（圖片來源：圖蟲創(chuàng)意）

王豫剛/文

解釋中國經(jīng)濟在過去40年間的快速增長，研究所謂“中國崛起”，離不開一系列對政治制度、經(jīng)濟制度乃至社會文化的討論，而從2017年末至今，中國經(jīng)濟的“再轉軌”需求已經(jīng)非常迫切，在經(jīng)濟增速不斷承壓，內(nèi)部分配矛盾越演越烈的當下，房地產(chǎn)行業(yè)政策會否大轉彎，高懸的“地價泡沫”之外，地方政府的債務問題和財政難題又如何解決，是全社會都在普遍關心的熱點議題。特別是2021至2022年間，中國的房地產(chǎn)開發(fā)商出現(xiàn)了大面積的債務違約、“爛尾”等現(xiàn)象，使得以土地開發(fā)為主要承載手段的地方政府融資、中央地方關系、“經(jīng)營城市”策略等，從傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟學術研究領域來到了大眾視野之內(nèi)，蘭小歡所著《置身事內(nèi)》一書成為現(xiàn)象級的著作，作為一本嚴肅讀物常年高居熱銷榜單前列，這確實體現(xiàn)了有識階層對經(jīng)濟增長前景的隱憂。

2023年一季度，有兩本新書面世，一本是前廈門市規(guī)劃局局長、現(xiàn)廈門大學教授趙燕菁所著的《大崛起：中國經(jīng)濟的增長與轉型》，另一本是香港中文大學（深圳）人文社科學院教授陶然所著的《人地之間：中國增長模式下的城鄉(xiāng)土地改革》，似乎恰可作為此一問題的正反兩方來做一對比閱讀。在此篇文章中，我們僅以土地問題為切入視角，來對兩書做一評介。

《人地之間：中國增長模式下的城鄉(xiāng)土地改革》

陶然/著

一頁folio|遼寧人民出版社

2023年3月

“土地財政”的歷史脈絡與現(xiàn)實問題

在《人地之間》一書的第一章和第二章中，陶然對“土地財政”的興起和發(fā)展過程做了系統(tǒng)梳理。他建立了一個“一二三”模型來描述中國當前的增長模式：民營企業(yè)進行“一類市場化競爭”；政府在國內(nèi)外開展“兩層逐底式競爭”；上游部門、金融行業(yè)和商住用地則呈現(xiàn)“三領域行政性壟斷”。尤其值得著重指出的是，相較查默斯·約翰遜在《通產(chǎn)省與日本奇跡》中提出的“東亞發(fā)展型經(jīng)濟體”模式的整體表現(xiàn)，陶著認為，中國在同等時間內(nèi)的發(fā)展績效，至少在人口城市化、城鄉(xiāng)土地利用結構、環(huán)境污染和分配差距四個方面有所不及，而這正是現(xiàn)有“土地財政”模式的負面影響所致。具體而言，此一模式首先建立在“三領域行政壟斷”的全面自我強化上，進而使得中央和地方政府均卷入激烈的“兩層逐底式競爭”，從而形成住宅價格泡沫、工業(yè)產(chǎn)能過剩和過度基礎建設投資三大問題，最后體現(xiàn)為地方債務問題積重難返。

劉守剛在《財政中國三千年》中，將中國傳統(tǒng)財政制度稱為“家財型財政”，他進一步提出，公有制與中國傳統(tǒng)家國一體的帝國制度與理念是契合的，1978年之前的中國屬于一種“現(xiàn)代家財型財政”。公有制所構造的國營單位成為現(xiàn)代家財型財政活動的主體，計劃制度中的行政命令成為現(xiàn)代家財型財政活動的基本動力，二者構成現(xiàn)代家財型財政的基本內(nèi)容。但在1978年后，現(xiàn)代家財型財政完成其歷史使命，陷入了困境，現(xiàn)代家財型財政不斷地解體，稅收型財政不斷地成形。但稅收型財政的基礎，恰好在于要有足夠多的納稅實體和市場交換行為，也即現(xiàn)在所稱的“市場主體”。在現(xiàn)代家財型財政中，所有的“權”和“利”都在國家手中，并被用來維持家財型財政的運轉，為了將“權”和“利”配置給各主體，并賦予其行動的能力，政府與企業(yè)之間、上下級政府之間的多種關系不得不通過種種“契約”的形式來加以實現(xiàn)。這也被稱為“財政聯(lián)邦制”和“政治集權、財政分權”。

《財政中國三千年》

劉守剛/著

上海遠東出版社

2020年7月

周飛舟與譚明智在《當代中國的中央地方關系》中便論稱，由于分稅制只集中了地方的預算收入，而沒有改變中央和地方政府的支出格局，所以中央集中的收入仍然需要通過轉移支付由地方政府支出，地方政府可以自由支配的財政收入份額大為減少，但地方的支出壓力并沒有減輕，而且還有上升的趨勢，形成了“財權層層上收、事權層層下移”的效應。對于地方政府而言，急迫的問題是如何尋求新的、可以自主支配的財政收入來緩解支出的壓力，這樣地方政府擁有的土地支配權，就自然變成了拓展收入的當然來源，形成了“第二財政”。對此有“第一財政靠工業(yè)、第二財政靠土地”、“吃飯靠第一財政、建設靠第二財政”的流行說法。

作為“經(jīng)營城市”模式的事內(nèi)人，趙燕菁在《大崛起》中對“第一財政”和“第二財政”的關系，也有直白的看法。他認為，地方政府的土地收入在第一階段本質(zhì)上是“金融”，只有完成招商引資后獲得持續(xù)性稅收才來到第二階段成為“財政”：“土地財政”本質(zhì)上是一套將土地作為信用基礎的制度。城市土地國有化和農(nóng)村土地集體化為政府壟斷土地一級市場創(chuàng)造了條件，相對于“征稅”的方式，通過“所出售土地的升值”來回收公共服務投入的效率是如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎設施建設融資，甚至還可以以補貼的方式為能夠帶來持續(xù)性稅收的項目融資。他更將土地收入的本質(zhì)比作通過出售土地未來的增值，直接銷售未來的公共服務，通過發(fā)行“城市股票”來為城市公共服務的一次性投資融資。通過對土地價值的貼現(xiàn)投資基礎設施，進而補貼市場主體，稅收型財政所必需的市場主體才能被快速“催熟”，從而貢獻財政收入。

《大崛起：: 中國經(jīng)濟的增長與轉型》

趙燕菁/著

中國人民大學出版社

2023年1月

按照陶然在《人地之間》第二章的分析，2003年住宅用地與工業(yè)用地比價只有 4.78，到 2017年已上升為20.19，他將這一現(xiàn)象歸結為在制造業(yè)招商引資競爭下形成的工業(yè)用地“全國性買方市場”和商住用地的“局域性賣方市場”，相較制造業(yè)企業(yè)的高流動性而言，本地服務業(yè)和住宅業(yè)的消費者流動難度較高，因此便成為了高地價轉嫁的對象。劉守剛對財政收入有“稅人”、“稅地”與“稅商”之分野。如果引入這個分析框架，“土地財政”顯然是首先“稅地”（土地出讓金），然后再“稅人”（住宅地高溢價、個人所得稅），最后再“稅商”（二三產(chǎn)業(yè)的增值稅等稅收）的一個全流程系統(tǒng)，在實踐中進化完善后，不可謂不高效。在前引周著中，曾舉了長安區(qū)與紹興縣兩個例子來說明“招拍掛”啟動之后地方政府收支情況的巨大變化，其中紹興縣2002年和2003年，地方財政收入增長的速度分別是7.1%和28.1%；但是土地稅收的增長速度分別是28.2%和69.6%；其增幅遠遠高于總收入的增長速度。在總收入的增量部分中，土地稅收的貢獻率分別是109.9%和71.3%，即地方財政收入的增長主要是靠土地收入的增長帶動的。地方政府在財政體制改革中損失的越多，就越有動力在土地出讓中獲利。從“上方”來看，便是趙著所論，“‘土地財政’這種融資模式，這使得中國不必借由外部征服，就可以獲得原始資本積累所必需的‘初始信用’。高效率的資本生成，緩解了原始資本積累階段的信用饑渴，確保了中國經(jīng)濟成為開放的和在全球化中獲利的一方。”而周著則稱之為土地、財政和金融“三位一體”的發(fā)展模式。

打破土地、財政和金融“三位一體”才能完成轉型發(fā)展

中國城市“新區(qū)”的土地利用有一特點，即建筑上商業(yè)和住宅高容積率、高建筑密度和高房價并存，但街區(qū)尺度空曠，道路密度低，對行人普遍不友好。這與政府在土地規(guī)劃和出讓過程中形成的多重約束有關。中央對土地用途計劃安排進行了非常嚴格的供應管制，但出讓權和定價權卻完全交給地方政府通過“招拍掛”來實施，一方面要兼顧“安得廣廈千萬間”的理想，另一方面還要兼顧糧食安全、耕地紅線、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等，城市密度越大，這一供求矛盾就越突出。按照景躍進等所編《當代中國政府與政治》一書中的描述，分稅制后非預算資金尤其是土地岀讓收入開始成為地方政府所倚重的財政增長方式。這形成了普遍的土地亂政、地方政府腐敗、官民矛盾沖突等諸多問題。如趙燕菁書中所言，土地收入是融資收入（股票），而不是財政收入（稅收）。在城市政府的資產(chǎn)負債表上，土地收益屬于“負債”，稅收則屬于“收益”。“土地金融”或許是一個比“土地財政”更接近土地收益本質(zhì)的描述。

《當代中國政府與政治》

景躍進 陳明明  肖濱/著

中國人民大學出版社

2016年1月

同時，城市商品住宅存在高度的“制度溢價”，從居民委員會制度到就近入學教育體制，再到一系列社會福利的設置，仍需要綁定戶籍，而戶籍又綁定在自有住所的產(chǎn)權上面，在我國農(nóng)地和自然資源交易嚴格受限的情況下，城市住宅和商業(yè)地產(chǎn)投資在某種意義上成為了“耕讀傳家”的替代品。而在這個觀察之外，中國金融信貸體系內(nèi)最大宗的抵押物也是土地，特別是住宅，最簡單的例子就是面向企業(yè)主的經(jīng)營性住房抵押貸款。這也是趙著所稱的，中國大量企業(yè)是在土地市場而不是在股票或債券市場完成融資的。

在表觀數(shù)據(jù)上，“土地金融”的負面作用直接體現(xiàn)為土地的過度城市化和人口的不完全城市化，即“農(nóng)民工進城難”和“農(nóng)村空心化”的并存。陶然認為，需要從城鄉(xiāng)土地制度改革入手，降低農(nóng)民工舉家遷移和永久定居所支付的成本，而這就意味著打破地方政府壟斷高價供應住宅用地的局面，同時扭轉制造業(yè)招商引資的“逐底競爭”，為此，在書中的第四章、第七章，他分別對城市土地的增量和存量部分提出了自己所設想的解決方案：存量部分，降低工業(yè)用地比例，允許“工轉居”，同時進行整理更新；而對增量部分，則建議轉向“留用物業(yè)安置”，適當放松用途限制。不過，增加商品住宅供給也有反對的聲音，如趙燕菁就在書中論稱在“土地財政”下，中國貨幣信用的“錨”就是土地。人民幣是“土地本位”貨幣，當前人民幣幣值的實際錨是不動產(chǎn)價格，對此陶然強烈反對提高商品住宅的供地規(guī)模，希望維持現(xiàn)有商品住宅用地的高溢價。反過來，他建議采用大量增加租賃性保障房，并采用“先租后買”的方式，來緩解住宅供應矛盾，陶然也在《人地之間》第八章中提供了通過改造“城中村”、“城邊村”住宅實現(xiàn)租賃房供給的一份方案。

當前城市土地供應由地方政府一家壟斷，因而也引發(fā)了征地拆遷、“違建”、“小產(chǎn)權”等重重矛盾，對此陶、趙兩位學者給出的解決設想倒是頗為類似，簡而言之便是漸進式的農(nóng)村土地“田底（所有權）”國有化、“田面（使用權）”的農(nóng)民授權永久化（或可理解為“永佃權”），再進一步明確界定換讓全、交易權、出租權、繼承權和抵押權這五項權能，同時推動傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股份制改造，將農(nóng)村公共服務城市化、農(nóng)民市民化。用趙教授的話來說，即“升級改造后的鄉(xiāng)村集體所有制，通過開放的“田底”權益與引入國家和社會資本，完成農(nóng)業(yè)基礎設施的升級，重建農(nóng)村公共服務……一種路徑是自下而上，與業(yè)主選擇物業(yè)公司類似，由擁有承包權（“田面”）的村民自主選擇公共服務的最優(yōu)提供者。另一種路徑是自上而下，國家收回土地所有權（“田底”），并由其在市場上為村民選擇最優(yōu)的公共服務提供者。”陶然更是在書中提出了“土地發(fā)展權”的收益歸屬問題，呼吁“漲價歸公”，總結了“浙江模式”：“跨區(qū)域土地發(fā)展權交易”，并建議向全國推廣，希望設立“全國土地整理基金”，以推動一二線城市用地指標稀缺和三四線城市土地儲備過剩之間的跨區(qū)域平衡，從而真正建立土地資源的全國性市場化配置機制，進而推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、增加農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基建投入、建立農(nóng)民社會保障體系，從而改變“離鄉(xiāng)不放土”的狀況，真正實現(xiàn)“人的城市化”。

正如趙著所言，當前中國資本市場的主體還是土地，資本市場的性質(zhì)決定了地方政府的市場參與者角色。現(xiàn)代增長需要將未來收益貼現(xiàn)，一旦資產(chǎn)形成而現(xiàn)金流性收入難以覆蓋運營性支出并償還此前的債務，兩階段循環(huán)無法閉合，商業(yè)模式就會破產(chǎn)。要想解決地方二十年“土地金融”模式難以為繼下現(xiàn)金流收入不足的問題，就需要扭轉陶然在《人地之間》一書第一章中所提出的那三個問題，不能再依靠壓低要素價格和壟斷剪刀差來進行“逐底競爭”，不能再以“社會傾銷”來進行高強度的“長期貼現(xiàn)”發(fā)展，同時，從“稅人”、“稅地”，全面走向“稅商”，才能真正完成國家財政模式的徹底轉型。