管濤/文

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)正遭遇復(fù)雜嚴(yán)峻的內(nèi)外部挑戰(zhàn)。1998年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于今天的中國(guó)有重要的借鑒和參考價(jià)值。

1998年危機(jī)的政策應(yīng)對(duì)

1998年內(nèi)外部?jī)纱筇魬?zhàn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來超預(yù)期沖擊。從外部看，1997年7月2日泰銖崩盤，引爆了東南亞貨幣危機(jī)，逐漸演變成席卷全球新興市場(chǎng)的亞洲金融危機(jī)。中國(guó)也遭遇了危機(jī)傳染，外貿(mào)出口負(fù)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)下行并伴隨著失業(yè)增加和物價(jià)下跌。從內(nèi)部看，國(guó)內(nèi)發(fā)生百年一遇的洪澇災(zāi)害，許多企業(yè)停工停產(chǎn)，部分航運(yùn)中斷，造成直接經(jīng)濟(jì)損失2551億元，相當(dāng)于當(dāng)年經(jīng)濟(jì)總量的3%。有鑒于此，中央及時(shí)果斷地提出“堅(jiān)定信心，心中有數(shù)，未雨綢繆，沉著應(yīng)付，埋頭苦干，趨利避害”的指導(dǎo)思想，推出了四方面的應(yīng)對(duì)措施。

一是宏觀政策及時(shí)轉(zhuǎn)向。1993年以來，面對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)過熱，中國(guó)堅(jiān)持實(shí)行從緊的財(cái)政貨幣政策，到1996年實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“軟著陸”，并將實(shí)施適度從緊的宏觀政策寫入了“九五”計(jì)劃。1997年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)實(shí)行適度從緊的財(cái)政和貨幣政策。然而，東南亞貨幣危機(jī)不斷擴(kuò)散升級(jí)，其影響深度和廣度遠(yuǎn)超預(yù)期。中國(guó)自1998年下半年起果斷實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。國(guó)務(wù)院增發(fā)1000億元財(cái)政債券，重點(diǎn)用于增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，并采取了調(diào)整稅收政策支持出口，增加社會(huì)保障、科教等重點(diǎn)領(lǐng)域支出，以及降低銀行存貸款利率和存款準(zhǔn)備金率等措施。同時(shí)，財(cái)政發(fā)行2700億元特別國(guó)債補(bǔ)充國(guó)有銀行資本金，以及成立四大資產(chǎn)管理公司剝離上萬(wàn)億元國(guó)有銀行不良資產(chǎn)，增強(qiáng)銀行放貸能力。

二是實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需政策。1998年初，中央就提出應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)最根本的是要做好國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)工作，以增強(qiáng)承受和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，要努力擴(kuò)大內(nèi)需，發(fā)揮國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的巨大潛力。同年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、開拓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本立足點(diǎn)和長(zhǎng)期戰(zhàn)略方針。除加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，1998年以來啟動(dòng)了教育、醫(yī)療和住房的全面市場(chǎng)化改革，推出了“黃金周”、促進(jìn)汽車消費(fèi)等措施。配合擴(kuò)大內(nèi)需工作，1998年初政府工作報(bào)告指出，要加快職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的改革。2000年政府工作報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持和完善國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民最低生活保障的“三條保障線”制度。

三是大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。1997年，黨的十五大明確提出，用三年左右的時(shí)間，通過改革、改組、改造和加強(qiáng)管理，使大多數(shù)國(guó)有大中型虧損企業(yè)擺脫困境，大多數(shù)國(guó)有大中型骨干企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。亞洲金融危機(jī)全面爆發(fā)后，1998年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將深化國(guó)企改革排在來年經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)的第二位。

四是以“入世”為契機(jī)推動(dòng)對(duì)外開放。一方面，千方百計(jì)擴(kuò)大出口，增加貿(mào)易收匯。堅(jiān)持以質(zhì)取勝和市場(chǎng)多元化戰(zhàn)略，調(diào)整出口結(jié)構(gòu)，鞏固傳統(tǒng)市場(chǎng)、開拓新興市場(chǎng)。適當(dāng)增加國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)所需設(shè)備進(jìn)口和技術(shù)引進(jìn)。另一方面，大力改善投資環(huán)境，盡可能多地吸引外資。合理引導(dǎo)外資投向，提高利用外資質(zhì)量。再一方面，在堅(jiān)持經(jīng)常項(xiàng)目可兌換原則下，加強(qiáng)和改進(jìn)外匯管理，打擊出口逃匯、進(jìn)口騙匯，嚴(yán)格資本項(xiàng)目用匯管理，在人民幣匯率不貶值的同時(shí)增加外匯儲(chǔ)備，阻止了亞洲金融危機(jī)的傳染。此外，做好加入世貿(mào)組織的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

2008年危機(jī)的政策應(yīng)對(duì)

2008年中國(guó)又遭遇了歷史罕見的內(nèi)外部沖擊。從外部看，2004~2006年美聯(lián)儲(chǔ)激進(jìn)緊縮刺破了房地產(chǎn)泡沫，引爆了2007年初美國(guó)次貸危機(jī)，到2008年9月以雷曼破產(chǎn)、兩房接管為標(biāo)志，升級(jí)為全球金融海嘯，引發(fā)了世界經(jīng)濟(jì)衰退。中國(guó)遭遇外貿(mào)出口負(fù)增長(zhǎng)，農(nóng)民工大規(guī)模返鄉(xiāng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段性失速。從內(nèi)部看，2008年初南方部分地區(qū)遭遇嚴(yán)重低溫雨雪冰凍災(zāi)害，同年5月爆發(fā)四川汶川特大地震，兩大自然災(zāi)害分別帶來直接經(jīng)濟(jì)損失1517億和8451億元，合計(jì)相當(dāng)于當(dāng)年經(jīng)濟(jì)總量的3.1%。

根據(jù)內(nèi)外部形勢(shì)變化，2008年宏觀政策兩次及時(shí)調(diào)整。2007年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，2008年宏觀調(diào)控主要是防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由偏快轉(zhuǎn)為過熱、防止價(jià)格由結(jié)構(gòu)性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹。故2008年上半年主要是“兩防”，實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策和從緊的貨幣政策。由于內(nèi)外部超預(yù)期沖擊，加之上半年中國(guó)經(jīng)濟(jì)有放緩跡象，同年7月份中央政治局會(huì)議提出宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)為“一保一控”，即保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、控制物價(jià)過快上漲。但隨著9月份美國(guó)次貸危機(jī)演變成全球金融危機(jī)，西方主要經(jīng)濟(jì)體陷入衰退的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)、鋼鐵、汽車等重要支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)銷大幅度下滑，年底宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向“保增長(zhǎng)”，轉(zhuǎn)為實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。

財(cái)政政策方面，2008年11月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議針對(duì)美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)，推出了兩年“四萬(wàn)億投資”的一攬子計(jì)劃，并要求擴(kuò)大投資出手要快、出拳要重、措施要準(zhǔn)、工作要實(shí)，主要用于加快民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建，提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入水平。

貨幣政策方面，2008年下半年，中國(guó)人民銀行五次下調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率，四次下調(diào)存款準(zhǔn)備金率，其中大型存款類金融機(jī)構(gòu)和中小型存款類金融機(jī)構(gòu)分別累計(jì)下調(diào)2個(gè)和4個(gè)百分點(diǎn)，明確取消對(duì)金融機(jī)構(gòu)信貸規(guī)劃的硬約束，積極配合國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需等一系列刺激經(jīng)濟(jì)的政策措施。

在政策刺激之外，政府還提出了要加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的要求。具體措施包括，一是以提高居民收入水平和擴(kuò)大最終消費(fèi)需求為重點(diǎn),調(diào)整國(guó)民收入分配格局；二是要以提高自主創(chuàng)新能力和增強(qiáng)三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)性為重點(diǎn)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力突破制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要關(guān)鍵技術(shù)，精心培育一批戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)；三是要以推進(jìn)城鎮(zhèn)化和促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化為重點(diǎn)，改善城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)；四是要以縮小區(qū)域發(fā)展差距和優(yōu)化生產(chǎn)力布局為重點(diǎn),調(diào)整地區(qū)結(jié)構(gòu)。

兩次危機(jī)應(yīng)對(duì)措施的比較及啟示

一是應(yīng)對(duì)思路的差異。

1998年應(yīng)對(duì)以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主、政策刺激為輔。1998~2001年，M2年均增長(zhǎng)14.6%，較1993~1997年年均增速下降14.0個(gè)百分點(diǎn)；公共財(cái)政支出年均增長(zhǎng)19.6%，較1993~1997年年均增速下降0.2個(gè)百分點(diǎn)；中國(guó)社科院口徑的實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門杠桿率上升17.0個(gè)百分點(diǎn)。由于堅(jiān)持實(shí)施國(guó)企改革，其間出現(xiàn)國(guó)企“下崗潮”。1998年國(guó)有單位就業(yè)人數(shù)減少1986萬(wàn)人次，1999~2002年平均每年減少474萬(wàn)人次。到2002年末，城鎮(zhèn)就業(yè)中國(guó)企占比由1997年末的53%降至28%。

2008年應(yīng)對(duì)以政策刺激為主、結(jié)構(gòu)調(diào)整為輔。2009～2010年，M2年均增長(zhǎng)23.6%，較2004～2008年年均增速上升6.9個(gè)百分點(diǎn)；公共財(cái)政支出年均增長(zhǎng)19.3%，較2004～2008年年均增速下降1.1個(gè)百分點(diǎn)；實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門杠桿率累計(jì)上升35.8個(gè)百分點(diǎn)。至于結(jié)構(gòu)改革方面，筆者印象最深的是匯率市場(chǎng)化改革放緩。盡管2006年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要把促進(jìn)國(guó)際收支平衡作為保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要任務(wù)，不再追求外匯儲(chǔ)備越多越好，但危機(jī)初期中國(guó)主動(dòng)收窄了人民幣匯率波幅，直到2010年“6·19”匯改重啟，增加匯率彈性。之后，隨著經(jīng)濟(jì)V形反彈，國(guó)際資本回流，中國(guó)選擇以增加外匯儲(chǔ)備的方式阻止人民幣過快升值。到2014年6月底，中國(guó)外匯儲(chǔ)備余額一度接近4萬(wàn)億美元，較2006年底增加了近3萬(wàn)億美元。

二是刺激工具的差別。

1998年以財(cái)政政策為主。1998~2001年，政府部門杠桿率上升12.3個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)了同期實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門杠桿率漲幅的72%。而且，財(cái)政政策不僅僅是促進(jìn)投資，還在擴(kuò)大消費(fèi)中發(fā)揮了重要作用。1999~2001年，最終消費(fèi)支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平均貢獻(xiàn)率為72.5%，居“三駕馬車”之首，較1994~1998年提升了22.1個(gè)百分點(diǎn)，其中政府消費(fèi)支出平均占比26.4%，較1994~1998年均值高出3.1個(gè)百分點(diǎn)。同期，資本形成對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平均貢獻(xiàn)率為35.3%，較1994~1998年均值僅高出4.1個(gè)百分點(diǎn)，這對(duì)應(yīng)著同期非金融企業(yè)部門杠桿率下降3.0個(gè)百分點(diǎn)。

2008年則以貨幣政策為主。2009~2010年，政府部門杠桿率上升2.8個(gè)百分點(diǎn)，僅貢獻(xiàn)了同期實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門杠桿率漲幅的7.8%；非金融企業(yè)部門杠桿率上升24.5個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)了68.4%。同期，資本形成對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平均貢獻(xiàn)率為74.2%，居“三駕馬車”之首，較2004~2008年均值高出27.1個(gè)百分點(diǎn)。這意味著2008年危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)反彈雖然是投資驅(qū)動(dòng)，但是主要來自于貨幣政策的支持，而非財(cái)政擴(kuò)張。

三是政策效果的不同。

1998年危機(jī)期間，國(guó)企“下崗潮”導(dǎo)致失業(yè)增加、居民收入減少、總需求不足、信貸增速放緩，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大并面臨通貨緊縮趨勢(shì)。1998~1999年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)分別增長(zhǎng)7.8%、7.7%，連續(xù)兩年低于8%。自1998年2月起，CPI連續(xù)24個(gè)月同比負(fù)增長(zhǎng)。但后續(xù)隨著金融危機(jī)影響逐漸消退，結(jié)構(gòu)改革調(diào)整到位，中國(guó)經(jīng)濟(jì)再度煥發(fā)新的活力，綜合國(guó)力全面提升。國(guó)有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革取得重要進(jìn)展，其中相當(dāng)一部分在境內(nèi)外上市，國(guó)企扭虧增盈成效顯著，1999年全國(guó)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)增速由上年下降17%轉(zhuǎn)為增長(zhǎng)52%，2000年繼續(xù)增長(zhǎng)86%，其中國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)2392億元，為1997年的2.9倍。同時(shí)，中國(guó)于2001年底順利加入世貿(mào)組織，2005年7月退出人民幣不貶值政策并回歸真正的有管理浮動(dòng)。

2008年危機(jī)期間強(qiáng)刺激為主，2009~2010年中國(guó)經(jīng)濟(jì)分別增長(zhǎng)9.4%、10.6%，但隨后經(jīng)濟(jì)增速逐年下滑，2012年再度破八。2013年中中央政治局會(huì)議首次提出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段。2015年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，啟動(dòng)“三去”“一降”“一補(bǔ)”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。但直至2019年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議仍然強(qiáng)調(diào)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)中結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續(xù)深化，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。2020年以來，盡管疫情給經(jīng)濟(jì)帶來外生沖擊，但隨著防疫轉(zhuǎn)段、經(jīng)濟(jì)重啟，前期積累的結(jié)構(gòu)性和體制性問題再度暴露出來，對(duì)中國(guó)疫后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇形成制約。

綜上，兩次危機(jī)的政策應(yīng)對(duì)目標(biāo)基本一致，都是千方百計(jì)擴(kuò)大內(nèi)需，但采取了不同的政策思路，產(chǎn)生了不同的政策效果。如果以結(jié)構(gòu)改革為主，其見效更為緩慢，短期內(nèi)可能要承受經(jīng)濟(jì)下滑，甚至面臨負(fù)產(chǎn)出缺口、通貨緊縮的風(fēng)險(xiǎn)，但中長(zhǎng)期有助于完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力。相較而言，強(qiáng)刺激可以帶來短期的經(jīng)濟(jì)反彈和信心提振，但也會(huì)造成產(chǎn)能過剩、債務(wù)激增、資產(chǎn)泡沫和通脹高企等問題。可見，宏觀政策沒有無痛的選擇，關(guān)鍵是目標(biāo)的取舍，即忍受“短痛”抑或“長(zhǎng)痛”的問題。

（作者系中銀證券全球首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）