經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 杜濤 8月1日,在大成律師事務(wù)所和中國政法大學(xué)中國民商事爭議解決研究中心舉辦的“存量基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目糾紛處理機制建設(shè)與案例分享會”上,大成律師事務(wù)所的高級合伙人黃華珍認為,完善存量PPP(政府與社會資本合作)項目爭議解決機制對確保這些項目順利運行至關(guān)重要,同時也是PPP新機制下面臨的重要課題。
2023年11月3日,國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》(下稱《新機制》)。隨后,財政部連續(xù)發(fā)文宣布全面廢止之前出臺的PPP相關(guān)政策文件。此后,國家發(fā)展改革委又陸續(xù)出臺了特許經(jīng)營領(lǐng)域的新政策。
《新機制》明確規(guī)定,2023年2月之前未完成招標(biāo)采購程序的PPP項目以及在此之后新啟動的PPP項目,都應(yīng)遵循新機制執(zhí)行。但對于那些在2023年2月之前已完成招標(biāo)采購程序的PPP項目,《新機制》并未給出明確的指導(dǎo)意見。
在新舊機制過渡期間,如何妥善處理這些存量PPP項目,已經(jīng)成為地方政府、社會資本和專家學(xué)者共同關(guān)心的話題。
黃華珍在分享會上稱,由社會資本投資的存量基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)模巨大,但因政策變更、項目設(shè)計上的缺陷以及參與方的信用風(fēng)險等因素,一些基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目面臨糾紛,存在項目停擺、陷入僵局或產(chǎn)生爭議等問題。
黃華珍表示,選擇糾紛解決方式是解決糾紛的第一道門檻,究竟是通過行政訴訟、民事訴訟,還是仲裁解決PPP項目糾紛,這是一個極具爭議的問題,有些項目甚至僅僅因為管轄權(quán)的糾紛就耗費了數(shù)年時間打官司。
據(jù)黃華珍介紹,其團隊曾代理過一宗PPP行政協(xié)議訴訟案件。在該案件中,黃華珍組建了一個由工程律師和行政訴訟律師組成的團隊,擔(dān)任被告方,即地方政府的代理人。
在代理的過程中,作為一位基礎(chǔ)設(shè)施投融資律師,黃華珍感受到,傳統(tǒng)行政訴訟與民事訴訟在行政協(xié)議訴訟中糅合不易,行政訴訟律師傾向于依據(jù)傳統(tǒng)的行政訴訟思路,即從行政機關(guān)行政行為的合法性進行抗辯,而避免涉及合同問題;相對地,工程律師則認為只能從合同角度進行抗辯,不涉及行政行為的合法性。黃華珍的團隊將這兩種觀點糅合,形成了一種與行政協(xié)議訴訟相適應(yīng)的訴訟思路,并最終代表政府方取得了勝訴。
黃華珍指出,目前現(xiàn)行的制度框架在解決PPP糾紛方面并不完全適用。無論是行政協(xié)議,還是仲裁機制,都需要進行有針對性地調(diào)整和優(yōu)化。
黃華珍對PPP項目投資人提出三點建議:一是不必過分害怕行政訴訟,行政訴訟也有成本低廉、政府舉證義務(wù)更重、法院合法性審查更全面等優(yōu)點;二是慎重使用民事訴訟程序解決PPP項目合同糾紛,避免面臨漫長的管轄權(quán)糾紛審理程序;三是善于運用行政協(xié)議訴訟的新規(guī)則,全面保護自己的合法權(quán)益。
對于政府方,黃華珍的建議是:必須嚴格依法行政、嚴格遵守合同。行政協(xié)議訴訟制度是政府依法行政的保障。而不是地方保護主義的“保護傘”。政府作出具體行政行為時,必須確保事實確鑿、理由充分,并接受司法對其合法性的全面審查。因此,與民事訴訟相比,政府方的守法義務(wù)是加強而非削弱的。