孫立平/文

“不改不行”已成社會(huì)基本共識(shí)

在經(jīng)歷了若干年的沉悶之后，改革的呼聲再起。新一輪的改革有望重啟。早在六年多前，在發(fā)表于經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)的訪談錄《中國改革到了哪一步？》中，我曾經(jīng)提出一個(gè)判斷，“改革共識(shí)已經(jīng)基本破滅，改革動(dòng)力已經(jīng)基本喪失”。而且，在隨后的若干年中，我一直堅(jiān)持這個(gè)觀點(diǎn)。但在今天，我反倒認(rèn)為，現(xiàn)在改革的共識(shí)又正在重新開始凝聚，推動(dòng)新一輪改革的條件已經(jīng)出現(xiàn)。

這之間矛盾嗎？不。原來說的改革共識(shí)破滅，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的一些改革已經(jīng)開始走樣變形，造成社會(huì)中利益關(guān)系嚴(yán)重失衡，甚至使改革成為“掠奪財(cái)富的戰(zhàn)爭”，由此，在一般民眾中出現(xiàn)了相當(dāng)程度的對(duì)改革的質(zhì)疑。而說今天改革共識(shí)正在形成，并不是因?yàn)槿藗冮_始重新認(rèn)同過去那種造成利益關(guān)系嚴(yán)重失衡的改革模式，而是基于近幾年的現(xiàn)實(shí)形成的“不改也不行”，甚至“不改更不行”的認(rèn)識(shí)。換句話來說，是基于“如果繼續(xù)下去不行了”的這種對(duì)現(xiàn)實(shí)的判斷以及對(duì)未來的可能的危機(jī)的擔(dān)憂。

這里特別需要注意的是，“再繼續(xù)下去不行了”，現(xiàn)在已經(jīng)成為一種具有相當(dāng)普遍性的社會(huì)共識(shí)，這種共識(shí)現(xiàn)在開始被人們用各種或明或暗的方式表達(dá)出來。有人說，改革在和危機(jī)賽跑；也有人說，改革在和革命賽跑。這些說法都表明了現(xiàn)在改革的迫切性。

改革的迫切性不僅源于原來改革的進(jìn)程并沒有完成，更在于“轉(zhuǎn)型陷阱”所釀成的新的危機(jī)。在不久前的一個(gè)報(bào)告中，我們提出了“轉(zhuǎn)型陷阱”的概念。如果仔細(xì)分析，促成這種轉(zhuǎn)型陷阱形成的，實(shí)際上有兩個(gè)因素。一個(gè)因素是，在改革過程中發(fā)育和形成的既得利益集團(tuán)要求停在這里，將體現(xiàn)權(quán)錢結(jié)合的所謂過渡性體制定型化。另一個(gè)因素則是，由于既得利益集團(tuán)濫用了改革，敗壞了改革的名聲，使得相當(dāng)一部分民眾對(duì)這種改革發(fā)生懷疑。轉(zhuǎn)型陷阱的形成，就是這兩個(gè)因素交互作用的結(jié)果。然而，隨著時(shí)間的流逝，人們發(fā)現(xiàn)，在這種轉(zhuǎn)型陷阱中，利益關(guān)系進(jìn)一步失衡，社會(huì)矛盾不斷加劇，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的弊端在進(jìn)一步嚴(yán)重化，甚至可以說，整個(gè)社會(huì)的危機(jī)在不斷加深。

正是在這樣一種背景下，變革的要求在重新孕育，新的改革共識(shí)在開始重新凝聚。其實(shí)，就目前的改革共識(shí)而言，尤其要強(qiáng)調(diào)下面的兩層含義：第一，現(xiàn)在不僅不改革是不行的，而且可以說，改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步；第二，現(xiàn)在所需要的改革，零打碎敲已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要有整體上的推進(jìn)，實(shí)質(zhì)性的變革。

新一輪的改革應(yīng)當(dāng)是“改革再出發(fā)”

現(xiàn)在有一種說法，在改不改的問題上已經(jīng)有了很強(qiáng)的共識(shí)，但在改什么以及怎么改的問題上，還有著很大分歧。其實(shí)并不盡然。

如前所述，正在形成關(guān)于改革的新共識(shí)，并不是原來改革共識(shí)的延續(xù)，而是在新的背景下的再次凝聚，或者說的直接一點(diǎn)，是基于對(duì)現(xiàn)狀的不滿，基于對(duì)不改革的不滿，基于對(duì)新的變革的期待。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)是非常重要的。因?yàn)槿绻吹叫碌母母锕沧R(shí)重新凝聚的這種背景和原因，看到這是針對(duì)什么狀況重新凝聚而成的，那么，也就大體可以看到，人們對(duì)于未來改革的期待是什么，人們要求重啟的改革是什么。

改革新共識(shí)是在原有共識(shí)破裂之后的再次凝聚，這種背景明確告訴我們，現(xiàn)在是不改革已經(jīng)不行，但按原來的老路子改也不行。也正是在這種意義上，我2006年時(shí)曾經(jīng)提出改革“再出發(fā)”的說法。也就是說，新的改革不是簡單地“深化改革”或“改革攻堅(jiān)”，而是改革的再出發(fā)。要看到，在中國改革進(jìn)行了30年后，之所以會(huì)陷入“轉(zhuǎn)型陷阱”，在很大程度上是過去改革模式內(nèi)在的邏輯使然。如果僅僅是繼續(xù)過去的改革模式，20年后，我們有可能還會(huì)走回到今天。正因?yàn)槿绱耍嬲懈母锏脑俪霭l(fā)，就需要對(duì)原來的改革進(jìn)行系統(tǒng)的反思，形成新的改革思路和設(shè)計(jì)。這里特別要指出的一點(diǎn)是，現(xiàn)在很多人對(duì)過去的改革思路比較熟悉，做起來也輕車熟路，因此，一提重啟改革，人們的思維就會(huì)定位在這條路上。一定要看到，在今天社會(huì)嚴(yán)重兩極分化、社會(huì)不公的問題日益突出的現(xiàn)實(shí)情況下，不加反思地延續(xù)這條改革思路，很可能使改革失去很多人的認(rèn)同，并在改革實(shí)踐上造成種種問題。因此，改革的再出發(fā)，意味著新的改革思路和改革模式。

在這種新的改革思路中，要將公平正義作為未來改革的基本方向和價(jià)值取向。因?yàn)闊o論是從凝聚新的改革共識(shí)，還是從解決“轉(zhuǎn)型陷阱”造成的種種困境，抑或是從建設(shè)一個(gè)好的社會(huì)的角度來考慮，公平正義都是需要解決的核心問題。因此，新一輪的改革要以公平正義為取向，建立起一套能夠保障公平正義的新體制。這種新體制既能約束權(quán)力和資本，促進(jìn)社會(huì)公正；也能抑制壟斷，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活的活力。

這里特別要指出的是，在新一輪改革中，促進(jìn)權(quán)利平等的改革要處于一個(gè)非常重要的位置。要意識(shí)到，在過去30年的改革話語中，平等的問題一直擺不上位置，甚至有人將這種要求看作是與改革所追求的市場經(jīng)濟(jì)和效率相矛盾的，是需要破除的。這也是后來改革走樣變形，甚至導(dǎo)致社會(huì)不公加劇的重要原因。結(jié)果是，改革成為財(cái)富掠奪的戰(zhàn)爭，改革的共識(shí)也隨之破裂。不久前，經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生指出，當(dāng)一個(gè)社會(huì)的一般大眾之間也存在著巨大的權(quán)利不平等時(shí)，政治改革是有風(fēng)險(xiǎn)的。從這個(gè)意義上說，平等權(quán)利是當(dāng)前中國最需要解決的問題。因此，在未來的改革中，權(quán)利平等應(yīng)當(dāng)占有一個(gè)重要的位置。其具體內(nèi)容至少包括如下幾點(diǎn)：一是社會(huì)平等，包括改革戶籍制度，逐步取消社會(huì)保障中的雙軌制甚至多軌制等；二是經(jīng)濟(jì)平等，破除壟斷，平等的準(zhǔn)入制度，生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)等；三是政治平等，包括破除領(lǐng)導(dǎo)干部的特權(quán)，實(shí)現(xiàn)人大代表的合理構(gòu)成等。

政治體制改革處于中心地位

要在深層次上解決我國社會(huì)中的種種弊端，要為公平正義取向的改革創(chuàng)造條件，政治體制改革在未來的改革中要處于中心的位置。政治體制改革之所以要處于中心位置，不僅是因?yàn)樵谶^去這些年的改革中政治體制改革的滯后，更重要的是，現(xiàn)在社會(huì)中許多弊端背后真正的原因，實(shí)際上就是政治體制問題。而且，現(xiàn)在人們?cè)絹碓矫鞔_地認(rèn)識(shí)到，如果說在改革初期，阻力主要是來自意識(shí)形態(tài)的話，那么在今天，改革的阻力已經(jīng)主要是來自現(xiàn)有的既得利益格局。沒有政治體制改革，就無法打破這種既得利益格局，真正的改革也就無從談起。

而下一輪改革的實(shí)質(zhì)性問題也就在這里。如果說在改什么的問題上有分歧的話，說得明確一點(diǎn)，這種分歧無非就是集中在政治體制改革上。

現(xiàn)在有人將這種分歧概括為，在政治上是走西方化、模仿美歐的路，還是應(yīng)該建設(shè)有中國政治特色的現(xiàn)代國家。其實(shí)，這是將政治體制改革過于意識(shí)形態(tài)化。現(xiàn)在的問題是，我們不但不應(yīng)該將諸如市場等經(jīng)濟(jì)體制中的問題意識(shí)形態(tài)化，政治體制改革中的許多問題也不能過分意識(shí)形態(tài)化。比如，前些年我們就提出作為政治體制改革的下述內(nèi)容：領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公示，財(cái)政透明與監(jiān)督，重大立法和決策的辯論與質(zhì)詢制度。試問，這與“西方化”或“中國特色”有什么關(guān)系？政治體制改革的基本出發(fā)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)，是看能不能解決我們社會(huì)中的實(shí)際問題，而不應(yīng)當(dāng)是“西方化”還是“中國特色”。能夠解決中國問題的，無論是“西方化的”還是“中國特色的”，都是好的，都是應(yīng)當(dāng)推進(jìn)的，否則，就是應(yīng)當(dāng)拒絕的。如果從這樣的基點(diǎn)出發(fā)，在改什么的問題上，就不會(huì)有太大的分歧。比如，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約的問題；通過法治建設(shè)，一方面約束公權(quán)力，另一方面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活秩序的形成的問題；在經(jīng)濟(jì)上破除壟斷，促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題；進(jìn)行社會(huì)建設(shè)，尤其是各類社會(huì)組織發(fā)育的問題；形成人們表達(dá)自己利益的機(jī)制，促進(jìn)市場中公平分配的問題；轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府等等，在這樣的一些問題上，應(yīng)當(dāng)說，在整個(gè)社會(huì)中，是有著基本共識(shí)的。

其實(shí)，就目前我國的現(xiàn)實(shí)情況來說，無論叫不叫政治體制改革，關(guān)于權(quán)力，有三個(gè)問題都已經(jīng)到了迫切需要解決的時(shí)候，即，提升政府權(quán)威，監(jiān)督和制約權(quán)力，明確權(quán)力邊界。

有人對(duì)政治體制改革之所以有種種擔(dān)心，往往是由于害怕在政治體制改革中，政府的權(quán)力會(huì)受到削弱，而在目前轉(zhuǎn)型期的中國，無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是維護(hù)社會(huì)秩序上，都需要政府發(fā)揮重要作用。其實(shí)，這在很大程度上是一種誤解。現(xiàn)在許多人都在批評(píng)這些年政府的權(quán)力膨脹得太快。這當(dāng)然是一個(gè)事實(shí)。有人說，現(xiàn)在政府的權(quán)力已經(jīng)到了無堅(jiān)不摧、無事不成、無孔不入甚至是無利不謀的程度。但在另一方面，我們也要看到，快速膨脹的權(quán)力本身是非常脆弱的。這種脆弱性的表現(xiàn)之一，就是政府權(quán)威的不斷下降以及由此造成的權(quán)力本身的低效和失控。

所謂政府權(quán)威，至少有這樣幾種含義。一是指對(duì)權(quán)力的一種自愿的服從和支持；二是指權(quán)力的有效性，即老百姓日常生活中所說的政府有沒有權(quán)威；三是指對(duì)下級(jí)政府和官員的控制和約束能力，即上級(jí)政府的指令能不能被下級(jí)政府和官員有效執(zhí)行。從這三重意義上來說，目前中國政府的權(quán)威很難說是很高的。現(xiàn)在政府不斷膨脹的權(quán)力在很大程度上其實(shí)是外強(qiáng)中干。我在關(guān)于社會(huì)潰敗的分析中就指出過，這個(gè)不斷膨脹的權(quán)力最解決不了的問題就是內(nèi)部失控。所謂政令不出中南海，所謂硬性的指標(biāo)考核，所謂一票否決，現(xiàn)在甚至出現(xiàn)的就地免職的要求，其實(shí)就是權(quán)力失控的表征。在目前的權(quán)力體系中，權(quán)力的“蜂窩化”、部門化都是削弱權(quán)力有效性的重要因素。近些年來，一些壟斷部門和大型國企，已經(jīng)越來越具有獨(dú)斷專行的特征，甚至形成部門割據(jù)的現(xiàn)象。此外，近些年由于政府形象不佳，社會(huì)對(duì)政府權(quán)力的認(rèn)同也成了問題，政府的公信力在不斷喪失。結(jié)果就是權(quán)威基礎(chǔ)不斷削弱。在一個(gè)正常的社會(huì)中，政府是應(yīng)當(dāng)有權(quán)威的。從這個(gè)意義上說，政治體制改革的題中應(yīng)有之義，就是政府權(quán)威基礎(chǔ)的重建。這不但不是削弱政府的能力，而是強(qiáng)化政府的能力。

但政府權(quán)威的強(qiáng)化，必須以權(quán)力接受監(jiān)督和制約為條件和前提。對(duì)此，有人使用了一個(gè)很好的比喻，政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)像孫悟空，既要有力量，也要跳不出如來佛的手心，也就是說要受到制約。這個(gè)比喻是很恰當(dāng)形象的，也切中我們現(xiàn)有體制的弊端。而要使政府的權(quán)力受到有效的制約，需要在政治體制改革中解決一系列的問題，如權(quán)力運(yùn)作的透明化和公開化，監(jiān)督與制約機(jī)制的建立，這些都是不可缺少的。要實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約，有的需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的制度構(gòu)架，有的其實(shí)完全可以在現(xiàn)有的人民代表大會(huì)的框架內(nèi)進(jìn)行。除此之外，還需要解決權(quán)力的邊界問題。權(quán)力應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)有力的，但其行使的范圍必須是明確的、有限的。應(yīng)當(dāng)說，在這些有關(guān)政治體制改革的問題上，社會(huì)中也是存在基本共識(shí)的。

在寬松的氛圍中推進(jìn)實(shí)質(zhì)性變革

至于改革推進(jìn)的方式，可能確實(shí)是一個(gè)分歧比較大的問題。

就這些年的爭論而言，所涉及的主要是以激進(jìn)的還是以漸進(jìn)的方式進(jìn)行變革的問題。有人說，現(xiàn)在是越來越多的中國人支持漸進(jìn)式改革，不支持激進(jìn)改革。其實(shí)，激進(jìn)與漸進(jìn)的兩分法會(huì)導(dǎo)致很多誤解。中國過去30多年的改革，很難完全概括為漸進(jìn)的模式。比如，國有企業(yè)的改革，幾千萬人失業(yè)下崗，幾乎是以迅雷不及掩耳之勢進(jìn)行的。這無論在何種意義上都不能稱之為漸進(jìn)式改革。相反，在涉及一些重要的既得利益的改革中，則往往是以漸進(jìn)式改革為名，掩飾著實(shí)際上的不改革。更進(jìn)一步說，經(jīng)過這30多年的改革實(shí)踐，所謂漸進(jìn)式改革的弊端也日益表露出來。現(xiàn)在回過頭來看，在一個(gè)以漸進(jìn)式改革實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的國家中，陷入轉(zhuǎn)型陷阱的可能性會(huì)大大增加。因?yàn)樵跐u進(jìn)式改革中，使轉(zhuǎn)型過程停滯并定型化的機(jī)會(huì)太多，既得利益集團(tuán)從容形成的條件更為有利。過去，我們過多地強(qiáng)調(diào)了漸進(jìn)式改革的優(yōu)勢，現(xiàn)在看，漸進(jìn)式改革陷入轉(zhuǎn)型陷阱的危險(xiǎn)性更大。

值得注意的倒是另一個(gè)問題，即頂層設(shè)計(jì)與民眾參與的關(guān)系。近來，這個(gè)問題引起了廣泛的討論和爭議。從一個(gè)方面來說，30多年改革的歷程表明，沒有改革的頂層設(shè)計(jì)是不行的。特別是在目前權(quán)力部門化，部門利益化的情況下，改革的方案往往由于這樣的因素而走樣變形。正因?yàn)槿绱耍恍W(xué)者提出，改革要有頂層設(shè)計(jì)。但實(shí)際上，也有許多人對(duì)頂層設(shè)計(jì)持不同意見。經(jīng)常有人論證說，中國的改革從一開始就是自下而上開始的。很多人舉出農(nóng)村改革，特別是小崗村的例子，來說明改革只有靠底層推動(dòng)才有動(dòng)力，特別是在今天的情況下，靠既得利益集團(tuán)的自我覺悟自我革命，是靠不住的。在這樣的觀點(diǎn)的背后，其實(shí)往往是一種深深的憂慮，即在既得利益格局已經(jīng)基本形成的情況下，如果僅僅強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，誰能夠保證“醫(yī)生自診”能成為現(xiàn)實(shí)？誰又能保證頂層設(shè)計(jì)不會(huì)變成既得利益集團(tuán)的設(shè)計(jì)？這里需要明確的是，從歷史上看，許多改革確實(shí)是基于下層的壓力，但實(shí)質(zhì)性的體制變革，沒有周密的頂層設(shè)計(jì)和推動(dòng)，是不可能實(shí)現(xiàn)的。從這個(gè)意義上來說，改革的基本特征就是自上而下的。尤其是在當(dāng)前的中國，改革已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性體制轉(zhuǎn)型的階段，所涉及的往往是復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)，其中有相當(dāng)一部分涉及立法程序，在這種情況下，改革沒有頂層設(shè)計(jì)是不行的。但這種頂層設(shè)計(jì)，必須以民眾的廣泛參與為基礎(chǔ)和前提。在重大的改革舉措上，在寬松的氛圍中，進(jìn)行公開的討論和辯論，甚至在人民代表大會(huì)的框架內(nèi)，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的辯論和質(zhì)詢，是非常必要的。而頂層設(shè)計(jì)本身，應(yīng)當(dāng)是公開和透明的，相當(dāng)?shù)囊徊糠忠ㄟ^公開的立法程序來進(jìn)行。

在這當(dāng)中，不妨將國有企業(yè)改革作為突破口，探索一條將民眾參與與頂層設(shè)計(jì)結(jié)合起來的改革方式。近來，國企改革和破除壟斷的問題又在成為討論的熱點(diǎn)話題。應(yīng)當(dāng)說，國企改革會(huì)是未來改革的一項(xiàng)關(guān)鍵性內(nèi)容。國企改革的成功不見得意味著整個(gè)改革的成功，但國企改革的失敗一定會(huì)導(dǎo)致整個(gè)改革的失敗。而上一輪國企改革的負(fù)面影響，使得這一次的國企改革必須慎之又慎。無論是國企本身存在的問題，還是由其壟斷造成的對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，國企改革已經(jīng)勢在必行。但這一次的國企改革如何改？重復(fù)上世紀(jì)90年代中后期的國企改革路子，只能會(huì)重新上演瓜分國有資產(chǎn)的盛宴。因此，現(xiàn)在許多人對(duì)國企改革持謹(jǐn)慎甚至反對(duì)意見，在很大程度上是擔(dān)憂私有化可能造成國有資產(chǎn)的流失，使得現(xiàn)在的國有資產(chǎn)被少數(shù)權(quán)貴瓜分。對(duì)此，人們已經(jīng)提出種種設(shè)想，比如，對(duì)已經(jīng)成為上市公司的國企，一是將國有股份全部變賣，資金全部充實(shí)社保資金缺口；二是將國有股份全部分給百姓，這才能實(shí)實(shí)在在在讓百姓共享國企成果。還有許多諸如此類的設(shè)想。如果將這些設(shè)想進(jìn)行充分而公開的討論，最后形成以法律形式體現(xiàn)出來的頂層設(shè)計(jì)，找到一條更好的國企改革的思路是完全有可能的。更進(jìn)一步說，如果在這當(dāng)中形成一種既能體現(xiàn)民眾參與又能體現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)的改革模式，對(duì)于未來改革是具有極為重要意義的。

下一輪的改革無疑是艱難的。現(xiàn)在需要的是勇氣、魄力與謹(jǐn)慎、智慧相結(jié)合，該漸進(jìn)的漸進(jìn)，該激進(jìn)的激進(jìn)。尤為重要的是，要?jiǎng)?chuàng)造一種真正有利于改革的寬松的社會(huì)環(huán)境與心態(tài)。從這個(gè)意義上來說，現(xiàn)在的中國又需要一場真正的思想解放運(yùn)動(dòng)，用誠意和實(shí)事求是的態(tài)度對(duì)所面對(duì)的問題進(jìn)行負(fù)責(zé)任的討論，正視當(dāng)前的問題，不回避過去30年改革的失誤與局限，坦承目前面臨的困境、制約因素與難處，打通全社會(huì)同心同德之路，執(zhí)政者有向前的決心，民眾有理解解決問題難度的寬容，以社會(huì)和解的氛圍，在公平正義的基礎(chǔ)上重建向前尋求出路的共識(shí)。這才是實(shí)現(xiàn)改革再出發(fā)的真正條件。（作者為清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授）