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    政策背后是權利安排

    周其仁2012-07-31 15:28

    城鄉(xiāng)中國

    周其仁

    北京大學國家發(fā)展研究院教授

    qrzhou@gmail.com

    說來波瀾不驚,我國城市化指數(shù)重新掉頭向上加速,源于改革開放加大了普通農(nóng)民的經(jīng)濟自由。本欄上文追本溯源,發(fā)現(xiàn)1984年一號文件與此最相干的政策,其實就是一句話:“允許務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。簡化一下,僅八個字而已——“允許農(nóng)民進城落戶”。后來的實踐說,好政策本不需要那么復雜的,幾個字就給出幾億人新的發(fā)展空間。

    為什么四兩撥得動千斤?讓我們解讀一番。

    第一點,“允許”的事項,是生活里已經(jīng)發(fā)生的、有實際需要的行為。請注意那個動詞——“允許”,不是“提倡”、“鼓勵”,也不是籠而統(tǒng)之的“要”。“允許”是對實際上已經(jīng)出現(xiàn)、已經(jīng)發(fā)生的行為,在政策上宣布開綠燈。試想想,務工、經(jīng)商、辦服務,哪一樣不是包產(chǎn)到戶后的農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生的現(xiàn)象?發(fā)生了的,以及有繼續(xù)發(fā)生的需要,人們才關心政策上允許還是不允許。政策說“允許”,這把火就算燒起來了。反過來,實際上根本沒影的事,再偉大,全靠自上而下發(fā)動,難度不免就大了。

    第二點,“允許”代表一種態(tài)度。比照于“打擊”、“禁止”、“反對”、“限制”之類,“允許”反其道而行之,才釋放出強大的勢能。看過水庫吧,關閘憋水,水位越來越高。一道開閘命令,水的勢能就釋放出來了。經(jīng)濟方面,務工、經(jīng)商、辦服務,絕不是改革之后才有的現(xiàn)象,問題是多年“左”字當?shù)溃@也不行、那也不可,甚至看得像洪水猛獸一般,哪里搞得成氣候?工商服務業(yè)又不同于農(nóng)業(yè),在區(qū)位上對積聚和集中有特別的要求,可是城鄉(xiāng)之間壁壘高筑,生產(chǎn)力就被憋在那里了。“允許”等于開閘,水能高位釋放,見效當然快。

    再一點,“允許”的落腳之處,不是細細碎碎、讓人抓不到重點的小節(jié),而是整個城市化里最關鍵的一著,那就是允許農(nóng)民進城鎮(zhèn)“落戶”。農(nóng)民進城涉及的事項甚多,哪一項卡住了也不成。但大政策要講重點,化繁就簡抓要害,牽一發(fā)就能動全身。試想連“落戶”都允許了,農(nóng)民還不能流動或遷徙嗎?還不能“非農(nóng)”嗎?還不能“離鄉(xiāng)”嗎?還不能到城鎮(zhèn)租房買房嗎?統(tǒng)統(tǒng)都允許了嘛。當時比較麻煩的,是進城農(nóng)民沒有糧食供應的保障。那也有辦法,“自理口糧”便是。反正“落戶”當頭,一通百通,過去多少年“敵城市化”(de-urbanization)那一套,就此開出了個大口子來。

    最后,“允許”是國家政策,而不是書生的文章或建議。就是說,它有權威性,不是說說笑笑就算了的,而是辦事的依據(jù)。是的,當年法制建設剛剛起步,國家政策的最高表達不是人大通過的法律,而是中央紅頭文件。還算“對等”,因為以往禁止農(nóng)民流動、設立城鄉(xiāng)壁壘、限制經(jīng)濟自由的,也是通過紅頭文件表達的。原湯化原食,以正確的中央文件解除錯誤的中央文件,才改變得了實際工作的方向。這也是當年杜老領著他的一班人,那樣精心制定一號文件、推敲政策措辭的緣由。盡最大的可能為多方接受,通得過中央文件出臺的全部復雜程序,國家機器才得以開動,經(jīng)濟自由才能夠落實于實際生活。畢竟,工業(yè)化和城市化不是議論的產(chǎn)物,而是一連串實際行為的結果。

    不過,“允許落戶”政策最值得稱道的地方,在于其目標指向了抽象的權利。不妨問一個問題吧:為什么允許農(nóng)民進城落戶?講得出的道理有很多層面,一層一層講進去,到最后一個層面,“因為那是農(nóng)民的權利”。

    “權利”非常抽象。讀者不妨試一試,看自己有沒有一個關于權利的簡明定義。網(wǎng)上不少辭典給出的關鍵詞,包括“東西”、“力量”、“法律概念”、甚至“價值回報”,差不多都沒有拿準這個詞匯的含義。也難怪,因為“權利”系外來詞,據(jù)考證,最早是1864年美國傳教士丁韙良在翻譯惠頓的《萬國公法》時,使用了“權利”這一詞(見李貴連:“‘萬國公法’:近代“權利”之源”,《北大法律評論》1998年第1卷第1輯)。

    這位丁韙良,英文全名William Alexander Parsons Martin,1827年生于美國印第安納州一個牧師家庭。1850年,他受美北長老會派遣到中國傳教,1863年移居北京,在傳教之余翻譯美國人惠頓的《萬國公法》,還受到恭親王奕訴的賞識,由總理衙門撥專款付印出版。1869年,經(jīng)海關總稅務司赫德的推薦,丁韙良辭去了美北長老會的職務、出任京師同文館總教習。1898年年底,京師大學堂正式開學,由李鴻章推薦,光緒皇帝任命丁韙良為京師大學堂首任西學總教習,說起來與北京大學多少還有淵源。

    丁氏用“權利”譯“rights”,也許是因為找不出一個恰當?shù)闹形脑~來表達英文的原意。在中國文化傳統(tǒng)里,“權”當然是有的,不過那含義是“平衡”,而不是后來流行的“權力”,更不是“權利”。“權力”也是外來詞power的漢譯,意思是“實現(xiàn)意志的能力”,特別是“在別人反對的情況下仍能實現(xiàn)自己意志的能力”(米爾斯),這就讓權力帶有“強制的”意味。順便提一句,我以為更好的權力定義是經(jīng)濟學家巴澤爾給出的——“把成本強加給他人的能力”——不過那要留待以后細細切磋。

    “權利”是不是“憑權力獲取利益”呢?后者也是東西方社會里都可以觀察到的現(xiàn)象,也就是“因權(力)而貴”。至于把“權貴”現(xiàn)象與何種主義相連(例如“權貴資本主義”),那就端看使用者的思維習慣和語言偏好了。不過無論如何,“憑權力獲取利益”,卻與“權利”(rights)風馬牛不相及。

    “權利”(rights)有“對的”、“正當?shù)?rdquo;、“合法的”意思,所以也有“被社會允許的”含義。不過,“rights”終究是個名詞,這也是有辭典定義“權利是某某東西”的原因。那么,權利究竟是個什么東西呢?我自己教產(chǎn)權理論,要向同學闡釋財產(chǎn)權利的含義,不免對此多做一點功課。我的用法是,“權利”是一個自由行為的空間,或曰“被社會認為是正當?shù)摹⑹芊苫蛄曀壮姓J的自由行為空間”。這個定義我們日后還要再談,這里先越過“東西”一步:所謂你有某項權利,就是你有某個自由行為的空間,可以在那個范圍內做某些事,并被社會認為是正當?shù)摹⒁彩艿椒苫蛄曀椎某姓J與保護。

    回到“允許農(nóng)民進城落戶”,那當然是一項大權利。過去被認為不正當、不正確,受到法律和政策的限制或禁止,現(xiàn)在中央紅頭文件說“允許”,就是給出一個自由行為的合法空間。世世代代務農(nóng)的,允許務工、經(jīng)商、辦服務;生在農(nóng)村里的,允許離開農(nóng)村、進城鎮(zhèn)落戶。這是一套新的行為規(guī)范,一套新的行為許可,也就是一套新的權利制度的安排。沒有這套權利空間,中國城市化的重新加速,是根本不可想象的。

     

    北大中國經(jīng)濟研究中心主任
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