經(jīng)濟觀察報 記者 王雅潔 目前，各大央企正在陸續(xù)啟動存量土地資產(chǎn)盤活。

今年7月，中國誠通控股集團有限公司（下稱“中國誠通”）經(jīng)由國務(wù)院國資委批準(zhǔn)，聯(lián)合中國東方資產(chǎn)管理股份有限公司（下稱“東方資產(chǎn)”）共同發(fā)起設(shè)立國有企業(yè)土地資產(chǎn)盤活專項基金（下稱“專項基金”），總規(guī)模300億元。

這是國資層面首次嘗試用規(guī)模化、市場化、專業(yè)化的方式化解受困的土地資產(chǎn)。

陽光時代律師事務(wù)所合伙人朱昌明曾對多家國央企存量土地資產(chǎn)盤活展開調(diào)研。

他發(fā)現(xiàn)，由于土地權(quán)屬以登記為準(zhǔn)，過往嚴(yán)格的土地管理制度一定程度上阻礙土地的盤活，盤活存量土地還缺乏系統(tǒng)性的配套措施、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，客觀存在土地權(quán)屬更名難、辦證難、補手續(xù)難的問題。

朱昌明認(rèn)為，盤活存量土地資產(chǎn)的機制有待完善。在操作層面，目前存量土地資產(chǎn)的界定和資產(chǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)也尚不明確。這些問題都需要在下一步的盤活過程中盡快解決。

經(jīng)濟觀察報：什么是國央企存量土地資產(chǎn)？包括哪些細(xì)項？哪幾類土地資產(chǎn)，會被納入需要盤活的存量土地資產(chǎn)？

朱昌明：國央企存量土地資產(chǎn)是指國央企持有的土地及不動產(chǎn)等資產(chǎn)，存量土地資產(chǎn)按照不同維度可以細(xì)分為不同類型：

按照土地用途可以分為工業(yè)用地、住宅用地、商服用地和其他用地；

按照取得方式可以分為劃撥、出讓、租賃和其他取得方式；按照利用現(xiàn)狀可以分為良好、低效、閑置；按照是否擁有土地權(quán)證可以分為有證土地和無證土地。

目前，被納入盤活范圍的土地資產(chǎn)主要有如下四類：一是存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長潛力較大的土地或不動產(chǎn)項目資產(chǎn)；二是可以與改擴建有機結(jié)合的存量土地資產(chǎn)；三是低效、閑置但具有較大開發(fā)利用價值的土地資產(chǎn)；四是國企持有的非主業(yè)土地資產(chǎn)。

經(jīng)濟觀察報：根據(jù)你的調(diào)研，國央企在盤活存量土地資產(chǎn)方面，現(xiàn)在有哪些路徑？可否舉例？

朱昌明：存量土地資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，也是國企存量資產(chǎn)中的大頭。因此，盤活存量土地資產(chǎn)就要嚴(yán)格按照國有資產(chǎn)管理的要求，通過改造、重組、轉(zhuǎn)讓、置換、處置等方式，提高存量資產(chǎn)的使用效率和價值，實現(xiàn)存量資產(chǎn)盤活和新增投資的良性循環(huán)。

國企盤活存量土地資產(chǎn)的路徑很多，需要從土地資產(chǎn)類型屬性出發(fā)，結(jié)合企業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦以及新增投資、發(fā)展規(guī)劃等，選擇合適的盤活方式和實施路徑，而盤活存量土地資產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)就是要全面梳理存量土地資產(chǎn)并進行確權(quán)辦證，徹底解決存量土地資產(chǎn)的權(quán)屬不清、手續(xù)不全等歷史遺留問題。

國企盤活存量土地資產(chǎn)的主要路徑包括：

一是通過資本運轉(zhuǎn)盤活土地資產(chǎn)。國企可以通過基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs（不動產(chǎn)投資信托基金）、ABS（資產(chǎn)證券化）、CMBS（商業(yè)房地產(chǎn)抵押貸款支持證券）等金融工具，盤活存量土地資產(chǎn)并實現(xiàn)證券化。資本運作不僅可以回收資金用于投資新增項目形成投融資良性循環(huán)，還可以助力國有資本帶動更多社會資本，幫助重資產(chǎn)國企實現(xiàn)輕資產(chǎn)運營、優(yōu)化資產(chǎn)和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。

如湖北交投集團完善土地手續(xù)后，以大廣北高速公路為標(biāo)的啟動首單省屬企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施公募REIT發(fā)行，帶動1.24萬畝土地在內(nèi)的近40億元高速公路資產(chǎn)整體實現(xiàn)證券化，募集資金超50億元。

二是通過市場化合作盤活土地資產(chǎn)。國企要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過PPP、土地轉(zhuǎn)讓、土地作價入股、租賃、授權(quán)經(jīng)營等市場化合作盤活土地資產(chǎn)，提升存量土地資產(chǎn)的價值，在市場競爭中實現(xiàn)自身效益最大化。

三是通過改造升級盤活土地資產(chǎn)。國企要強化土地資產(chǎn)的市場屬性和盈利功能，積極適應(yīng)外部環(huán)境變化和市場需求調(diào)整，通過改造、優(yōu)化、升級盤活土地資產(chǎn)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，探索多種收入來源，賦予存量土地資產(chǎn)新的生命力。

比如特許經(jīng)營高速公路就可以通過挖掘服務(wù)區(qū)、公路兩邊閑置土地發(fā)展分布式光伏等路衍經(jīng)濟。

四是對外處置盤活土地資產(chǎn)。如果存量土地資產(chǎn)符合“兩非”“兩資”的條件，國企可以通過多樣化市場交易手段，對外處置盤活土地資產(chǎn)，回收閑置資金，優(yōu)化資源配置。

五是采用組合拳盤活土地資產(chǎn)。在實踐中，國企盤活存量土地資產(chǎn)更多采用組合拳的模式。如采用PPP模式的土地資產(chǎn)盤活項目，若滿足發(fā)行公募REITs的基本條件，也可再通過發(fā)行公募REITs進行再次融資；又如，盤活存量土地資產(chǎn)可以用于科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，將存量土地資產(chǎn)盤活與新增投資項目有機結(jié)合，可以吸引更多產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈上的市場主體參與，有利于提高盤活存量土地資產(chǎn)的效率效益。

經(jīng)濟觀察報：這項工作，有哪些難點和痛點？

朱昌明：由于土地權(quán)屬以登記為準(zhǔn)，過往嚴(yán)格的土地管理制度一定程度上阻礙土地的盤活，盤活存量土地還缺乏系統(tǒng)性的配套措施、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，客觀存在土地權(quán)屬更名難、辦證難、補手續(xù)難的問題。因此，政府要轉(zhuǎn)變土地管理思維，將土地作為生產(chǎn)要素進行管理，改革土地要素市場管理制度，簡化相關(guān)流程，推動土地要素暢通流動、高效配置。

實際上，國企盤活存量土地資產(chǎn)從來不是一項單獨的資產(chǎn)處置工作，而是與深化改革、提質(zhì)增效、創(chuàng)新發(fā)展乃至高質(zhì)量增長密切相關(guān)，實踐中，很多國企盤活土地資產(chǎn)效果不佳就是因為沒有統(tǒng)籌謀劃土地資產(chǎn)盤活工作、盤活方式，路徑單一。因此，國企要強化土地資產(chǎn)盤活的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，結(jié)合企業(yè)主責(zé)主業(yè)、發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌謀劃盤活土地資產(chǎn)與深化改革、創(chuàng)新發(fā)展等工作，一體化推進包括盤活土地資產(chǎn)在內(nèi)的各項改革發(fā)展工作。

我認(rèn)為，國企盤活存量土地資產(chǎn)的機制有待完善。在操作層面，目前存量土地資產(chǎn)的界定和資產(chǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，存量土地資產(chǎn)盤活的監(jiān)管和考核尚不完善，國企還缺乏盤活土地資產(chǎn)的市場化平臺和經(jīng)驗，這些都影響了盤活土地資產(chǎn)的效率和效果。

經(jīng)濟觀察報：國企存量土地資產(chǎn)存在多年了，為什么現(xiàn)在才處于啟動階段？

朱昌明：中國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入新發(fā)展階段，告別了過往以資本和勞動力投入為主要驅(qū)動力的增長方式，加快轉(zhuǎn)向依靠創(chuàng)新驅(qū)動和提高全要素生產(chǎn)率的內(nèi)涵型增長，發(fā)展結(jié)構(gòu)由增量擴張為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉。

因此，國企在堅持創(chuàng)新驅(qū)動的同時，還必須盤活巨額的存量資產(chǎn)才能提高全要素生產(chǎn)率，并實現(xiàn)國有資本向戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的集中，國企盤活土地資產(chǎn)必要性進一步突顯。

其次，盤活存量土地資產(chǎn)離不開土地要素市場的改革，自2020年《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發(fā)布以來，要素市場化改革持續(xù)前行、配套政策日益完善，而三中全會又進一步要求“完善要素市場制度和規(guī)則”、“構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級市場，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地”，這為國企盤活存量土地資產(chǎn)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

盤活存量土地資產(chǎn)也是國企防范化解風(fēng)險的需要，近年來部分國企經(jīng)營風(fēng)險較高：一方面存在大量低效、無效的土地資產(chǎn)，一方面又背負(fù)巨額債務(wù)、面臨著較大的資金壓力。因此，通過盤活存量土地資產(chǎn)，企業(yè)可以回收資金、緩解資金壓力，這是國企防范化解債務(wù)風(fēng)險、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的重要手段。因此，擁有巨額土地資產(chǎn)同時債務(wù)較重的國企對盤活存量土地資產(chǎn)的緊迫性已經(jīng)充分認(rèn)識。

經(jīng)濟觀察報：通過專項基金盤活存量土地資產(chǎn)的路徑，可不可行？為什么？

朱昌明：目前國企盤活存量土地資產(chǎn)缺的就是市場化盤活機制和市場化盤活資金。因此，發(fā)揮國有資本運營公司、專業(yè)資產(chǎn)管理公司的功能作用和豐富經(jīng)驗，借助基金等金融工具，可以有效賦能國有企業(yè)，加快引入市場化機制和資金助力盤活土地資產(chǎn)，進而推動國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

專項基金具有市場化、專業(yè)化的優(yōu)勢，是產(chǎn)融結(jié)合和金融資本支持實體產(chǎn)業(yè)的紐帶，專項基金通過市場化方式整合社會資本，對于后續(xù)存量土地盤活具有積極作用。

經(jīng)濟觀察報：在現(xiàn)在的時間節(jié)點上，盤活土地存量資產(chǎn)對于國央企來說意味著什么？對于行業(yè)來說，又意味著什么？

朱昌明：盤活存量土地資產(chǎn)關(guān)系到“布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整”的改革大局。國有企業(yè)擁有龐大存量資產(chǎn)，其中土地資產(chǎn)是重要組成部分，土地資產(chǎn)的盤活效果，不僅決定了國有資產(chǎn)的保值增值，更決定了國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化甚至“國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整”的成效。

其次，盤活存量土地資產(chǎn)關(guān)系到新增投資的規(guī)模和可持續(xù)性。目前，國資央企都在加大“三新投入”力度，與此同時國企整體資產(chǎn)負(fù)債率還要保持穩(wěn)定，這就倒逼國企必須盤活存量資產(chǎn)回收資金用于新增投資，實現(xiàn)存量資產(chǎn)盤活和新增投資的良性循環(huán)，其中土地資產(chǎn)是存量資產(chǎn)的大頭，盤活存量土地資產(chǎn)關(guān)系到新增投資的規(guī)模和可持續(xù)性。

對于房地產(chǎn)行業(yè)而言，國企盤活土地存量資產(chǎn)也釋放了積極信號。過往幾年房地產(chǎn)大周期下行，不可避免形成了以房地產(chǎn)為主的不良資產(chǎn)，這是前所未有的現(xiàn)象，僅僅是金融機構(gòu)參與此類不良資產(chǎn)處理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以，國企進場盤活土地，在房地產(chǎn)市場持續(xù)調(diào)整的關(guān)鍵時刻將起到“穩(wěn)預(yù)期”的作用，這也是國企服務(wù)國家戰(zhàn)略核心功能的體現(xiàn)，有助于推動土地資源的高效利用和房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定發(fā)展。

經(jīng)濟觀察報：什么樣的路徑，才是真正市場化、專業(yè)化盤活存量土地資產(chǎn)的有效路徑？

朱昌明：盤活土地資產(chǎn)不是處理閑置資產(chǎn)的臨時性任務(wù)，而是重新整合土地要素資源、實現(xiàn)資源配置效益最大化的系統(tǒng)工程和長期工程。

下一步，國企要建立包括土地資產(chǎn)在內(nèi)的存量資產(chǎn)管理機構(gòu)、常態(tài)化管理機制和專業(yè)管理團隊，將資產(chǎn)盤活工作納入企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和日常運營管理。

其次，國企需要摸清存量資產(chǎn)的家底，明晰資產(chǎn)狀態(tài)、潛力和盈利屬性等，建立存量資產(chǎn)的動態(tài)管理體系，為盤活存量資產(chǎn)提供及時、有效的數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上對不同類型存量資產(chǎn)的盤活路徑和方式進行論證，結(jié)合融資潛力、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、估值、稅務(wù)測算等因素最終確定存量資產(chǎn)盤活方案。

資產(chǎn)盤活過程中，國企需要引入市場化機制、市場化平臺、市場化資金，結(jié)合企業(yè)實際對盤活路徑和方式進行組合創(chuàng)新，其中通過資本市場開展資本運作盤活資產(chǎn)將成為主要的盤活路徑和方式。