立特許經(jīng)營權落實工作專班,推進落實已劃轉我集團的特許經(jīng)營權運營工作;六是成立城市更新工作專班,協(xié)調(diào)跟進,積極參與城市更新服務,推動城市建設提檔升級。

    在此之前的2021年10月,陜西省發(fā)展和改革委員會、陜西省財政廳印發(fā)《關于加快市縣融資平臺公司整合升級推動市場化投融資的意見》,提出有序推動市縣政府性債務化解,加快融資平臺公司市場化轉型,進一步提升市場化投融資能力,將融資平臺公司打造成為市縣政府謀劃實施建設項目的重要依托、支撐高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。原則上每個市(區(qū))打造一個總資產(chǎn)500億元級以上綜合性國有資本運營集團,每個縣(區(qū))打造一個總資產(chǎn)50億元級以上綜合性國有資本運營公司(對陜南地區(qū),市級平臺資產(chǎn)規(guī)模為200億級,縣級平臺資產(chǎn)規(guī)模為20億級)。到2022年底,市縣融資平臺直接融資規(guī)模較目前至少翻一番;全省縣級融資平臺中,評級達AA級及以上的比例達到全國平均水平。

    在上述從業(yè)人士看來:“平臺整合是一個趨勢,將分散的平臺整合在一起擴大規(guī)模,降低負債率,能夠更好地融資,緩解財政困難。在該行業(yè)人士看來,部分城投公司履行了國資委的一些角色,比如對公益性資產(chǎn)的投資管理。

    早在2014年這一輪平臺整合即有跡象顯現(xiàn),近年來隨著財政壓力不斷加大,整合動作明顯變快。

    “2014年,43號文(《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》)發(fā)布以來有些區(qū)域的平臺整合比較慢,特別是北方的一些平臺,地方政府的資產(chǎn)分散在各個不同的平臺中,這兩年能明顯感覺到整合力度不斷加強。整合的目的不僅是為了融資,也是因為以前的平臺資產(chǎn)過于分散,規(guī)模較小,效能太低。”上述從業(yè)人士告訴記者。

    他舉例說明:“某地原有兩個平臺,一個叫城投;一個叫國投,其后成立了建投控股上述兩家平臺,再成立集團控股來控股建投。我們將這種模式稱之為‘套娃’,因為其核心資產(chǎn)還是原有那兩家平臺的資產(chǎn)。” 

    新成立的平臺需要政府的支持,記者了解到一種做法是政府將一些新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入平臺公司,比如行政事業(yè)資產(chǎn)、醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等民生類資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源的經(jīng)營收益權、土地資源等。為了解決平臺經(jīng)營性收入少的問題,一些地方也會將水電氣熱公交等帶有經(jīng)營性收入的資產(chǎn)劃入,但是這種資產(chǎn)在整個平臺資產(chǎn)規(guī)模中占比較小。比如,一個大的2A+平臺資產(chǎn)規(guī)模500億左右,一年供水收益才幾億元左右。

    上述從業(yè)人士認為:“成立新的平臺只是第一步,真正要關注的是在資源整合后,經(jīng)營性資產(chǎn)即能產(chǎn)生現(xiàn)金流的資產(chǎn)是否在增加。”

    而在高恒看來,新平臺的效果還有待觀察,目前成立的新平臺更多是為了維持信用,防止出現(xiàn)流動性危機,特別是防止出現(xiàn)斷貸的情況。

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    財稅與環(huán)保新聞部主任
    長期關注宏觀經(jīng)濟,財政、貨幣政策領域。主要關注財稅、金融、審計、環(huán)保、PPP、大工業(yè)等相關方向。

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