作者按:中共中央政治局7月24日會議指出,“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險,制定實施一攬子化債方案”。為此,我們組織編撰了一批國外地方政府如何化債的案例,供社會各方面參考借鑒。
馮俏彬 李健/文
一、墨西哥地方政府債務(wù)危機(jī)的發(fā)生背景
1994年墨西哥政局發(fā)生巨大動蕩,不穩(wěn)定的政治環(huán)境引發(fā)外資對墨西哥投資環(huán)境的擔(dān)心,墨西哥外匯儲備從1994年初的280億美元減少至年底的60億美元。當(dāng)年12月,財政部通過會議決定凍結(jié)物價,宣布比索貶值范圍擴(kuò)大至15%,以改善高估的幣值導(dǎo)致的持續(xù)國際收支逆差,抑制資金外逃。但這一舉動反而進(jìn)一步加劇了資本外逃,2天內(nèi)墨西哥外匯儲備再次銳減50億美元,下降至30多億美元。此后,墨西哥宣布放棄比索掛鉤美元的匯率制度,實行比索兌美元自由浮動,資本開始加速外逃,一周內(nèi)比索貶值60%,通貨膨脹率持續(xù)提高。1995年,墨西哥通貨膨脹率達(dá)到52%,名義匯率由1994年12月初的3.4:1貶值至1995年末的7.7:1。
為了應(yīng)對通貨膨脹,市場利率不斷上升。而墨西哥地方政府在舉債時,為了規(guī)避通貨膨脹的影響,各州和各市的大部分債務(wù)合同以浮動利率計價,這使得墨西哥國債利率從1994年年初的10%飆升至1995年一季度的80%以上。受其影響,地方債務(wù)利率水平也持續(xù)攀升,債務(wù)利率的快速增長給地方政府債務(wù)帶來巨大的償付壓力。
為應(yīng)對此次地方政府債務(wù)危機(jī),墨西哥聯(lián)邦政府著手主導(dǎo)了地方政府債務(wù)重組方案,主要內(nèi)容如下:
一是重組地方政府債務(wù)。聯(lián)邦政府通過財政和公共信貸部重組了地方政府大約90%的債務(wù),總規(guī)模大約為80億美元。重組內(nèi)容包括將浮動利率置換為10.5%的名義固定利率,并且將債務(wù)期限由原有的6.6年拉長到15年和20年,具體由聯(lián)邦政府發(fā)展銀行實施。
二是特別轉(zhuǎn)移支付。聯(lián)邦政府計劃于1995年和1996年每年給各州一筆10億美元左右的特別撥款,相當(dāng)于當(dāng)年撥款總量的10%。
三是特別貸款。聯(lián)邦政府以非指定用途的聯(lián)邦撥款為擔(dān)保,讓聯(lián)邦政府發(fā)展銀行向地方政府提供一筆約5億美元的特別貸款。
四是特殊撥款。該撥款由聯(lián)邦政府向特定地方政府提供,單獨(dú)協(xié)商且不對外披露。具體形式有直接的轉(zhuǎn)移支付、與聯(lián)邦政府發(fā)展銀行重新協(xié)商債務(wù)進(jìn)行利率和本金的減免甚至完全豁免,聯(lián)邦政府與地方政府共同出資項目中減少地方政府出資責(zé)任等靈活預(yù)算機(jī)制支持。
危機(jī)過后,2000年起墨西哥對地方政府債務(wù)框架進(jìn)行了全面改革。改革的核心目標(biāo)是規(guī)范地方政府財政紀(jì)律,降低中央政府的救助成本,防止債務(wù)危機(jī)再次發(fā)生。
一是禁止地方政府直接向國外借款。
二是聯(lián)邦政府與地方政府的舉債行為“脫鉤”。聯(lián)邦政府層面,一方面終止財政調(diào)整計劃(SHCP)對舉借新債的擔(dān)保作用,另一方面降低聯(lián)邦政府對地方政府舉債行為的直接參與。此舉的主要目的是增加地方政府自動償債的風(fēng)險意識,避免地方償債與聯(lián)邦政府信用掛鉤帶來的過度舉債行為。
二是建立綜合信托基金機(jī)制(MTF)。2000年3月聯(lián)邦政府通過了一項法律,要求每一個地方政府都要建立自己的綜合信托基金,從而取代聯(lián)邦政府的隱性擔(dān)保。
三是增加地方債券的透明度。聯(lián)邦政府要求,地方政府舉借的所有擔(dān)保債券必須到財政部進(jìn)行注冊登記。如果沒有注冊,地方舉債將會被自動增加風(fēng)險權(quán)重,銀行放貸意愿將會明顯降低,利率明顯提高。
四是通過了《地方政府會計法》。為便于債券市場對地方政府進(jìn)行信用評級,。2007年墨西哥通過了《地方政府會計法》,建立起有關(guān)公共部門會計與公共實體財政信息報告的一般性標(biāo)準(zhǔn)。
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