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    專訪國家行政學(xué)院教授汪玉凱:本輪機(jī)構(gòu)改革的邏輯與影響

    杜濤2023-03-09 21:59

    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 田進(jìn) 北京報(bào)道 自改革開放以來,第九次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革正式拉開帷幕,大體延續(xù)了每五年進(jìn)行一次機(jī)構(gòu)改革的慣例。

    2023年3月7日,在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上,國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請審議。在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的具體內(nèi)容上,共提出了13項(xiàng)改革內(nèi)容,包括精減中央國家機(jī)關(guān)人員編制以及6項(xiàng)關(guān)于金融的改革。

    從1982年到2018年,中國政府一共經(jīng)歷了八次機(jī)構(gòu)改革。分別發(fā)生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年。中央黨校(國家行政學(xué)院)教授汪玉凱介紹,這八次改革,有的力度大,有的力度小,每次改革都是針對當(dāng)時(shí)政府面臨的突出問題。這期間,伴隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變。

    汪玉凱表示:“這一次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,26個(gè)組成部委本身沒有動(dòng),重點(diǎn)還是解決部門之間職能交叉重疊的問題,這是改革的核心要義。金融體制改革方面,可以說是力度最大的一次改革,主要還是為了防范、化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。精減中央國家機(jī)關(guān)人員編制方面,在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大等因素影響下,如何進(jìn)一步精兵簡政,克服政府自身官僚主義、形式主義,也是機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)要義。”

    如何看待本輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在邏輯?6項(xiàng)關(guān)于金融領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)改革反映了哪些現(xiàn)實(shí)問題?精減中央國家機(jī)關(guān)人員編制將產(chǎn)生哪些影響?與2018年的大部制改革相比,本輪機(jī)構(gòu)改革有何不同?就這些問題,經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)對汪玉凱進(jìn)行了專訪。汪玉凱同時(shí)擔(dān)任中國行政體制改革研究會學(xué)術(shù)委員會副主任等職務(wù),長期以來致力于公共管理、中國政府改革等方面的研究。

    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):相比于2018年的大部制改革,這一輪改革總體呈現(xiàn)怎樣的特點(diǎn)?

    汪玉凱:相比2018年,這一輪改革確實(shí)有比較大的差別。

    2018年機(jī)構(gòu)改革中,多個(gè)部門被撤銷或合并重組,同時(shí)自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家市場監(jiān)管總局、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會等多個(gè)大部委成立。但這一次,26個(gè)組成部委本身沒有動(dòng),重點(diǎn)還是解決部門之間職能交叉重疊的問題,這是改革的核心要義。

    比如重組科技部,實(shí)際上是想讓科技部把更多的精力放在基礎(chǔ)研究、重大科技專項(xiàng)的實(shí)施等,于是把產(chǎn)業(yè)科技方面的業(yè)務(wù)剝離給相關(guān)部委。比如說農(nóng)業(yè)方面,把組織擬訂科技促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和政策、指導(dǎo)農(nóng)村科技進(jìn)步職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。比如國家鄉(xiāng)村振興局,因?yàn)槿珖撠毠?jiān)目標(biāo)任務(wù)基本完成,所以牌子還保留,但職能完全劃給農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。

    總體來看,以轉(zhuǎn)變政府職能、理順職能關(guān)系、優(yōu)化職能配置為這一輪改革的核心要義。

    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):在這一輪機(jī)構(gòu)改革的具體內(nèi)容上,有哪些亮點(diǎn)?

    汪玉凱:首先,針對了目前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中遇到的比較突出的問題,比如解決“卡脖子”技術(shù),必須要通過科技部組織來解決一些重大科技攻關(guān)問題,這樣才能降低科技被“卡脖子”的影響,這是很清晰的問題導(dǎo)向。

    其次,針對數(shù)字化轉(zhuǎn)型,包括數(shù)字中國建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、數(shù)字社會管理等領(lǐng)域,組建了國家數(shù)據(jù)局。雖然國家數(shù)據(jù)局隸屬于國家發(fā)改委,但是,它解決了各省大數(shù)據(jù)局的分散管理狀態(tài)。

    2018年各省機(jī)構(gòu)改革時(shí),都順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型建立了大數(shù)據(jù)局,而在中央層面上,沒有一個(gè)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。此前,中央網(wǎng)信辦、工信部、發(fā)改委,都在這方面有一些政策制定權(quán),成立國家數(shù)據(jù)局以后,把相關(guān)領(lǐng)域的管理功能集中到這,統(tǒng)一制定大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃、國家數(shù)據(jù)共享平臺等。應(yīng)該說,這是順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢采取的一項(xiàng)重大舉措。

    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):此次機(jī)構(gòu)改革方案共13項(xiàng)內(nèi)容,其中6項(xiàng)關(guān)于金融改革,這反映了哪些現(xiàn)實(shí)問題?

    汪玉凱:金融體制改革方面,可以說是力度最大的一次改革,主要還是為了防范、化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)是灰犀牛事件。所以,如何理順監(jiān)管體系、加強(qiáng)對主要金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,是這次金融機(jī)構(gòu)改革的主要目標(biāo)。

    我把它總結(jié)為“多管齊下”,至少從3個(gè)層面上加強(qiáng)了對金融的監(jiān)管。

    一是把國家金融監(jiān)督管理總局(原中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會基礎(chǔ)上成立)和中國證券監(jiān)督管理委員會這兩個(gè)事業(yè)單位上升為行政機(jī)關(guān),而且調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),與國家市場監(jiān)管總局、國家稅務(wù)總局一樣的規(guī)格。

    二是在中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局,統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管。因此把地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了改革,監(jiān)管相對集中統(tǒng)一,使上下監(jiān)管形成一種合力。

    三是對中國人民銀行進(jìn)行了比較大的變革,調(diào)整中國人民銀行大區(qū)分行體制,撤銷了所有縣一級支行和大區(qū)分行,在各省設(shè)省級分行,改革力度還是非常大。

    多管齊下來推動(dòng)加強(qiáng)金融監(jiān)管,集中統(tǒng)一強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威,防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。這些改革舉措指向性是非常清晰的,也是針對當(dāng)前國內(nèi)國外環(huán)境和中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的一些難題。

    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):精減中央國家機(jī)關(guān)人員編制備受關(guān)注,這是出于怎樣的目的?對公務(wù)員體系有何影響?

    汪玉凱:這是本輪機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)看點(diǎn)。當(dāng)下國家財(cái)政壓力比較大、前期供養(yǎng)人員比較多,也引起了社會的一些呼聲。再疊加經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、內(nèi)外環(huán)境變化比較大,在這種環(huán)境下,如何進(jìn)一步精兵簡政,克服政府自身官僚主義、形式主義,也是機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)要義。

    中央國家機(jī)關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進(jìn)行精減,就是要把主要國家機(jī)關(guān)編制用于一些重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)需求,這是內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。減少5%編制可以通過減少行政人員進(jìn)一步來克服形式主義、官僚主義,提高行政效率。

    對公務(wù)員體系的影響方面,一些事業(yè)單位變成行政機(jī)構(gòu),將來一些行政機(jī)構(gòu)也可能會變成事業(yè)單位,從而導(dǎo)致編制發(fā)生一些變化,再比如醫(yī)護(hù)人員、大學(xué)教授等人群未來可能就逐漸讓出事業(yè)編制,這些都會對公務(wù)員體系產(chǎn)生一些影響。

    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):自改革開放以來,過往八次機(jī)構(gòu)改革主要圍繞了哪些內(nèi)容?

    汪玉凱:過去八次機(jī)構(gòu)改革都不盡相同。從大方向來劃分,80年代到90年代的機(jī)構(gòu)改革即前幾次改革,應(yīng)該說主要還是圍繞如何構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的政府框架。

    當(dāng)時(shí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的一些運(yùn)行模式、指導(dǎo)思想,都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上建立起來的。但改革開放以后,我們逐步選擇市場經(jīng)濟(jì)這種新的經(jīng)濟(jì)模式,它的運(yùn)轉(zhuǎn)模式對政府機(jī)構(gòu)的要求完全不一樣。因此對石油部、化工部等部門進(jìn)行了撤銷或調(diào)整。

    進(jìn)入21世紀(jì),頭兩次機(jī)構(gòu)改革,更多強(qiáng)調(diào)社會管理和公共服務(wù),構(gòu)建讓人民滿意的政府,因此對政府也進(jìn)行一些重組。當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國家都搞大部制管理,所以我們也實(shí)施了大部制管理。把原來的多個(gè)部委進(jìn)行整合,這和過去有很大差別。

    2012年,黨的十八大以后,包括2018年機(jī)構(gòu)改革和這次機(jī)構(gòu)改革,整體目標(biāo)指向已經(jīng)發(fā)生了比較明顯的變化。推動(dòng)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化成為了我們的大目標(biāo),而政府治理本身處在國家治理的前臺,因此政府治理能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化影響著國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

    政府治理要現(xiàn)代化,就要從橫向部門設(shè)置、縱向行政層級優(yōu)化以及整體內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)上做文章,也就是這次機(jī)構(gòu)改革方案強(qiáng)調(diào)的4句話——在機(jī)構(gòu)設(shè)置上更加科學(xué)、在職能配置上更加優(yōu)化、在體制機(jī)制上更加完善、在運(yùn)行管理上更加高效。

    還有一個(gè)大變化是,此次機(jī)構(gòu)改革是在數(shù)字化背景下進(jìn)行的改革,要建數(shù)字政府,這和80年代、90年代完全不一樣。如果不在職能優(yōu)化、體制機(jī)制完善方面調(diào)整,數(shù)字政府很多目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不了,為此必須要充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在政府治理管理中的作用,所以這次機(jī)構(gòu)改革更好地適應(yīng)數(shù)字化趨勢、更好地構(gòu)建數(shù)字政府。

    以上是三個(gè)階段機(jī)構(gòu)改革的一些差異。簡單來說,經(jīng)過這么多輪改革,我們的政府先由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制政府整體上轉(zhuǎn)向了一個(gè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的政府,然后逐步走向現(xiàn)代化治理政府。在物理形態(tài)的政府之外,出現(xiàn)了4個(gè)虛擬政府形態(tài)——整體政府、開放政府、協(xié)同政府、智能政府。

    細(xì)數(shù)一些成就,90%以上的政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上可辦,戶籍證明、社保轉(zhuǎn)接等200多項(xiàng)群眾經(jīng)常辦理事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)跨省通辦,這些都是翻天覆地的變化。從根本上顛覆了過去傳統(tǒng)政府提供服務(wù)和管理的手段、方式。

    版權(quán)聲明:以上內(nèi)容為《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》社原創(chuàng)作品,版權(quán)歸《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》社所有。未經(jīng)《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》社授權(quán),嚴(yán)禁轉(zhuǎn)載或鏡像,否則將依法追究相關(guān)行為主體的法律責(zé)任。版權(quán)合作請致電:【010-60910566-1260】。
    財(cái)稅與環(huán)保新聞部主任
    長期關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì),財(cái)政、貨幣政策領(lǐng)域。主要關(guān)注財(cái)稅、金融、審計(jì)、環(huán)保、PPP、大工業(yè)等相關(guān)方向。

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