城鄉(xiāng)中國

周其仁

北京大學國家發(fā)展研究院教授

qrzhou@gmail.com

說來波瀾不驚，我國城市化指數(shù)重新掉頭向上加速，源于改革開放加大了普通農(nóng)民的經(jīng)濟自由。本欄上文追本溯源，發(fā)現(xiàn)1984年一號文件與此最相干的政策，其實就是一句話：“允許務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。簡化一下，僅八個字而已——“允許農(nóng)民進城落戶”。后來的實踐說，好政策本不需要那么復雜的，幾個字就給出幾億人新的發(fā)展空間。

為什么四兩撥得動千斤？讓我們解讀一番。

第一點，“允許”的事項，是生活里已經(jīng)發(fā)生的、有實際需要的行為。請注意那個動詞——“允許”，不是“提倡”、“鼓勵”，也不是籠而統(tǒng)之的“要”。“允許”是對實際上已經(jīng)出現(xiàn)、已經(jīng)發(fā)生的行為，在政策上宣布開綠燈。試想想，務工、經(jīng)商、辦服務，哪一樣不是包產(chǎn)到戶后的農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生的現(xiàn)象？發(fā)生了的，以及有繼續(xù)發(fā)生的需要，人們才關心政策上允許還是不允許。政策說“允許”，這把火就算燒起來了。反過來，實際上根本沒影的事，再偉大，全靠自上而下發(fā)動，難度不免就大了。

第二點，“允許”代表一種態(tài)度。比照于“打擊”、“禁止”、“反對”、“限制”之類，“允許”反其道而行之，才釋放出強大的勢能。看過水庫吧，關閘憋水，水位越來越高。一道開閘命令，水的勢能就釋放出來了。經(jīng)濟方面，務工、經(jīng)商、辦服務，絕不是改革之后才有的現(xiàn)象，問題是多年“左”字當?shù)溃@也不行、那也不可，甚至看得像洪水猛獸一般，哪里搞得成氣候？工商服務業(yè)又不同于農(nóng)業(yè)，在區(qū)位上對積聚和集中有特別的要求，可是城鄉(xiāng)之間壁壘高筑，生產(chǎn)力就被憋在那里了。“允許”等于開閘，水能高位釋放，見效當然快。

再一點，“允許”的落腳之處，不是細細碎碎、讓人抓不到重點的小節(jié)，而是整個城市化里最關鍵的一著，那就是允許農(nóng)民進城鎮(zhèn)“落戶”。農(nóng)民進城涉及的事項甚多，哪一項卡住了也不成。但大政策要講重點，化繁就簡抓要害，牽一發(fā)就能動全身。試想連“落戶”都允許了，農(nóng)民還不能流動或遷徙嗎？還不能“非農(nóng)”嗎？還不能“離鄉(xiāng)”嗎？還不能到城鎮(zhèn)租房買房嗎？統(tǒng)統(tǒng)都允許了嘛。當時比較麻煩的，是進城農(nóng)民沒有糧食供應的保障。那也有辦法，“自理口糧”便是。反正“落戶”當頭，一通百通，過去多少年“敵城市化”（de-urbanization）那一套，就此開出了個大口子來。

最后，“允許”是國家政策，而不是書生的文章或建議。就是說，它有權威性，不是說說笑笑就算了的，而是辦事的依據(jù)。是的，當年法制建設剛剛起步，國家政策的最高表達不是人大通過的法律，而是中央紅頭文件。還算“對等”，因為以往禁止農(nóng)民流動、設立城鄉(xiāng)壁壘、限制經(jīng)濟自由的，也是通過紅頭文件表達的。原湯化原食，以正確的中央文件解除錯誤的中央文件，才改變得了實際工作的方向。這也是當年杜老領著他的一班人，那樣精心制定一號文件、推敲政策措辭的緣由。盡最大的可能為多方接受，通得過中央文件出臺的全部復雜程序，國家機器才得以開動，經(jīng)濟自由才能夠落實于實際生活。畢竟，工業(yè)化和城市化不是議論的產(chǎn)物，而是一連串實際行為的結果。

不過，“允許落戶”政策最值得稱道的地方，在于其目標指向了抽象的權利。不妨問一個問題吧：為什么允許農(nóng)民進城落戶？講得出的道理有很多層面，一層一層講進去，到最后一個層面，“因為那是農(nóng)民的權利”。

“權利”非常抽象。讀者不妨試一試，看自己有沒有一個關于權利的簡明定義。網(wǎng)上不少辭典給出的關鍵詞，包括“東西”、“力量”、“法律概念”、甚至“價值回報”，差不多都沒有拿準這個詞匯的含義。也難怪，因為“權利”系外來詞，據(jù)考證，最早是1864年美國傳教士丁韙良在翻譯惠頓的《萬國公法》時，使用了“權利”這一詞（見李貴連：“‘萬國公法’：近代“權利”之源”，《北大法律評論》1998年第1卷第1輯）。

這位丁韙良，英文全名William　Alexander　Parsons　Martin，1827年生于美國印第安納州一個牧師家庭。1850年，他受美北長老會派遣到中國傳教，1863年移居北京，在傳教之余翻譯美國人惠頓的《萬國公法》，還受到恭親王奕訴的賞識，由總理衙門撥專款付印出版。1869年，經(jīng)海關總稅務司赫德的推薦，丁韙良辭去了美北長老會的職務、出任京師同文館總教習。1898年年底，京師大學堂正式開學，由李鴻章推薦，光緒皇帝任命丁韙良為京師大學堂首任西學總教習，說起來與北京大學多少還有淵源。

丁氏用“權利”譯“rights”，也許是因為找不出一個恰當?shù)闹形脑~來表達英文的原意。在中國文化傳統(tǒng)里，“權”當然是有的，不過那含義是“平衡”，而不是后來流行的“權力”，更不是“權利”。“權力”也是外來詞power的漢譯，意思是“實現(xiàn)意志的能力”，特別是“在別人反對的情況下仍能實現(xiàn)自己意志的能力”（米爾斯），這就讓權力帶有“強制的”意味。順便提一句，我以為更好的權力定義是經(jīng)濟學家巴澤爾給出的——“把成本強加給他人的能力”——不過那要留待以后細細切磋。

“權利”是不是“憑權力獲取利益”呢？后者也是東西方社會里都可以觀察到的現(xiàn)象，也就是“因權（力）而貴”。至于把“權貴”現(xiàn)象與何種主義相連（例如“權貴資本主義”），那就端看使用者的思維習慣和語言偏好了。不過無論如何，“憑權力獲取利益”，卻與“權利”（rights）風馬牛不相及。

“權利”（rights）有“對的”、“正當?shù)?rdquo;、“合法的”意思，所以也有“被社會允許的”含義。不過，“rights”終究是個名詞，這也是有辭典定義“權利是某某東西”的原因。那么，權利究竟是個什么東西呢？我自己教產(chǎn)權理論，要向同學闡釋財產(chǎn)權利的含義，不免對此多做一點功課。我的用法是，“權利”是一個自由行為的空間，或曰“被社會認為是正當?shù)摹⑹芊苫蛄曀壮姓J的自由行為空間”。這個定義我們日后還要再談，這里先越過“東西”一步：所謂你有某項權利，就是你有某個自由行為的空間，可以在那個范圍內做某些事，并被社會認為是正當?shù)摹⒁彩艿椒苫蛄曀椎某姓J與保護。

回到“允許農(nóng)民進城落戶”，那當然是一項大權利。過去被認為不正當、不正確，受到法律和政策的限制或禁止，現(xiàn)在中央紅頭文件說“允許”，就是給出一個自由行為的合法空間。世世代代務農(nóng)的，允許務工、經(jīng)商、辦服務；生在農(nóng)村里的，允許離開農(nóng)村、進城鎮(zhèn)落戶。這是一套新的行為規(guī)范，一套新的行為許可，也就是一套新的權利制度的安排。沒有這套權利空間，中國城市化的重新加速，是根本不可想象的。