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經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 中央財(cái)政將在今年四季度增發(fā)2023年國(guó)債一萬(wàn)億元，增發(fā)的國(guó)債全部通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，集中力量支持災(zāi)后恢復(fù)重建和彌補(bǔ)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板，整體提升我國(guó)抵御自然災(zāi)害的能力。

10月24日閉幕的十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議經(jīng)表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院增發(fā)國(guó)債和2023年中央預(yù)算調(diào)整方案的決議草案，明確了上述安排。

相關(guān)政策人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，此次增發(fā)國(guó)債的重要原因在于地方暴露了在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面的短板弱項(xiàng)。部分資金將通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，以項(xiàng)目的方式下達(dá)，申報(bào)項(xiàng)目的基本也是與自然災(zāi)害相關(guān)的部門(mén)，其中用于災(zāi)后重建的資金預(yù)計(jì)年內(nèi)下達(dá)，其余資金用于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)補(bǔ)短板的項(xiàng)目，預(yù)計(jì)明年下達(dá)。

一位要求匿名的專(zhuān)家表示，以前發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債是由商業(yè)銀行配合，這次雖然是公開(kāi)發(fā)行，但是央行應(yīng)該會(huì)做流動(dòng)性配合。

在該專(zhuān)家看來(lái)，值得關(guān)注的不僅僅是此次增發(fā)特別萬(wàn)億國(guó)債本身的影響，更重要的是在中央財(cái)政赤字上的變化。此次增發(fā)國(guó)債后，2023年全國(guó)財(cái)政赤字由38800億元提高至48800億元，中央財(cái)政赤字由 31600億元增加到41600億元，預(yù)計(jì)財(cái)政赤字率由3%提高到3.8%左右。“拭目以待。若是以后3.8%的赤字率繼續(xù)維持，意味著財(cái)政支出就會(huì)增加很大，未來(lái)可能進(jìn)入以擴(kuò)大支出為主的積極財(cái)政政策期。”該專(zhuān)家表示。

2008年以來(lái)，地方政府在積極財(cái)政中扮演了重要角色，但也提升了地方政府的債務(wù)壓力，近十年，地方政府債務(wù)在中國(guó)政府債務(wù)中的占比不斷提升。2021年底中央債務(wù)僅為政府總債務(wù)的20%，剩下80%均為地方政府債務(wù)。

近年來(lái)，中央財(cái)政頻頻出現(xiàn)發(fā)力跡象，此前3%赤字率被視為中央財(cái)政赤字率的“軟約束”，十年中，僅在2016年、2017年中央財(cái)政赤字率達(dá)到3%，但疫情以來(lái)，僅有2022年赤字率低于3%，所謂的“軟約束”已經(jīng)不復(fù)存在。

在一些研究者看來(lái)，在地方財(cái)力走弱的背景下，此次增發(fā)的萬(wàn)億國(guó)債也釋放了中央財(cái)政將持續(xù)發(fā)力的信號(hào)，某種程度上，或許也釋放了中央-地方財(cái)政體系調(diào)整的信號(hào)。

中財(cái)-安融地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成告訴記者，未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)中央財(cái)政持續(xù)加杠桿的趨勢(shì)。從其他國(guó)家來(lái)看，一般都是中央債務(wù)大于地方債務(wù)，中國(guó)恰恰相反，將來(lái)可能會(huì)進(jìn)行調(diào)整。“這次增發(fā)萬(wàn)億國(guó)債，可能就是一個(gè)調(diào)整的探索，未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)中央財(cái)政持續(xù)發(fā)力，適當(dāng)壓縮或者控制地方政府杠桿率的趨勢(shì)。”

萬(wàn)億國(guó)債如何用

10月25日，在國(guó)新辦舉行的《增加發(fā)行國(guó)債，支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)》上，國(guó)家發(fā)展改革委副秘書(shū)長(zhǎng)張世昕介紹，8月17日召開(kāi)的中央政治局常委會(huì)會(huì)議明確要求，加快災(zāi)后恢復(fù)重建，抓緊補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，進(jìn)一步提升我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，提升基層防災(zāi)避險(xiǎn)能力，加快完善流域特別是北方地區(qū)主要江河流域防洪工程體系，加強(qiáng)城市防洪排澇能力規(guī)劃和建設(shè)等。

張世昕說(shuō)，此次擬增發(fā)國(guó)債支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力項(xiàng)目建設(shè)，通過(guò)增發(fā)國(guó)債加大中央投資力度，能夠加快災(zāi)后恢復(fù)重建、提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

增發(fā)國(guó)債資金今年擬安排使用5000億元，結(jié)轉(zhuǎn)明年使用5000億元。據(jù)財(cái)政部介紹，資金將重點(diǎn)用于八大方面：災(zāi)后恢復(fù)重建、重點(diǎn)防洪治理工程、自然災(zāi)害應(yīng)急能力提升工程、其他重點(diǎn)防洪工程、灌區(qū)建設(shè)改造和重點(diǎn)水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動(dòng)、重點(diǎn)自然災(zāi)害綜合防治體系建設(shè)工程、東北地區(qū)和京津冀受災(zāi)地區(qū)等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

10月25日，粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，隨著近年來(lái)中國(guó)基建投資快速發(fā)展，一系列大國(guó)工程先后發(fā)揮重大作用，關(guān)于基建投資空間和潛力的討論較多。我國(guó)基建投資仍具有較大空間，尤其是在減災(zāi)防災(zāi)比如城市排水防澇、防洪建設(shè)等方面，同時(shí)我國(guó)基建投資呈現(xiàn)出區(qū)域結(jié)構(gòu)不均衡的特點(diǎn)。此次資金用途針對(duì)性強(qiáng)，目標(biāo)明確，選擇了補(bǔ)短板、惠民生的領(lǐng)域，這也是財(cái)政保障國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)工作的應(yīng)有之義。

羅志恒認(rèn)為，增發(fā)國(guó)債是中央審時(shí)度勢(shì)、實(shí)事求是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)做出預(yù)算調(diào)整，赤字率將上升到3.8%左右，以實(shí)際行動(dòng)打破3%赤字率的束縛，充分利用我國(guó)較大的中央財(cái)政空間。“有利于擴(kuò)大總需求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好。當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體持續(xù)恢復(fù)，但總需求不足、微觀主體信心不振的問(wèn)題依然存在，增發(fā)國(guó)債釋放了政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的信號(hào)。有利于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大總需求，為四季度和明年的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行打下好的基礎(chǔ)”。

影響

此次國(guó)債“按特別國(guó)債形式管理”，但與2020年萬(wàn)億特別國(guó)債不同的是，此次國(guó)債列入中央赤字。從列入赤字這一特征，此次增發(fā)的國(guó)債與此前中國(guó)一度長(zhǎng)期發(fā)行的“長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債”有共同之處，財(cái)政部曾分別在1998年8月、1999年8月、2000年8月增發(fā)1000億、600億、500億元的10年期國(guó)債，也叫長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，三次均通過(guò)調(diào)整赤字規(guī)模的方式實(shí)現(xiàn)增發(fā)，三次國(guó)債資金主要用于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加建設(shè)性支出。

1998年時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)后來(lái)在《中國(guó)財(cái)稅改革三十年親歷與回顧》一書(shū)中說(shuō)，“當(dāng)時(shí)的形勢(shì)已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)峻，貨幣政策已經(jīng)很難發(fā)揮作用，市場(chǎng)上都是大減價(jià)，沒(méi)有人貸款……”

當(dāng)時(shí)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的投入是急需但并不營(yíng)利的基建設(shè)施，比如機(jī)場(chǎng)、水利、公路、鐵路等。

之后，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)遇到一些問(wèn)題之時(shí)，都會(huì)通過(guò)加大基建投資來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)。

溫來(lái)成告訴記者：“從地方財(cái)力支出的角度來(lái)看，北方和東北水災(zāi)比較嚴(yán)重，災(zāi)后重建的支出比較大，增發(fā)國(guó)債，一方面支持災(zāi)害重建，提高應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力，在年前使用5000億元，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有一定的拉動(dòng)能力。”

上述要求匿名的專(zhuān)家告訴記者：“這幾年固定資產(chǎn)投資、民間投資上不來(lái)，只能增加政府投資。增發(fā)國(guó)債等于中央救助地方財(cái)政，這些資金多少用于項(xiàng)目，不好說(shuō)，資金的效益也不好說(shuō)，投資的八個(gè)方面對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)有多大，也不好說(shuō)。但是對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，只要在12月31日之前有新增產(chǎn)值，對(duì)當(dāng)年的GDP就會(huì)產(chǎn)生正面的影響。”

羅志恒認(rèn)為，增發(fā)國(guó)債有利于增加可支配財(cái)政資金，有利于更好地落實(shí)積極的財(cái)政政策。有利于優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。“從債務(wù)管理看，增發(fā)國(guó)債后赤字增加并轉(zhuǎn)移支付給地方政府，緩解了地方財(cái)政壓力的同時(shí)優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前地方債務(wù)占比高，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控但部分區(qū)域存在風(fēng)險(xiǎn)，增發(fā)國(guó)債有利于從總體上優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。

此前市場(chǎng)對(duì)增發(fā)國(guó)債的預(yù)期也在一萬(wàn)億元左右。10月13日，興業(yè)研究《特別國(guó)債的猜想：方式及影響》中測(cè)算了增發(fā)國(guó)債對(duì)基建投資增速的影響，“假設(shè)新增一萬(wàn)億特別國(guó)債，則其資金使用分兩種情形，情形一：該筆資金在2023年內(nèi)使用，將額外拉動(dòng)2023年基建投資增速4.7個(gè)百分點(diǎn)；情形二：該筆資金在2024年使用，假設(shè)2023年全年基建增速保持在8月末水平，則該筆資金將額外拉動(dòng)2024年基建投資增速4.3個(gè)百分點(diǎn)”。

10月26日，一家金融機(jī)構(gòu)固收部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，增發(fā)萬(wàn)億國(guó)債，短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致債券市場(chǎng)利率上升，因?yàn)楣┙o多了，購(gòu)買(mǎi)還是跟以前一樣多，短期內(nèi)供過(guò)于求，資金成本會(huì)上漲。

“所以未來(lái)央行可能會(huì)降準(zhǔn)降息，來(lái)對(duì)沖增發(fā)國(guó)債的壓力，或者利用結(jié)構(gòu)化工具，總之是要釋放一定的流動(dòng)性。”上述負(fù)責(zé)人稱(chēng)，要注意到這次增發(fā)國(guó)債屬于一般債，雖然按照特別國(guó)債來(lái)管理。

財(cái)政變化

10月，財(cái)政加大了擴(kuò)張力度。

10月24日增發(fā)萬(wàn)億國(guó)債，10月份，20多個(gè)省市發(fā)行特殊再融資債券萬(wàn)億，此外，“提前下達(dá)部分新增地方政府債務(wù)限額”的政策延續(xù)至2027年。

財(cái)政發(fā)力驟然提速。“今年一攬子化債方案極大紓解了地方財(cái)政的流動(dòng)性壓力和償債付息壓力，我們也正在研究增發(fā)的萬(wàn)億國(guó)債對(duì)于地方申請(qǐng)資金和項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。”某地財(cái)政部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者。“特殊再融資債券大部分針對(duì)的存量置換，新增債務(wù)限額和萬(wàn)億國(guó)債則是增量。”某地財(cái)政廳人士說(shuō)，他判斷以后可能每年中央都會(huì)通過(guò)一些特定的方式來(lái)彌補(bǔ)地方的支出缺口，畢竟目前中央財(cái)政杠桿低，地方財(cái)政杠桿高。

該人士認(rèn)為，今年10月，中央對(duì)地方財(cái)政的扶持力度大，目的也是維持地方財(cái)政的健康發(fā)展。一方面通過(guò)特殊再融資債券給地方財(cái)政降低利息支出，用時(shí)間換空間，另一方面通過(guò)增發(fā)國(guó)債和新增債務(wù)限額給地方注入流動(dòng)性。

此次新增萬(wàn)億國(guó)債給中央財(cái)政赤字帶來(lái)了變化。預(yù)計(jì)財(cái)政赤字率由3%提高到3.8%左右。此次增發(fā)國(guó)債之后，2023年將成為近年來(lái)赤字率最高的一年。《中金點(diǎn)睛》在其10月26日的報(bào)告中也提到，年中調(diào)節(jié)預(yù)算與赤字并不常見(jiàn)，傳遞了明顯的政策信號(hào)。因此，此次舉措傳遞了較強(qiáng)的穩(wěn)增長(zhǎng)的政策信號(hào)，有助于部分扭轉(zhuǎn)此前市場(chǎng)認(rèn)為的政策觀望的預(yù)期。“往前看，接下來(lái)的發(fā)行速度與實(shí)際用處，以及明年的預(yù)算赤字安排更為關(guān)鍵。”該報(bào)告稱(chēng)。“中央財(cái)政還是有很大的空間。當(dāng)下的很多變化在未來(lái)有可能常態(tài)化。肯定需要有加杠桿的部門(mén)，居民和企業(yè)現(xiàn)在無(wú)法加杠桿，社融起不來(lái)，地方財(cái)政要去杠桿，只能中央財(cái)政加杠桿，未來(lái)中央赤字率可能還有上升空間。”上述地方財(cái)政廳人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。

溫來(lái)成認(rèn)為，3%的赤字率指標(biāo)“約束”只是歐盟的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在特定的年份可以突破。目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)所面臨的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有一定的壓力，通過(guò)發(fā)行國(guó)債，提高抗災(zāi)救災(zāi)能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也是一種現(xiàn)實(shí)的選擇。

歐元區(qū)的歐盟成員國(guó)規(guī)定了兩大財(cái)政紀(jì)律：一是財(cái)政赤字不能超過(guò)當(dāng)年GDP的3%；二是政府債務(wù)余額占GDP的比率不能超過(guò)60%。中國(guó)中央財(cái)政赤字率長(zhǎng)期維持在3%以下，因此3%也被認(rèn)為是中國(guó)赤字率的潛在約束。

羅志恒表示，可以預(yù)見(jiàn)明年的財(cái)政政策依然是積極財(cái)政，但是細(xì)微之處相比前幾年仍有改變。“打破赤字率3%的約束，赤字規(guī)模中由中央占主導(dǎo)。積極財(cái)政政策以支出政策為主、減稅降費(fèi)等收入政策為輔，提高財(cái)政資源的使用效率。經(jīng)濟(jì)下行期以及信心恢復(fù)期，收入政策有可能受制于市場(chǎng)主體行為的收縮，減稅降費(fèi)未必能快速轉(zhuǎn)化為投資和消費(fèi)；而支出政策能產(chǎn)生更加有效的結(jié)果”。