張健康/文  政策扭曲是行政體系運(yùn)行過程中最值得政策制定者警惕而又最常見的一個(gè)現(xiàn)象。

什么是政策扭曲？簡而言之，就是政府頒布的政策與實(shí)際所執(zhí)行的行動(dòng)出現(xiàn)偏差的現(xiàn)象。

由此可知，執(zhí)行部門及執(zhí)行人員是發(fā)生政策扭曲最主要的環(huán)節(jié)。就中國的行政體系而言，作為國家與社會(huì)交匯點(diǎn)的縣鄉(xiāng)行政，無疑是國家政策最主要的執(zhí)行者，自然就是發(fā)生政策扭曲最主要的環(huán)節(jié)。

政策扭曲，最常見的形式有二：一是政策執(zhí)行中被打折扣；二是執(zhí)行中政策層層加碼。2012年以來，隨著監(jiān)督問責(zé)體系的建立健全，政策執(zhí)行中被打折扣的現(xiàn)象明顯減少，與之形成對照的是，政策層層加碼現(xiàn)象引起了最高決策層和社會(huì)大眾更多的關(guān)注。于是，我們有必要追問一句：最高決策層一再發(fā)話要求禁止但到了基層依然反復(fù)出現(xiàn)的政策層層加碼現(xiàn)象，究竟主要是執(zhí)行部門和執(zhí)行人員自身原因所致，還是另有更深層次的原因？

武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師楊華基于十幾年的研究和最近幾年的實(shí)地調(diào)研，寫成了《縣鄉(xiāng)中國——縣域治理現(xiàn)代化》一書，試圖對以下一些決策層和社會(huì)都高度關(guān)注的問題做出回答：國家的各項(xiàng)政策如何在縣域社會(huì)落地？縣級(jí)黨委政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府如何互動(dòng)？縣鄉(xiāng)干部有哪些自主空間？縣鄉(xiāng)干部如何利用現(xiàn)有資源工作？縣域中的基層干部的現(xiàn)狀及發(fā)展前景如何？縣域治理中存在哪些問題？又應(yīng)該如何應(yīng)對？

透過這本書，我們或許可以找到上述問題的答案。

調(diào)動(dòng)執(zhí)行層的指揮棒

2012年之后，最高決策層對國家政策落到實(shí)處的重視程度明顯加強(qiáng)，自然就會(huì)要求執(zhí)行層加大推進(jìn)工作的力度。上面調(diào)動(dòng)執(zhí)行層的方式主要有兩種：一是資源調(diào)動(dòng)，二是考核調(diào)動(dòng)，分別對執(zhí)行層形成資源支配和考核支配關(guān)系。

所謂資源調(diào)動(dòng)，就是運(yùn)用掌握的競爭性資源，調(diào)動(dòng)執(zhí)行層加大力度按照上面的意圖落實(shí)好政策。毋庸諱言，中國的行政體制下，越到上層，掌握的資源越多，包括政策資源、財(cái)政資源、金融資源。下面要想獲得更多的資源支持，除了需要和相關(guān)的上級(jí)部門保持密切的聯(lián)系，更重要的就是必須做好上面布置的每一項(xiàng)工作，而且要想方設(shè)法比別的同級(jí)同類行政部門做得更好。

比如最高決策層對生態(tài)環(huán)保問題的重視程度，最近幾年被提高到了前所未有的高度，不僅主管環(huán)保的部門必須承擔(dān)起責(zé)任，而且主管能源、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、金融的部門必須參與進(jìn)來。最高決策層設(shè)計(jì)了很多項(xiàng)目，多渠道配置了很多的資金。不管是項(xiàng)目還是資金，不可能每個(gè)地區(qū)平均分配，因而屬于競爭性資源。為了拿到項(xiàng)目和資金，甚至拿到更大更多的項(xiàng)目和資金，各地就必須盡可能按照上面的要求做好相關(guān)的前期工作，而且要想方設(shè)法比別的地方做得更好，從而保證能夠取得更高的項(xiàng)目評分，超過對手。

《縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化》
楊華 /著
中國人民大學(xué)出版社
2022年4月

一般來說，掌握資源比較多的部門和地方，運(yùn)用資源調(diào)動(dòng)手段就足以推動(dòng)執(zhí)行層做好被安排的工作。但是，一些掌握的資源不多的部門和地方，能夠拿什么來推動(dòng)執(zhí)行層落實(shí)好工作呢？答案是考核。

對縣級(jí)及以下的政策執(zhí)行人員來說，可以對他們的政治前途能產(chǎn)生決定性作用的是綜合考核，而一年一度的部門考核的結(jié)果運(yùn)用主要有兩個(gè)：一是決定下一年度項(xiàng)目支持力度，二是把考核中發(fā)現(xiàn)的問題上報(bào)，然后交給上級(jí)處理，而處理的方式多半是約談、通報(bào)。

所以，資源不多的地方黨政一把手想要調(diào)動(dòng)下級(jí)執(zhí)行部門，條線部門想要調(diào)動(dòng)下級(jí)執(zhí)行部門，要做的第一件事情，就是把想要推動(dòng)的工作、自己承擔(dān)的政策任務(wù)納入綜合考核體系。最常見的做法是，地方黨政一把手把自己想要推進(jìn)的工作，變成本級(jí)行政機(jī)構(gòu)的中心工作和重點(diǎn)工作，而條線部門則設(shè)法把分管工作變成下級(jí)執(zhí)行部門的中心工作和重點(diǎn)工作，至少要和下級(jí)執(zhí)行部門的中心工作和重點(diǎn)工作掛上鉤。

工作被納入綜合考核體系，對調(diào)動(dòng)下級(jí)執(zhí)行部門做好黨政一把手想要推進(jìn)的工作、貫徹落實(shí)好條線部門的政策任務(wù)，作用是顯而易見的。

從地方黨政一把手的角度來看，自己想要推進(jìn)的工作被納入綜合考核體系，緊隨而來的就是密度不一的督查督導(dǎo)。一般來說，越是被視為重要的工作，督察室、紀(jì)監(jiān)委、督導(dǎo)組越會(huì)主動(dòng)介入工作過程，而且考評周期越短，調(diào)度頻次越高，執(zhí)行部門及執(zhí)行人員被問責(zé)的壓力自然越大，工作推進(jìn)的速度和質(zhì)量，就越可能符合黨政一把手的預(yù)期。

而對條線部門來說，自己的政策任務(wù)一旦成為下級(jí)執(zhí)行部門的中心工作和重點(diǎn)工作，至少和下級(jí)執(zhí)行部門的中心工作和重點(diǎn)工作掛上鉤，本部門就會(huì)派人參加下級(jí)執(zhí)行部門的綜合考核，從而運(yùn)用手中的“打分權(quán)”，促使下級(jí)執(zhí)行部門和執(zhí)行人員貫徹落實(shí)好他們的政策任務(wù)。

綜合考核體系的變革

考核調(diào)動(dòng)，從某種意義上講，同樣是一種資源調(diào)動(dòng)，只不過它直接動(dòng)用的不是政策、財(cái)政、金融等有形資源，而是無形的政治權(quán)力資源，進(jìn)而言之，就是政治權(quán)力的一種分配機(jī)制。二者更根本的區(qū)別是，資源調(diào)動(dòng)更多的是一種正向激勵(lì)，對執(zhí)行層來說，即便從中得不到獎(jiǎng)勵(lì)但還不至于構(gòu)成損失；而考核調(diào)動(dòng)更容易變成一種負(fù)向激勵(lì)，執(zhí)行層如果考核得分靠后，不僅從中得不到想要的東西，還大概率會(huì)蒙受一部分損失。

2012年以來，隨著監(jiān)督問責(zé)體系的建立健全，考核體系亦發(fā)生了明顯的變化，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是檢查考核的權(quán)力方不再限于發(fā)改委、組織部門和兩辦，考核的結(jié)果運(yùn)用不再限于促進(jìn)業(yè)務(wù)工作和作為政治獎(jiǎng)勵(lì)參考，對于各項(xiàng)中心工作、重點(diǎn)工作，紀(jì)監(jiān)委、巡察組、督查辦、督導(dǎo)組等都會(huì)主動(dòng)介入，進(jìn)行過程督查，一些業(yè)務(wù)問題很容易上升為政治問題。

二是責(zé)任主體從單位變成個(gè)人。過去檢查考核，結(jié)果一般針對單位整體，個(gè)人一般不會(huì)被問責(zé)。但隨著監(jiān)督問責(zé)體系的建立健全，問責(zé)的對象逐漸變成了個(gè)人，所有承擔(dān)工作的個(gè)人因崗位不同、問題性質(zhì)不同而要承擔(dān)責(zé)任。單位的主要領(lǐng)導(dǎo)要承擔(dān)主體責(zé)任，一崗雙責(zé)，一旦某項(xiàng)中心工作和重點(diǎn)工作出了問題，某個(gè)下屬單位出了問題，主要領(lǐng)導(dǎo)就要承擔(dān)主要責(zé)任。被問責(zé)后，一般要過了影響期連續(xù)三次評優(yōu)才能被提拔重用，一次三年影響期的問責(zé)，實(shí)際影響期至少是六年，因此基層領(lǐng)導(dǎo)干部是非常忌憚被問責(zé)的。

三是綜合考核逐漸變成“全中心”工作考核。2012年以后，越來越多的部門業(yè)務(wù)工作被塞進(jìn)各級(jí)黨委政府的中心（重要）工作庫的一個(gè)直接結(jié)果是，被納入綜合考核體系的工作越來越多，綜合考核逐漸從“單中心”工作考核，變成了“多中心”和“全中心”工作考核，導(dǎo)致更多的條線部門可以對執(zhí)行部門進(jìn)行考核，擁有了對執(zhí)行部門的工作進(jìn)行打分的權(quán)力。

四是一票否決的政治任務(wù)項(xiàng)增多。過去一票否決項(xiàng)就兩三項(xiàng)，主要是安全問題、信訪問題，出問題的概率比較低。越來越多的部門工作轉(zhuǎn)化為黨委政府的工作后，一票否決的政治任務(wù)項(xiàng)隨之增多，出問題的概率自然就大大升高了。

五是考核分項(xiàng)越來越細(xì)。以作者調(diào)研過的一個(gè)縣為例：2011年的時(shí)候，該縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合考核共有9個(gè)大項(xiàng)、42個(gè)子項(xiàng)、31個(gè)小項(xiàng)，基本分為100分；而且賦分比較集中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)就占了74分。到了2020年，該縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合考核的大項(xiàng)變成了4個(gè)，子項(xiàng)變成了31個(gè)，但小項(xiàng)變成了109個(gè)，小項(xiàng)下面還設(shè)計(jì)了371個(gè)細(xì)項(xiàng)。

考核項(xiàng)目的細(xì)化，必然導(dǎo)致每個(gè)項(xiàng)目賦分的細(xì)化。以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府可以抓大放小，分值低的項(xiàng)目丟分了，可以從分值高的項(xiàng)目上找補(bǔ)回來，總的考核結(jié)果不會(huì)受到什么影響。但是改革以后，分值分布比較平均，某個(gè)項(xiàng)目的丟分基本不可能從別的項(xiàng)目上補(bǔ)回來，每個(gè)項(xiàng)目的丟分都可能對綜合考核的結(jié)果產(chǎn)生關(guān)鍵性影響，綜合考核結(jié)果的評比變成了每分必爭。

從“共謀”到“卸責(zé)”的轉(zhuǎn)化

綜合考核體系的變革，直接改變了執(zhí)行部門和執(zhí)行人員的行為方式，大致表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

一是縣級(jí)黨委政府的角色發(fā)生了深刻變化，從而直接改變了縣級(jí)黨委政府同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的關(guān)系和互動(dòng)模式。以前縣級(jí)黨委政府既是政策執(zhí)行者，又是推動(dòng)者、監(jiān)督者，迎接上級(jí)檢查時(shí)，縣級(jí)黨委政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的利益是一致的，二者很容易形成“共謀”關(guān)系；當(dāng)推動(dòng)、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作時(shí)，縣級(jí)黨委政府更傾向于從政策制定者的角度思考問題，心態(tài)更接近上級(jí)，關(guān)系上更靠近上級(jí)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府形成“共謀”的基礎(chǔ)減弱，相互卸責(zé)的可能性大大增加。綜合考核體系改變以后，縣級(jí)黨委政府作為推動(dòng)者、監(jiān)督者的角色明顯強(qiáng)化，而作為執(zhí)行者的角色明顯弱化，因而同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的互動(dòng)關(guān)系越來越具有“卸責(zé)”的成分。

二是綜合考核的正向激勵(lì)功能弱化而負(fù)向激勵(lì)特征日益明顯，執(zhí)行部門和執(zhí)行人員的工作動(dòng)力，逐漸由爭取更多上級(jí)資源支持變成盡量少出錯(cuò)、不被問責(zé)。正向激勵(lì)環(huán)境下，縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部要想得到上級(jí)的“賞識(shí)”，工作上做出亮點(diǎn)、做出成績，是一條重要的途徑。只要“出成績”的收益大于“出錯(cuò)”的風(fēng)險(xiǎn)，他們自然會(huì)選擇前者。

而在負(fù)向激勵(lì)環(huán)境下，“出成績”的收益多數(shù)情況下是遠(yuǎn)低于“出錯(cuò)”的風(fēng)險(xiǎn)的，而被納入一票否決的考核項(xiàng)目增多以后，“出錯(cuò)”的概率又大大提高了，因此縣級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)更傾向于做事寧愿不出成績，亦不要出錯(cuò)。

與此同時(shí)，問責(zé)主體變成領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人之后，領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人利益就從單位整體利益中解放了出來，二者之間，領(lǐng)導(dǎo)干部更可能優(yōu)先強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益。為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人政治利益最大化，執(zhí)行政策時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部更可能選擇“唯上”和“自保”，甚至讓地方利益、單位利益服從于自身利益。因?yàn)?ldquo;唯上”是確保自己不用擔(dān)責(zé)、不被問責(zé)的最簡單的辦法。

三是綜合考核項(xiàng)目數(shù)量越來越多、分解越來越細(xì)、分值分布越來越平均，一方面的確增強(qiáng)了綜合考核的科學(xué)化、完整性，從而保證了上面的政策能夠不打折扣地落到實(shí)處，但另一方面又束縛了執(zhí)行人員工作的主動(dòng)性、創(chuàng)造性。被納入綜合考核的項(xiàng)目數(shù)量少、分解得比較粗放、賦分分布比較集中，固然會(huì)導(dǎo)致一些政策被執(zhí)行得不到位、一些賦分比較低的工作甚至被忽視，但它又的確為執(zhí)行部門和執(zhí)行人員主動(dòng)選擇和創(chuàng)新提供了空間。

綜合考核的項(xiàng)目數(shù)量增多、分解變細(xì)、賦分平均化，使得執(zhí)行部門和執(zhí)行人員大多數(shù)情況下只能被動(dòng)應(yīng)付而無從選擇、無暇創(chuàng)新，因?yàn)槊總€(gè)考核項(xiàng)目都必須同等分配資源、同等對待，否則考核結(jié)果就會(huì)靠后，從而影響單位利益和領(lǐng)導(dǎo)干部的政治前途。

從作者的研究和實(shí)地調(diào)研中，我們可以很清楚地看到，監(jiān)督問責(zé)體系的建立健全，大大提高了縣鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的水平，特別是有效解決了以前存在的政策執(zhí)行打折扣、貫徹落實(shí)不到位等政策扭曲現(xiàn)象。

不過，作者楊華同時(shí)也坦誠以告：改革還在路上，一些比較明顯的政策扭曲現(xiàn)象——比如層層加碼，要等待新的監(jiān)督問責(zé)體系來解決。

（作者為獨(dú)立學(xué)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）