核心要點(diǎn)

回顧2022年整年的財(cái)政政策，我們認(rèn)為“合理適度、不透支未來(lái)”是總基調(diào)，“財(cái)政前置”和“準(zhǔn)財(cái)政工具的大力使用”是主要特點(diǎn)。3月份政府工作報(bào)告中確定的赤字率反映了“合理適度”的定位，今年以來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)需求上專項(xiàng)債額度的有限增加、政策性銀行發(fā)債方式代替發(fā)行國(guó)債等都反應(yīng)了“不明顯增加政府杠桿率”的政策取向。

展望2023年財(cái)政政策，我們給予如下判斷。首先在基調(diào)上，二十大傳遞出來(lái)的這種“艱苦奮斗過(guò)日子”的信號(hào)和“防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的斗爭(zhēng)精神”反映在財(cái)政政策上就是防止出現(xiàn)財(cái)政赤字貨幣化，我們始終倡導(dǎo)改革才是解決發(fā)展的唯一道路和正確路徑，面對(duì)當(dāng)前不斷下滑的土地出讓收入，短期再次大幅提高債務(wù)，加大財(cái)政杠桿只能飲鴆止渴，而只有不斷推動(dòng)財(cái)稅改革、提高財(cái)政資金使用效率才能使得我國(guó)財(cái)政體系更為健康，讓經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展走得更遠(yuǎn)。我們認(rèn)為，2023年仍是相對(duì)積極的一年，與2022年、2020年相似，會(huì)繼續(xù)保持財(cái)政前置和準(zhǔn)財(cái)政工具發(fā)力的兩個(gè)特點(diǎn)，這一點(diǎn)與2021年有較大不同。但又區(qū)別2020年的是，積極的財(cái)政政策下仍會(huì)像2022年一樣保持“合理適度、不透支未來(lái)”的總基調(diào)，且財(cái)政更為前置。綜合來(lái)看，2023更像是一個(gè)2020年和2022年的結(jié)合版。

其次，我們預(yù)計(jì)2023年GDP增速中性條件下或?yàn)?.0%（我們年度宏觀報(bào)告給出預(yù)測(cè)），狹義赤字率在3.0%左右，低于2020年和2021年，但高于2022年。其中全國(guó)一般公共預(yù)算收入增速12.3%；全國(guó)一般公共預(yù)算支出為增速6.0%，加上調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余20000億元（包括2000億盤活存量）。那么全年赤字為38600億元左右。如果再加上政府性基金收支，寬口徑赤字率或?yàn)?.1%。

另外根據(jù)對(duì)政府性基金的收入支出預(yù)測(cè)，匯總計(jì)算后，2023年全國(guó)政府性基金收入預(yù)測(cè)為86096億元，支出為126500億元，收支缺口約為40403億元，又由于中央上繳利潤(rùn)約5000億，再疊加往年財(cái)政預(yù)算定調(diào)全國(guó)政府性基金總收入預(yù)算要大于總支出預(yù)算一定值緣故。我們認(rèn)為2023年專項(xiàng)債彌補(bǔ)仍需要3.65萬(wàn)億以上，適當(dāng)仍要利用專項(xiàng)債余額與限額之間的差值，由于2022年專項(xiàng)債余額與限額之間差值1.55萬(wàn)億，已使用5000億，專項(xiàng)債務(wù)工具還有一定的運(yùn)用空間。因此專項(xiàng)債發(fā)行總額度或超過(guò)4萬(wàn)億元。

最后在2023年的財(cái)政改革上，我們認(rèn)為，首先，中央仍會(huì)在“加快預(yù)算管理一體化”上繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)；其次，2023年“中央到省級(jí)的財(cái)權(quán)事權(quán)界定”改革將會(huì)繼續(xù)向前，后續(xù)財(cái)政改革的重點(diǎn)或?qū)⑹侵醒氲绞〖?jí)的財(cái)權(quán)事權(quán)界定，時(shí)間或在2024年左右完成。最后，年初財(cái)稅改革定調(diào)中提到的“繼續(xù)推進(jìn)后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)改革”在今年推進(jìn)程度較為一般，關(guān)于消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移改革可以說(shuō)一直是“十四五”以來(lái)稅制改革的重頭戲，我們認(rèn)為在2023年，此項(xiàng)改革也有期待。

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2022年財(cái)政回顧

1.1 財(cái)政政策總結(jié)

回顧2022年整年的財(cái)政政策，我們認(rèn)為“合理適度、不透支未來(lái)”是總基調(diào)，“財(cái)政前置”和“準(zhǔn)財(cái)政工具的大力使用”是主要特點(diǎn)。3月份政府工作報(bào)告中確定的赤字率反映了“合理適度”的定位，今年以來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)需求上專項(xiàng)債額度的有限增加、政府性銀行發(fā)債方式代替發(fā)行國(guó)債等都反應(yīng)了“不明顯增加政府杠桿率”的政策取向。而對(duì)于兩個(gè)主要特點(diǎn)，第一，“財(cái)政前置”一方面是受到去年財(cái)政后置的影響，以及年初兩會(huì)定下的經(jīng)濟(jì)增速5.5%的目標(biāo)，使得專項(xiàng)債發(fā)行集中在上半年，使用集中在前三季度（當(dāng)時(shí)中央定調(diào)年初兩會(huì)定下的3.65萬(wàn)億專項(xiàng)債6月份發(fā)行完畢，8月底使用完畢），另一方面是今年年初開(kāi)始，疫情總是多點(diǎn)散發(fā)（四到六月份深圳、上海疫情封控等），經(jīng)濟(jì)受到疫情的影響較大，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得財(cái)政前置性支出并支持基建類投資等加快。第二，“準(zhǔn)財(cái)政工具的大力使用”的特點(diǎn)一方面也是疫情制約，使得部分消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等較少，影響了稅收；另一方面年初政府給出的減稅降費(fèi)定調(diào)（今年以來(lái)新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超3.7萬(wàn)億元），使得財(cái)政收入在上半年大幅較少，因此加大了準(zhǔn)財(cái)政工具（政策性開(kāi)發(fā)性金融工具等）的使用。

我們今年也撰寫了多篇報(bào)告對(duì)財(cái)政政策和走向進(jìn)行了分析。譬如在《8月后財(cái)政展望——財(cái)政政策專題報(bào)告》中，我們指出“中央和部分地方在財(cái)政支出上由于政策提前發(fā)力和大規(guī)模減稅退稅造成了一定的財(cái)政掣肘”，“需要出臺(tái)增量工具彌補(bǔ)缺口，財(cái)政政策有可能成為下半年的核心”；在《財(cái)政政策迫在眉睫——5月份財(cái)政數(shù)據(jù)點(diǎn)評(píng)》中，我們認(rèn)為“財(cái)政支出的分項(xiàng)顯示了當(dāng)前政府對(duì)基建領(lǐng)域的支持，以及中央定調(diào)的財(cái)政發(fā)力擴(kuò)大有效投資的總基調(diào)”；在《6月財(cái)政數(shù)據(jù)點(diǎn)評(píng)》中我們指出，“隨著3000億政策性、開(kāi)發(fā)性金融工具的使用，為專項(xiàng)債項(xiàng)目資本金搭橋，專項(xiàng)債的使用將會(huì)更加“順暢”，下半年的基建投資增速或?qū)⒗^續(xù)提高”；在《7月財(cái)政數(shù)據(jù)點(diǎn)評(píng)》中，我們認(rèn)為“調(diào)升今年專項(xiàng)債額度概率加大”，隨即在8月底，中央調(diào)增了5000億限額的專項(xiàng)債額度；在《財(cái)政收入或繼續(xù)修復(fù)——9月財(cái)政數(shù)據(jù)點(diǎn)評(píng)》中，我們指出，“后續(xù)尤其是四季度的政策中，中央仍會(huì)加大準(zhǔn)財(cái)政工具的使用力度”，“今年年底仍有提前下達(dá)明年專項(xiàng)債額度的政策空間，在該政策具體實(shí)施額度甚至是政策改革上也仍有期待”。

展望2023，財(cái)政政策又會(huì)是怎樣的一個(gè)總基調(diào)？狹義財(cái)政收入局面、政府性基金和賣地收入局面、赤字率規(guī)模、專項(xiàng)債發(fā)行等又會(huì)有什么樣的政策和規(guī)模，本文將給出這些問(wèn)題的答案。

1.2  財(cái)政預(yù)算回顧

2022年初兩會(huì)之后，財(cái)政部就公布了《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，報(bào)告中給出了2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況：全國(guó)一般公共預(yù)算收入202538.88億元，為預(yù)算的102.5%，比2020年增長(zhǎng)10.7%，主要是經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定恢復(fù)和價(jià)格上漲等因素拉動(dòng)。其中，稅收收入172730.47億元，增長(zhǎng)11.9%；非稅收入29808.41億元，增長(zhǎng)4.2%。加上從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余11713.52億元，收入總量為214252.4億元。全國(guó)一般公共預(yù)算支出246321.5億元，完成預(yù)算的98.5%，增長(zhǎng)0.3%。加上補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金3540.9億元、向政府性基金預(yù)算調(diào)出90億元，支出總量為249952.4億元。收支總量相抵，赤字35700億元，與預(yù)算持平。這一系列較好的成績(jī)也就奠定了2022年預(yù)算的設(shè)定。

首先是公共預(yù)算收入的設(shè)定，2022年全國(guó)一般公共預(yù)算收入目標(biāo)為210140億元，增長(zhǎng)3.8%。我們認(rèn)為2022年收入預(yù)算是根據(jù)年初經(jīng)濟(jì)增速和2021年收入成績(jī)預(yù)判而定，2022年政府工作報(bào)告提出，今年發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)是：國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)5.5%左右，是穩(wěn)增長(zhǎng)的一年，且2021年全年的財(cái)政收入增速為10.7%，超過(guò)了年初定下的8.1%的目標(biāo)，這一點(diǎn)與2020相比大幅好轉(zhuǎn)（2020年目標(biāo)為-5.3%，實(shí)際為-4.0%），因此在上年收入好轉(zhuǎn)下，目標(biāo)3.8%的這一定調(diào)在年初來(lái)看相對(duì)還是比較保守的。

其次是財(cái)政支出的設(shè)定。在2022年財(cái)政預(yù)算中，預(yù)計(jì)今年財(cái)政收入繼續(xù)增長(zhǎng)，加之特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和專營(yíng)機(jī)構(gòu)依法上繳近年結(jié)存的利潤(rùn)、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等，全國(guó)一般公共預(yù)算支出安排26.71萬(wàn)億元、比上年擴(kuò)大2萬(wàn)億元以上，增長(zhǎng)8.4%，可用財(cái)力明顯增加。我們認(rèn)為，8.4%同比增速設(shè)定看起來(lái)是較高的，但是從歷史值來(lái)看，實(shí)際每年的財(cái)政支出總量安排是逐年遞增的，因此總體來(lái)看設(shè)定的支出強(qiáng)度仍然適當(dāng)。

赤字率保持平衡。預(yù)算報(bào)告中對(duì)于赤字率的設(shè)定是33700億元，2.8%的赤字率與2019年保持一致，比2021年有所下調(diào)。既體現(xiàn)財(cái)政政策的可持續(xù)性也符合提質(zhì)增效、積極有為的要求，中央赤字及地方赤字分別為26500億元和7200億元，兩者較2021年分別下降1000億，側(cè)面體現(xiàn)財(cái)政對(duì)政策正常化和可持續(xù)性的關(guān)注。

轉(zhuǎn)移支付加大。在預(yù)算報(bào)告中指出，2022將對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付89975億元，增長(zhǎng)8.4%。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付82138.92億元，增長(zhǎng)8.7%，主要是增加地方可用財(cái)力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，兜牢基層“三保”底線；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（包含中央預(yù)算內(nèi)投資）7836.08億元，增長(zhǎng)4.7%，主要是加大生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等領(lǐng)域支出。加上通過(guò)特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和專營(yíng)機(jī)構(gòu)上繳利潤(rùn)一次性安排的支持基層落實(shí)減稅降費(fèi)和重點(diǎn)民生等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付8000億元，轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模為97975億元，增長(zhǎng)18%。

財(cái)稅降費(fèi)再創(chuàng)新高。預(yù)算報(bào)告強(qiáng)調(diào)要延續(xù)實(shí)施部分2021年到期的階段性減稅降費(fèi)政策，鞏固拓展減稅降費(fèi)政策成效；研究出臺(tái)新的政策舉措，精準(zhǔn)實(shí)施對(duì)中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶減稅降費(fèi)；顯著加大增值稅留抵退稅力度，精準(zhǔn)支持增加制造業(yè)和小微企業(yè)現(xiàn)金流，跟蹤政策實(shí)施效果，及時(shí)研究解決企業(yè)反映的突出問(wèn)題。并指出全年退稅減稅約2.5萬(wàn)億元，其中留抵退稅約1.5萬(wàn)億元，資金直達(dá)企業(yè)。中央財(cái)政將加大對(duì)地方財(cái)力支持，補(bǔ)助資金直達(dá)市縣。從2016年以來(lái)，政府減稅降費(fèi)的規(guī)模在逐年增加，每年規(guī)模分別達(dá)到5000億、5700億、1.1萬(wàn)億、2萬(wàn)億、2.5萬(wàn)億。由于疫情問(wèn)題，2021年規(guī)模為1.1萬(wàn)億左右，2022年又回到2.5萬(wàn)億。而實(shí)際今年截止目前，減稅退費(fèi)等合計(jì)高達(dá)3.7萬(wàn)億，遠(yuǎn)高于2.5萬(wàn)億的預(yù)算設(shè)定值。

1.3 2022財(cái)政特點(diǎn)一：財(cái)政前置

今年財(cái)政總體而言有兩大特點(diǎn)，第一個(gè)特點(diǎn)是財(cái)政前置。

首先是地方政府債和專項(xiàng)債發(fā)行前置。2022年《政府工作報(bào)告》提出，經(jīng)濟(jì)工作要堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，把穩(wěn)增長(zhǎng)放在更加突出的位置，在此背景下，地方政府債券作為重要的逆周期調(diào)控工具持續(xù)發(fā)力。2022年以來(lái)，地方政府債券相關(guān)政策主要體現(xiàn)在前置發(fā)行地方債、盤活地方專項(xiàng)債結(jié)存限額、更好發(fā)揮專項(xiàng)債效能、進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)債的發(fā)行使用、遏制新增地方政府隱性債務(wù)等方面，并向市場(chǎng)釋放明確積極信號(hào)，鞏固支持市場(chǎng)信心，對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了積極作用。

從發(fā)行節(jié)奏看，2019年，隨著財(cái)政部開(kāi)始提前下達(dá)下一年度的地方政府債務(wù)限額，以及存量地方政府債券的到期規(guī)模進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段，地方政府債券的發(fā)行節(jié)奏提前；2020年，地方債發(fā)行相對(duì)均勻的分布在前三季度，保持了與2019年相近的季度發(fā)行節(jié)奏。2021年，受新增政府債務(wù)限額未提前下達(dá)影響，1－2月未發(fā)行新增債券，3月份經(jīng)全國(guó)人大審議批準(zhǔn)限額后，新增債券逐步發(fā)行；2021年地方債發(fā)行集中在后三季度。到了2022年，在穩(wěn)增長(zhǎng)要求下，地方政府債再次發(fā)行前置，2022年一季度，全國(guó)地方政府債券的發(fā)行規(guī)模相當(dāng)于2021年全年的24.38％，其中專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模占比為80.13％，較2021年進(jìn)一步提升；較高占比除了對(duì)沖疫情的負(fù)面影響外，也是出于推進(jìn)項(xiàng)目落地速度、提高年內(nèi)資金使用效率的考量。且截止2022年6月份，3.65萬(wàn)億元新增專項(xiàng)債總額度中，有3.45萬(wàn)億元已經(jīng)下達(dá)至各地用于項(xiàng)目建設(shè)，上半年全國(guó)地方政府新增專項(xiàng)債券規(guī)模約3.4萬(wàn)億，發(fā)行進(jìn)度完成近99%（占3.45萬(wàn)億），其中，6月份地方發(fā)行新增專項(xiàng)債約1.37萬(wàn)億元，創(chuàng)近些年單月新高。

另外，2022年前三季度，地方政府債券發(fā)行規(guī)模合計(jì)6.35萬(wàn)億元，規(guī)模創(chuàng)下歷年同期高峰。在穩(wěn)增長(zhǎng)重要性提高以及堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)的政策背景下，2022年以來(lái)地方政府債券相關(guān)政策主要體現(xiàn)在發(fā)行前置、提升專項(xiàng)債效能等方面。從市場(chǎng)層面看，地方政府債券發(fā)行表現(xiàn)出期限拉長(zhǎng)、發(fā)行節(jié)奏前置、發(fā)行利率顯著下降的特征。

其次是支出前置。2022年2月22日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在介紹財(cái)政改革與發(fā)展工作時(shí)表示，2022年積極財(cái)政政策要提升效能，注重精準(zhǔn)，增強(qiáng)可持續(xù)性，并將適當(dāng)靠前發(fā)力。2021年底已提前下達(dá)的1.46萬(wàn)億元，2022年1月份完成發(fā)行4844億元，全部用于交通、市政及產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程等重點(diǎn)領(lǐng)域。2月、3月支出進(jìn)度為14.31%和23.80%，均高于2021年同期和2020年同期。

從我們統(tǒng)計(jì)的歷年狹義財(cái)政各月累計(jì)支出進(jìn)度來(lái)看，2022年整體支出進(jìn)度較為靠前，2月-4月累計(jì)支出進(jìn)度在歷年中還比較前列，而從5月開(kāi)始累計(jì)支出進(jìn)度就已位居后排。

另外，從政府性基金支出來(lái)看，也體現(xiàn)了支出前置的現(xiàn)象。受土地市場(chǎng)低迷和政府性基金收入持續(xù)縮減的局面下，政府性基金支出累計(jì)同比從今年3月份以來(lái)持續(xù)下降，3月份最高點(diǎn)為43%，而10月份已經(jīng)下降到個(gè)位數(shù)（9.8%），政府性基金支出的不斷縮減一方面如剛才所述受到土地財(cái)政的影響，另一方面，政府性基金支出的大頭是專項(xiàng)債的發(fā)行使用，因此政府性基金支出往往與專項(xiàng)債發(fā)行的節(jié)奏相關(guān)，而今年是專項(xiàng)債發(fā)行前置年，在一定程度上也拖累了政府性基金的支出。

1.4 財(cái)政特點(diǎn)二：準(zhǔn)財(cái)政工具發(fā)力明顯

準(zhǔn)財(cái)政工具發(fā)力明顯是今年財(cái)政的第二個(gè)特點(diǎn)。

首先在5月31日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》，在貨幣金融政策方面，要求政策性開(kāi)發(fā)性銀行優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，投放更多更長(zhǎng)期限貸款，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項(xiàng)目的支持力度。隨后，6月份國(guó)務(wù)院在向政策性開(kāi)發(fā)性銀行新增8000億元信貸額度、新設(shè)3000億元政策性開(kāi)發(fā)性金融工具額度的基礎(chǔ)上，8月24日國(guó)常會(huì)又再次追加了3000億政策性金融工具，作為專項(xiàng)債搭橋資本金；其次6月份時(shí)專項(xiàng)債限額和余額之間有1.55萬(wàn)億左右的差值，已公布調(diào)增5000億，中央要求10月底前發(fā)行完畢，優(yōu)先支持在建項(xiàng)目；再次，9月7日的國(guó)常會(huì)上，公布將對(duì)部分領(lǐng)域設(shè)備更新改造貸款階段性財(cái)政貼息，對(duì)高校、職業(yè)院校和實(shí)訓(xùn)基地、醫(yī)院、地下綜合管廊、新型基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶等設(shè)備購(gòu)置和更新改造新增貸款，可享受中央財(cái)政貼息2.5個(gè)百分點(diǎn)，期限2年，落實(shí)此政策后，今年第四季度內(nèi)更新改造設(shè)備的貸款主體實(shí)際貸款成本將不高于0.7%。

這系列的舉動(dòng)都顯示了準(zhǔn)財(cái)政工具的作用，且今年基建投資增速也保持高速增長(zhǎng)，在一定程度上也是準(zhǔn)財(cái)政工具發(fā)力的印證。

1.5 財(cái)政收支實(shí)際狀況

首先是完成進(jìn)度。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，1-10月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入173397億元，同比下降4.5%，完成年初預(yù)算計(jì)劃210140億元的82.5%，比過(guò)去五年平均低6.3個(gè)百分點(diǎn)。我們認(rèn)為，當(dāng)前完成進(jìn)度顯著低于往年的同期水平，主要原因是上半年減稅退費(fèi)和疫情不斷散發(fā)導(dǎo)致，另外，從單月數(shù)據(jù)來(lái)看，雖然10月單月收入為20246億元，同比增速為15.65%，單月增速創(chuàng)下去年6月份以來(lái)的高點(diǎn)，但由于當(dāng)下疫情仍在不斷散發(fā)，對(duì)經(jīng)濟(jì)影響較大（本月公布的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，10月份社會(huì)消費(fèi)品零售總額同比為-0.5%，前值2.5%，大幅下滑），因此全年完成年初預(yù)算目標(biāo)210140億元較難。

因此，地方層面已有多個(gè)地區(qū)調(diào)減了年度收入預(yù)算。例如，11月4日，浙江省東陽(yáng)市發(fā)布《關(guān)于2022年財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案和新增地方政府債務(wù)限額的報(bào)告》稱，受到增值稅、企業(yè)所得稅等減收影響，調(diào)減全年一般公共預(yù)算收入計(jì)劃12.7%，調(diào)整后預(yù)算為78.6億元。

再者，11月14日，貴州省遵義市財(cái)政局發(fā)布的《遵義市人民政府關(guān)于提請(qǐng)審議2022年市本級(jí)財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案（草案）的議案的說(shuō)明》顯示，綜合分析稅務(wù)部門和各縣（市、區(qū)）收入形勢(shì)，結(jié)合1-9月預(yù)算執(zhí)行情況，全市一般公共預(yù)算收入預(yù)算調(diào)整為254.69億元，和年初預(yù)期目標(biāo)278.34億元相比，調(diào)減23.65億元。

另外，受到減收影響，有些地區(qū)提出相應(yīng)壓減“三公”經(jīng)費(fèi)等非亟需支出。比如，11月3日，重慶市南岸區(qū)發(fā)布的《關(guān)于2022年財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案（草案）的報(bào)告》表示，受經(jīng)濟(jì)下行特別是房地產(chǎn)行業(yè)下滑嚴(yán)重、減稅降費(fèi)不斷加力帶來(lái)的大幅減收等因素影響，財(cái)政減收壓力空前。加之新冠肺炎疫情散點(diǎn)多發(fā)，前期連晴高溫天氣增加森林防火投入等突發(fā)因素超出預(yù)期，年度收支平衡難以維系。擬對(duì)區(qū)本級(jí)財(cái)力安排的支出預(yù)算調(diào)減22987萬(wàn)元，包括削減機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、低效無(wú)效支出等。

其次是狹義收入差額和赤字余額情況。

今年10月全國(guó)一般公共預(yù)算累計(jì)收入進(jìn)度82.51%，遠(yuǎn)低于去年同期91.8%。10月，全國(guó)一般公共預(yù)算累計(jì)支出206334億元，比上年同期增長(zhǎng)6.4%，完成全年預(yù)算的77.24%，與去年和前年幾乎持平。另外，10月單月一般公共收入為20246億元，一般公共預(yù)算支出為15945億元，10月單月收入大于支出，財(cái)政收支差額略有縮小，1-10月一般公共預(yù)算財(cái)政收支累計(jì)差額(收入小于支出)為3.29萬(wàn)億，未超過(guò)年初定下的赤字33700億元。因此狹義財(cái)政嚴(yán)峻局面暫緩，但后面剩余赤字空間仍然較小，實(shí)際赤字規(guī)模超過(guò)目標(biāo)值概率較大。

再次是政府性基金收支。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，1-10月，全國(guó)政府性基金預(yù)算收入52166億元，比上年同期下降22.7%，且收入進(jìn)度僅完成全年預(yù)算計(jì)劃的52.89%，遠(yuǎn)低于歷史水平（歷史水平截止10月收入進(jìn)度都在70%以上）；受收入掣肘，1-10月全國(guó)政府性基金預(yù)算支出85845億元，比上年同期增長(zhǎng)9.8%，但也只完成全年計(jì)劃的61.76%，也遠(yuǎn)低于歷史平均水平。

因此，結(jié)合以上來(lái)看，2022年整體的財(cái)政收支情況并不樂(lè)觀，財(cái)政缺口一直存在，這也是為什么今年以來(lái)中央加大準(zhǔn)財(cái)政工具的原因。

1.6 全年財(cái)稅體制改革回顧

回顧今年財(cái)政全局，可以說(shuō)今年既是財(cái)政發(fā)力大年，也是財(cái)政改革大年，我們?cè)谀瓿醯母母飯?bào)告《從中央今年各部門工作會(huì)議看改革》中也提到了2022年的財(cái)政工作安排以及財(cái)政部長(zhǎng)劉昆在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上的定調(diào)。財(cái)政工作會(huì)議上提到了不少在改革領(lǐng)域中設(shè)定的內(nèi)容，包括要“加快建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，提高財(cái)政管理水平。一是加強(qiáng)財(cái)政法治建設(shè)。深化對(duì)財(cái)政法、國(guó)有資產(chǎn)法等立法研究，推動(dòng)增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等立法，以及預(yù)算法、政府采購(gòu)法等修訂工作。完善行政規(guī)范性文件合法性審查，嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政行政執(zhí)法。二是深化財(cái)稅體制改革。繼續(xù)推進(jìn)后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)改革。出臺(tái)實(shí)施進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)。持續(xù)深化預(yù)算管理制度改革，加快完善全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架。建立政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)分類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。三是強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)管理。推動(dòng)出臺(tái)國(guó)有金融資本管理?xiàng)l例，進(jìn)一步規(guī)范金融企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)評(píng)估、股權(quán)投資、不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等行為，健全財(cái)務(wù)約束機(jī)制，更好履行出資人職責(zé)。完善中央行政事業(yè)單位及所屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理制度。扎實(shí)做好2022年國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告工作。四是持續(xù)推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)。完善內(nèi)控制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政核心業(yè)務(wù)、財(cái)政管理權(quán)力的監(jiān)督制衡，降低業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)。

提高制度執(zhí)行力，較真碰硬做好內(nèi)控考評(píng)、審核、檢查，在日常工作中落實(shí)好內(nèi)控要求。五是加快預(yù)算管理一體化。將資產(chǎn)、債務(wù)、績(jī)效、政府采購(gòu)等按照一體化管理要求融入預(yù)算管理主體流程。地方各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位都要通過(guò)一體化系統(tǒng)開(kāi)展2022年度預(yù)算管理。中央預(yù)算管理一體化建設(shè)要加快，年內(nèi)在符合條件的中央部門推廣實(shí)施。”

可以看到，今年有不少改革政策予以落地，比如在“出臺(tái)實(shí)施進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)”上，2022年4月，中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，理順省以下政府間收入關(guān)系，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制，規(guī)范省以下財(cái)政管理。

還比如在“加快預(yù)算管理一體化”上，1月29日，財(cái)政部、人民銀行發(fā)布《關(guān)于印發(fā)《中央財(cái)政預(yù)算管理一體化資金支付管理辦法（試行）》的通知》，通知指出，用款計(jì)劃主要用于財(cái)政國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量控制及資金清算管理，不再按項(xiàng)目編制。財(cái)政撥款資金和教育收費(fèi)專戶管理資金應(yīng)當(dāng)編制用款計(jì)劃，單位資金暫不編制用款計(jì)劃。6月30日，財(cái)政部北京監(jiān)管局表示，2022年是推進(jìn)預(yù)算管理一體化的關(guān)鍵一年，要多措并舉，推動(dòng)預(yù)算管理一體化再上新臺(tái)階。據(jù)悉，全國(guó)各省市都也在推進(jìn)相關(guān)工作。

另外，在“強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)管理”中，部分省市也在推進(jìn)，今年5月，財(cái)政部河北監(jiān)管局提出“三個(gè)強(qiáng)化”，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理提質(zhì)增效，11月，滁州市南譙區(qū)財(cái)政局“五抓”強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)管理，這些都為強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)管理財(cái)政改革添磚加瓦。

最后要強(qiáng)調(diào)的是深圳在全國(guó)稅制改革中先行先試的政策。10月31日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于支持深圳探索創(chuàng)新財(cái)政政策體系與管理體制的實(shí)施意見(jiàn)》，從五個(gè)部分14個(gè)方面支持深圳探索促進(jìn)公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡的財(cái)政政策體系，支持深圳探索促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政政策體系，支持深圳加快建立與先行示范區(qū)相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅體制，支持深圳探索提升財(cái)政管理效能的有效路徑。可見(jiàn)，作為改革開(kāi)放的前沿陣地，深圳在財(cái)稅改革中也脫穎而出。

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2023財(cái)政展望

回顧完2022年財(cái)政的總體形勢(shì)，那么2023年財(cái)政又會(huì)是怎樣的局面？

2.1  財(cái)政總基調(diào)

近幾年來(lái)，隨著我國(guó)財(cái)政收入的不斷提高，財(cái)政在穩(wěn)定國(guó)家大盤，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是在困難局面下托底經(jīng)濟(jì)的作用越來(lái)越發(fā)明顯。2020年，在疫情的爆發(fā)下，財(cái)政赤字加大，赤字率從2.8%提高至3.6%以上，財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加1萬(wàn)億元，并發(fā)行了抗議特別國(guó)債。2021年，考慮到疫情得到有效控制和經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，赤字率按3.2%左右安排、比去年有所下調(diào)，赤字規(guī)模為3.57萬(wàn)億元、比2020年減少1900億元，財(cái)政發(fā)力減弱，財(cái)政政策有所緊縮，整體呈后置特點(diǎn)。而今年以來(lái)，受疫情的多點(diǎn)散發(fā)和沖擊，消費(fèi)低迷；外需回落，引起的出口的不斷下滑；以及房地產(chǎn)行業(yè)整體不濟(jì)，銷售、投資處于兩位數(shù)低估的總體情形下，財(cái)政發(fā)力和財(cái)政前置又發(fā)揮了巨大作用。在專項(xiàng)債和專項(xiàng)債限額的使用，政策性、開(kāi)發(fā)性金融工具的調(diào)配下，基建也重新在投資領(lǐng)域中發(fā)揮了巨大效力，可以說(shuō)，今年是基建大年，也是財(cái)政大年。

2022年10月16日至22日，中國(guó)共產(chǎn)黨二十大勝利召開(kāi)，而“防范化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和要具有斗爭(zhēng)精神”是二十大提出的一個(gè)重要思想問(wèn)題，會(huì)議傳達(dá)的精神指出，“當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，世界之變、時(shí)代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開(kāi)，這是改革開(kāi)放以來(lái)從未遇到過(guò)的，給我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)提出了一系列新課題新挑戰(zhàn)”，因此要“加強(qiáng)斗爭(zhēng)精神和斗爭(zhēng)本領(lǐng)養(yǎng)成，著力增強(qiáng)防風(fēng)險(xiǎn)、迎挑戰(zhàn)、抗打壓能力，主動(dòng)識(shí)變應(yīng)變求變，主動(dòng)防范化解風(fēng)險(xiǎn)，依靠頑強(qiáng)斗爭(zhēng)打開(kāi)事業(yè)發(fā)展新天地。”

我們認(rèn)為，二十大傳遞出來(lái)的這種“艱苦奮斗過(guò)日子”的信號(hào)和“防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的斗爭(zhēng)精神”反映在財(cái)政政策上就是防止出現(xiàn)財(cái)政赤字貨幣化，我們始終倡導(dǎo)改革才是解決發(fā)展的唯一道路和正確路徑，面對(duì)當(dāng)前不斷下滑的土地出讓收入，短期再次大幅提高債務(wù)，加大財(cái)政杠桿只能飲鴆止渴，而只有不斷推動(dòng)財(cái)稅改革、提高財(cái)政資金使用效率才能使得我國(guó)財(cái)政體系更為健康，讓經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展走得更遠(yuǎn)。

因此對(duì)于明年的財(cái)政政策，我們認(rèn)為，2023年仍是相對(duì)積極的一年，與2022年、2020年相似，會(huì)繼續(xù)保持財(cái)政前置和準(zhǔn)財(cái)政工具發(fā)力的兩個(gè)特點(diǎn)，這一點(diǎn)與2021年有較大不同。但區(qū)別2020年的是，積極的財(cái)政政策下仍會(huì)像2022年一樣保持“合理適度、不透支未來(lái)”的總基調(diào)，且財(cái)政更為前置，綜合來(lái)看，更像是一個(gè)2020年和2022年的結(jié)合版。

2.2  狹義財(cái)政收支局面

2023年，狹義財(cái)政收支仍面臨較大困難和挑戰(zhàn)。從收入面來(lái)看，由于當(dāng)前仍堅(jiān)定實(shí)施“動(dòng)態(tài)清零”政策，中央和地方政府雖力求在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與疫情控制中保持平衡，但疫情問(wèn)題或仍對(duì)財(cái)政收入造成一定掣肘，另外我們一直預(yù)計(jì)，2023年世界經(jīng)濟(jì)或處于全面經(jīng)濟(jì)危機(jī)狀態(tài)，中國(guó)雖然經(jīng)濟(jì)周期錯(cuò)位，正處于逐步復(fù)蘇階段，但也難免獨(dú)善其身，或會(huì)被世界衰退的經(jīng)濟(jì)所拖累。

從支出面來(lái)看，2022年中央為了穩(wěn)增長(zhǎng)，財(cái)政支出前置并一直保持適當(dāng)強(qiáng)度，基建受財(cái)政支持發(fā)力明顯，而2023年在外需滑落，出口不濟(jì)、內(nèi)需消費(fèi)起起伏伏的態(tài)勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)下行壓力仍大，仍是財(cái)政穩(wěn)定支出，保障基建投資持續(xù)性，重大開(kāi)工項(xiàng)目連續(xù)性以及房地產(chǎn)投資復(fù)蘇性的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。因此，總體而言收支局面矛盾仍然較為突出。

2023年，我們預(yù)計(jì)財(cái)政收入增速為12.3%。高增速的預(yù)測(cè)原因由以下幾點(diǎn)構(gòu)成：

1、 通過(guò)我們的測(cè)算分析，公共財(cái)政收入同比增速和GDP同比增速呈顯著的正相關(guān)效應(yīng)，而在我們的年度宏觀報(bào)告中對(duì)明年我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增速中性條件下預(yù)測(cè)為5.0%，因此12.3%的財(cái)政收入增速與GDP同比增速相對(duì)應(yīng)，且去年財(cái)政收入處于低基數(shù)。

2、2022年是大規(guī)模留底退稅的一年，根據(jù)我們前節(jié)的分析，今年以來(lái)政府退稅減稅目標(biāo)額度約2.5萬(wàn)億元，其中留抵退稅約1.5萬(wàn)億元，資金直達(dá)企業(yè)，2.5萬(wàn)億的目標(biāo)總值與2020年相同，并列為歷史最高值，而截至目前實(shí)際新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超3.7萬(wàn)億元，總額之高前所未有。雖然明年我們?nèi)哉J(rèn)為減稅退稅是財(cái)政政策主題之一，但力度會(huì)有所減弱，這在一定程度上對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)起到了正效應(yīng)。

2023年，我們預(yù)計(jì)財(cái)政支出增速為6.0%。預(yù)測(cè)原因由以下幾點(diǎn)構(gòu)成：

1、剛性支出隨著老齡化和債務(wù)增加而不斷增加。當(dāng)下中國(guó)老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重，政府債務(wù)也在不斷增大，桿桿率不斷攀升，因此2023年的支出仍需要維持一定增速和強(qiáng)度。

2、從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局上看，明年財(cái)政支出除了要保持一定的支出強(qiáng)度、同時(shí)要加快支出進(jìn)度，通過(guò)財(cái)政政策向各方面?zhèn)鬟f出積極信號(hào)，并要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保障好重點(diǎn)支出，包括二十大報(bào)告中提到的教育、科技、就業(yè)、社會(huì)保障等領(lǐng)域，當(dāng)然也包括受疫情和經(jīng)濟(jì)下行影響較大的中小微企業(yè)。要發(fā)揮好“自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用，用好用足我國(guó)社會(huì)保障、社會(huì)救助體系，解決好低收入人群的基本生活問(wèn)題。

2.3  政府性基金和賣地收入局面

根據(jù)我們近日撰寫的專題報(bào)告《2023年房地產(chǎn)市場(chǎng)展望》中所提到的觀點(diǎn)：1、2022年土地成交面積增速持續(xù)回升，數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)成交土地占地面積同比從1月的-25.07%回升到10月的26.87%；全國(guó)土地成交總價(jià)由1月的-56.77%回升到5.47%，成交土地樓面均價(jià)的12月均值由1月的1709.33元/平方米下降至10月的1380.75元/平方米，溢價(jià)率由1月的3.18%下降至10月的2.4%，整體表現(xiàn)出量增價(jià)減，增速回暖的局面。但開(kāi)發(fā)商購(gòu)置土地面積增速持續(xù)回落，剪刀差顯示購(gòu)地主力發(fā)生變化，多數(shù)都是城投、央企拿地。2、隨著開(kāi)發(fā)商土地成交價(jià)款的不斷減少，地方政府的賣地收入大幅下降。今年前9月地方政府國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入累計(jì)增速為-28.3%，雖然高于開(kāi)發(fā)商土地成交價(jià)款增速的-46.2%，但土地使用權(quán)所安排的相應(yīng)支出增速保持在-15%的相對(duì)高位上，收支差額大幅擴(kuò)大。在這個(gè)背景下，全國(guó)政府性基金收入和支出增速出現(xiàn)了較大的喇叭口，前九月份收入累計(jì)增速下降至-24.8%，而支出累計(jì)增速保持在12.5%的正增長(zhǎng)上，政府財(cái)政壓力可見(jiàn)一斑。

可以說(shuō)，雖然2022年的土拍市場(chǎng)有喜有憂，但我們預(yù)計(jì)2023年的土拍市場(chǎng)可能有更多值得期待的地方，明年的土地市場(chǎng)或會(huì)受到較大的政策支持。在商品房銷售市場(chǎng)或逐步回暖的背景下，土地市場(chǎng)尤其是開(kāi)發(fā)商購(gòu)置土地面積增速或?qū)⒂兴厣試?guó)企或城投公司為主的購(gòu)地主力趨勢(shì)不會(huì)發(fā)生改變，但開(kāi)發(fā)商購(gòu)置土地面積會(huì)逐漸回升，土地流拍率會(huì)明顯下降。

因此在上述定性分析下，我們總體認(rèn)為明年政府性基金收入和土地出讓收入會(huì)逐漸回暖。我們?cè)偻ㄟ^(guò)定量分析，利用領(lǐng)先性指標(biāo)——100大中城市成交土地總價(jià)來(lái)進(jìn)行估計(jì)。最后預(yù)測(cè)2023年政府性基金收入同比7.1%，國(guó)有土地出讓收入累計(jì)同比為8.8%，

另外，從政府性基金支出來(lái)看，受土地市場(chǎng)低迷和政府性基金收入持續(xù)縮減的局面下，政府性基金支出累計(jì)同比從今年3月份以來(lái)持續(xù)下降，10月份已經(jīng)下降到個(gè)位數(shù)（9.8%），政府性基金支出的不斷縮減一方面如剛才所述受到土地財(cái)政的影響，另一方面，政府性基金支出的大頭是專項(xiàng)債的發(fā)行使用，因此政府性基金支出往往與專項(xiàng)債發(fā)行的節(jié)奏相關(guān)，而今年是專項(xiàng)債發(fā)行前置年，年初定調(diào)的3.65萬(wàn)億專項(xiàng)債6月份發(fā)行完畢，8月份使用完畢。在一定程度上也拖累了政府性基金的支出。

展望2023年，由于賣地收入和政府性基金收入端的不斷改善，我們認(rèn)為政府性基金支出也會(huì)保持適當(dāng)，專項(xiàng)債發(fā)行也會(huì)保持不減的局面，在一定程度上支撐政府性基金支出的增速，預(yù)計(jì)全年增速為5.4%。

2.4  赤字率、減稅降費(fèi)規(guī)模

回顧前幾年的赤字率設(shè)定，我們可以看到，2020年將赤字率從2.8%提高至3.6%以上，財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加1萬(wàn)億元，積極對(duì)沖疫情造成的減收增支影響，穩(wěn)定并提振市場(chǎng)信心，同時(shí)發(fā)行抗疫特別國(guó)債1萬(wàn)億元。加大各類結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)存資金盤活使用力度，努力增加可用財(cái)力，彌補(bǔ)財(cái)政減收增支缺口。2021年考慮到疫情得到有效控制和經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，赤字率按3.2%左右安排、比去年有所下調(diào)，赤字規(guī)模為3.57萬(wàn)億元、比2020年減少1900億元，其中中央和地方分別為2.75萬(wàn)億元和8200億元。2022年赤字率擬按2.8%左右安排、比上年有所下調(diào)，赤字33700億元，比2021年減少2000億元。

我們預(yù)計(jì)2023年GDP增速中性條件下或?yàn)?.0%（我們年度宏觀報(bào)告給出預(yù)測(cè)GDP3.4%-6.6%之間，中性值5.0%），狹義赤字率在3.0%左右，低于2020年和2021年，但高于2022年。其中全國(guó)一般公共預(yù)算收入為224530億元，增速12.3%；全國(guó)一般公共預(yù)算支出為283125億元，增速6.0%，加上調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余20000億元（包括2000億盤活存量）。那么全年赤字為38600億元左右。如果再加上政府性基金收支，寬口徑赤字率或?yàn)?.1%。

下面我們給出調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余預(yù)測(cè)過(guò)程。調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余是一般公共預(yù)算的補(bǔ)充部分，它包括中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入+中央政府性基金預(yù)算、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入+地方財(cái)政調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。

首先是中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入，為更加科學(xué)合理地編制預(yù)算，保持中央預(yù)算的穩(wěn)定性，建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金 ，專門用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行收支缺口。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金通常在年初調(diào)入一般公共預(yù)算收入，用來(lái)沖抵收入和支出間的赤字，其建立于2007年，2018年《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法的通知》，對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)定進(jìn)行了文本化。從2008年開(kāi)始到2022年15年期間總體調(diào)入了25200億元，該數(shù)值在2013年到2016年之間一直保持著1000億元的平穩(wěn)趨勢(shì)，而自2017年后逐漸上升，2020年因?yàn)橐咔樵颍{(diào)入量達(dá)到最高的5300億元。

第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于2021年中央決算草案審查結(jié)果的報(bào)告上指出，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額為3926億元，而2022年又調(diào)入了2765億元，2022年剩余余額或?yàn)?161億元。2022年財(cái)政又是較為困難的一年，我們假設(shè)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金資金量較少，2022年底實(shí)際余額或在2000多億元左右，因此2023年我們預(yù)測(cè)中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入值或?yàn)?000億元。

其次是中央政府性基金預(yù)算、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入。2022年中央政府性基金預(yù)算調(diào)入為9000億元，配合中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入的900億元，總調(diào)入額為9900億，為近5年來(lái)最高值。

其中從2013年開(kāi)始，歷年中央政府性基金預(yù)算收入在3600-4300億元之間徘徊（狹義中央政府性基金收入預(yù)算，不包括上年結(jié)轉(zhuǎn)余，上繳利潤(rùn)等），而中央政府性基金的狹義收入實(shí)際值與預(yù)算值也較為吻合。另外，我們發(fā)現(xiàn)2022年中央政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算之所以有9000億元的高點(diǎn)，是因?yàn)?022年有特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和專營(yíng)機(jī)構(gòu)上繳利潤(rùn)16500億元下，使得當(dāng)年的中央政府性基金預(yù)算收入總量高達(dá)21071億元，遠(yuǎn)超近幾年歷史值。因此在2023年不在具有如此高的上繳利潤(rùn)下，調(diào)入一般公共預(yù)算的值必然大幅降低。對(duì)于“特定金融機(jī)構(gòu)和上繳利潤(rùn)”，2015至2019年上繳數(shù)值基本在4000億至7000億元之間。由于2020-2021年，對(duì)特定國(guó)有機(jī)構(gòu)暫停上繳利潤(rùn)，使得2022年該科目預(yù)算上調(diào)至1.65萬(wàn)億，因此結(jié)合歷年情況，我們預(yù)計(jì)2023年上繳利潤(rùn)大概在5000億元左右，綜合來(lái)看，我們認(rèn)為2023年中央政府性基金預(yù)算、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算總調(diào)入值或?yàn)?000億元。

再次是地方財(cái)政調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，統(tǒng)計(jì)2019年至2022年歷年的地方財(cái)政調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，發(fā)現(xiàn)其值在1萬(wàn)億到2萬(wàn)億之間，而經(jīng)過(guò)預(yù)估，截至2021年底,地方政府結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余余額約為1.5萬(wàn)億，2022年初,調(diào)入1.06萬(wàn)億到地方一般公共預(yù)算中，因此余額大約還剩4400億元左右，再加上今年地方政府性基金收支結(jié)余或因土地出讓收入較差表現(xiàn)不佳，因此我們預(yù)計(jì)2022年底實(shí)際余額在1萬(wàn)億左右，我們預(yù)估2023年或可調(diào)入1萬(wàn)億元（1萬(wàn)億也已經(jīng)低于近5年來(lái)的最低值）。

最后是盤活存量資金，2022年是盤活存量大年，政府也在致力推動(dòng)盤活存量進(jìn)行彌補(bǔ)財(cái)政資金，今年5月25日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》發(fā)布，指出要“有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，對(duì)于提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平、拓寬社會(huì)投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)負(fù)債水平等具有重要意義”。近日，財(cái)政部又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知 》，推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展，助力擴(kuò)大有效投資，提升公共服務(wù)質(zhì)效。因此我們認(rèn)為2023年或?qū)⒃诒P活存量上對(duì)財(cái)政有進(jìn)一步支撐，預(yù)估有2000億元資金。

對(duì)于減稅降費(fèi)來(lái)說(shuō)，2022年是減稅降費(fèi)重要舉措的一年，如前節(jié)所述，2022預(yù)算報(bào)告強(qiáng)調(diào)要延續(xù)實(shí)施部分2021年到期的階段性減稅降費(fèi)政策，全年退稅減稅約2.5萬(wàn)億元，另外，可以看到，從2016年以來(lái)，政府減稅降費(fèi)的規(guī)模在逐年增加，2019年為2萬(wàn)億、2020年為2.5萬(wàn)億。由于疫情問(wèn)題，2021年規(guī)模為1.1萬(wàn)億左右，2022年又回到2.5萬(wàn)億。

我們認(rèn)為，2023年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)仍存在不確定性，市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)主體仍需要財(cái)政支持，中小企業(yè)發(fā)展是資本市場(chǎng)健康發(fā)展的重要一環(huán)，是市場(chǎng)活力體現(xiàn)必不可少的一面。因此我們預(yù)計(jì)2023年總體減稅降費(fèi)規(guī)模可能介于2021年和2022年之間，大概為2萬(wàn)億，且減稅降費(fèi)政策幫扶或?qū)?huì)更加精準(zhǔn)和有效：1、突出精準(zhǔn)性，要雪中送炭，防止錦上添花。2、加強(qiáng)對(duì)中小微企業(yè)、科技創(chuàng)新企業(yè)紓困幫扶、繼續(xù)實(shí)行小微企業(yè)融資擔(dān)保降費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)、或新增支持一批國(guó)家級(jí)專精特新“小巨人”企業(yè)、鼓勵(lì)地方安排中小企業(yè)紓困資金。

2.5  專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模

2022年年初定調(diào)的新增專項(xiàng)債券總額度為3.65萬(wàn)億元，在6月份發(fā)行完畢，8月份使用完畢的基調(diào)下，后續(xù)中央又在專項(xiàng)債限額和余額之間調(diào)增了5000億額度用來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政空間。

截止到2022年地方政府一般債務(wù)余額限額158289.22億元、專項(xiàng)債務(wù)余額限額218185.08億元，而截至2022年9月，地方政府一般債務(wù)債務(wù)余額為144546億元，專項(xiàng)債務(wù)余額為202578億元。兩者余額與限額之間都還剩1.5萬(wàn)億的額度。且從每年兩者新增的預(yù)算中可以看到，近年來(lái)一般債務(wù)限額增加值遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于專項(xiàng)債限額增加值，因此我們預(yù)計(jì)2023年地方政府發(fā)行債務(wù)中仍然會(huì)以專項(xiàng)債為主。

另外，從歷史上地方政府一般債券和專項(xiàng)債累計(jì)發(fā)行占比來(lái)看，2017年11月-2019年2月，一般債券發(fā)行占比大于專項(xiàng)債，而從2019年3月開(kāi)始幾乎一直是專項(xiàng)債發(fā)行占比遠(yuǎn)高于一般債券（2021年1月-5月例外，主要原因是2021年專項(xiàng)債發(fā)行后置）。

對(duì)于明年的專項(xiàng)債，我們認(rèn)為在專項(xiàng)債付息壓力攀升下，新增專項(xiàng)債規(guī)模或難大幅加碼，總體或保持持平，或小幅上揚(yáng)。有限的債務(wù)額度或促進(jìn)限額分配更加優(yōu)化，更注重考量地方財(cái)力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，也推動(dòng)各地提前做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，加速債務(wù)資金落地等。

主要原因是2020年以來(lái)，地方政府債務(wù)快速積累，債務(wù)付息壓力不斷加大。2017年至2019年，地方政府債務(wù)率一般穩(wěn)定在90%以下，2020年債務(wù)余額上升，地方政府債務(wù)率升至94%左右，2021年專項(xiàng)債雖然后置，但發(fā)行數(shù)量不減，地方政府債務(wù)率達(dá)116%，2022年在3.65萬(wàn)億新增專項(xiàng)債基礎(chǔ)上，還追加使用了5000多億結(jié)存限額，這將推動(dòng)2022年地方政府債務(wù)率或突破120%的債務(wù)警戒線，政府加杠桿空間變得有限。

根據(jù)2.3節(jié)對(duì)政府性基金的收入支出預(yù)測(cè)，匯總計(jì)算后，2023年全國(guó)政府性基金收入預(yù)測(cè)為86096億元，支出為126500億元，收支缺口約為40403億元，又由于中央上繳利潤(rùn)約5000億（2.3節(jié)中也有分析），再疊加往年財(cái)政預(yù)算定調(diào)全國(guó)政府性基金總收入預(yù)算要大于總支出預(yù)算一定值。我們認(rèn)為2023年專項(xiàng)債彌補(bǔ)仍需要3.65萬(wàn)億以上，適當(dāng)仍要利用專項(xiàng)債余額與限額之間的差值，由于2022年專項(xiàng)債余額與限額之間差值1.55萬(wàn)億，已使用5000億，專項(xiàng)債務(wù)工具還有一定的運(yùn)用空間。因此專項(xiàng)債發(fā)行總額度或超過(guò)4萬(wàn)億元。

2.6  2023年財(cái)稅體制改革展望

今年的財(cái)稅改革在年初的定調(diào)下已經(jīng)有部分進(jìn)展和穩(wěn)步推進(jìn)，成績(jī)可喜，而對(duì)于明年的財(cái)稅體制改革，我們還是充滿期待的。

我們認(rèn)為，首先，中央仍會(huì)在“加快預(yù)算管理一體化”上繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，雖然今年1月29日，財(cái)政部、人民銀行發(fā)布《關(guān)于印發(fā)《中央財(cái)政預(yù)算管理一體化資金支付管理辦法（試行）》的通知》，隨后各省各市都在積極響應(yīng)，譬如財(cái)政部北京監(jiān)管局、蘇州財(cái)政局等在積極推進(jìn)相關(guān)工作上，且上市公司博思軟件11月25日在投資者互動(dòng)平臺(tái)也表示：截至目前，公司預(yù)算管理一體化業(yè)務(wù)已取得財(cái)政部及陜西、吉林、廣東、福建、廈門、湖北、黑龍江、上海等9個(gè)省份業(yè)務(wù)。

其次，2022年4月，中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，6月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，部署進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革的任務(wù)舉措，強(qiáng)調(diào)要清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。我們?cè)趫?bào)告《理清財(cái)政責(zé)任，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制——“關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作”點(diǎn)評(píng)》中已經(jīng)指出，目前來(lái)看，省級(jí)以下財(cái)權(quán)事權(quán)責(zé)任通過(guò)《意見(jiàn)》落地或已初步解決，我們認(rèn)為，后續(xù)財(cái)政改革的重點(diǎn)或?qū)⑹侵醒氲绞〖?jí)的財(cái)權(quán)事權(quán)界定，時(shí)間或在2024年左右完成。因此，2023年“中央到省級(jí)的財(cái)權(quán)事權(quán)界定”改革將會(huì)穩(wěn)步推進(jìn)。

另外，年初財(cái)稅改革定調(diào)中提到的“繼續(xù)推進(jìn)后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)改革”在今年推進(jìn)程度較為一般，關(guān)于消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移改革可以說(shuō)一直是“十四五”以來(lái)稅制改革的重頭戲。該項(xiàng)改革舉措從2019年以來(lái)持續(xù)進(jìn)行，但進(jìn)展較小。2019年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，就明確要求后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方；財(cái)政部、稅務(wù)總局在2019年底也發(fā)布了《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅法（征求意見(jiàn)稿）》，征求意見(jiàn)稿對(duì)后移征收環(huán)節(jié)問(wèn)題的處理辦法是設(shè)置銜接性條款，可以說(shuō)，消費(fèi)稅改革的兩大關(guān)鍵點(diǎn)同時(shí)也是改革的難點(diǎn)是征收環(huán)節(jié)后移和增量下劃地方。征收環(huán)節(jié)后移既是增量下劃地方的必要前提，也是為了更好體現(xiàn)稅收實(shí)現(xiàn)地與來(lái)源地相一致。我們認(rèn)為在2023年，此項(xiàng)改革還將繼續(xù)推進(jìn)。

風(fēng)險(xiǎn)提示 

國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策不及預(yù)期；財(cái)政政策不及預(yù)期；貨幣政策不及預(yù)期；預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)與實(shí)際有偏差；信用事件集中爆發(fā)；新冠疫情再次爆發(fā)。