經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 陳功 唐黎明/文 今年以來(lái)，各地土地出讓金大幅下滑，除了房地產(chǎn)公司日子難過以外，地方政府也倍感寒意……這一切都緣于地方政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)土地財(cái)政的依賴，也意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中以往最熱的一塊開始驟然冷了下來(lái)。我們不得不思考的一個(gè)問題是，停下來(lái)容易，但未來(lái)究竟怎么辦？

  土地財(cái)政走到了盡頭

現(xiàn)行的土地財(cái)政模式，客觀上解決了土地不能流轉(zhuǎn)和城市改造建設(shè)資金匱乏的問題。過去的三十年里，土地財(cái)政累積的種種弊端，尚可用光鮮亮麗的GDP數(shù)字來(lái)粉飾。現(xiàn)在，這種發(fā)展模式的弊端一一浮出水面，在沿海以及內(nèi)地少數(shù)房地產(chǎn)熱所席卷的地方，許多地方的城市化遭遇到了明顯的瓶頸。

平面擴(kuò)張的土地財(cái)政，使得大面積的土地被粗放利用，不顧財(cái)力的大項(xiàng)目大投資當(dāng)?shù)馈⑿鲁菂^(qū)淪為鬼城空城、舊城開發(fā)無(wú)序失控、城市特色危機(jī)、城市文化缺失、真文物被拆、假古董粉飾太平……從某種程度上說(shuō)，當(dāng)前城市化過程中的種種詬病，都可以歸結(jié)為土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)。

城市化表面上看是個(gè)產(chǎn)業(yè)問題，但究其實(shí)質(zhì)這是一個(gè)財(cái)政問題，從總量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)看，這是一個(gè)土地經(jīng)濟(jì)問題。所謂的政治改革、政府改革、國(guó)有企業(yè)改革……都不是一蹴而就的事情。而城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市公共服務(wù)、社會(huì)保障……卻是迫在眉睫的事情。

遺憾的是，在“以地生財(cái)”和“經(jīng)營(yíng)城市”的理念指導(dǎo)下，地方政府短視的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，將城市化簡(jiǎn)單地等同于賣地建房，各地陷入了極端城市化的泥沼，“GDP主義”干脆演變成了更加極端的“房地產(chǎn)主義”。在土地財(cái)政的指揮棒下，無(wú)論是文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)，還是其他新興產(chǎn)業(yè)，搞到最后多半成為房地產(chǎn)業(yè)。極端的房地產(chǎn)主義，使大部分的資金在地方政府、銀行和開發(fā)商之間轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去，創(chuàng)造的多是泡沫而非財(cái)富。而這些財(cái)富大都流進(jìn)地方政府以及房地產(chǎn)相關(guān)部門的口袋，并基本上游離于政府預(yù)算控制之外，這也是地方政府的土地財(cái)政欲罷不能的重要原因。

        求解“后土地經(jīng)濟(jì)”藥方

 后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨，意味著這種情形出現(xiàn)了重大改變，就城市而言，不可能無(wú)休止地?cái)U(kuò)張下去，一個(gè)城市只建不管將會(huì)逐漸陷入混亂，尤其是中國(guó)的一、二、三線城市，管理日趨成為最重要的問題。安邦智庫(kù)認(rèn)為，中國(guó)的城市需要從建設(shè)為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向管理為重點(diǎn)，后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代意味著城市經(jīng)濟(jì)要向管理要效益，向效率要效益，向運(yùn)營(yíng)和服務(wù)要效益，向存量資產(chǎn)要效益，這是城市化重心的轉(zhuǎn)移，也是城市化的自然演變過程之一。

執(zhí)著于土地規(guī)模擴(kuò)張的城市化是一種過度城市化，是一種偽城市化，不可能無(wú)休止地進(jìn)行下去。因此，當(dāng)城市擴(kuò)張到一定規(guī)模，需要通過恰當(dāng)?shù)某鞘泄芾韥?lái)提高效率、提升城市內(nèi)在的競(jìng)爭(zhēng)力，否則，即便是像北京這樣的“世界城市”，摩天大樓修建得再豪華亮麗，一場(chǎng)大雨就足以讓整個(gè)城市癱瘓。

城市管理的意義就在于讓整個(gè)城市資產(chǎn)不斷升值。在后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市是一種資產(chǎn)，而城市資產(chǎn)必須妥善運(yùn)營(yíng)，才能產(chǎn)生效益。如果我們把城市看作一個(gè)大系統(tǒng)的話，城市資產(chǎn)就是由土地、建筑、各類設(shè)施、設(shè)施管理、內(nèi)在文化等各個(gè)子系統(tǒng)組成，各個(gè)系統(tǒng)如果運(yùn)營(yíng)得當(dāng)，都可以增加城市資產(chǎn)的價(jià)值，這就是后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代城市經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)公式，也是地方官員們應(yīng)該追求的最大目標(biāo)。

后土地經(jīng)濟(jì)是以社區(qū)建設(shè)為核心，不圍繞著土地打轉(zhuǎn)，而是以城市管理和城市資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)為重點(diǎn)，通過管理和服務(wù)，在城市資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)上賺足70年的錢，而不是一次性收70年的土地出讓金。在這里，以提供公共服務(wù)為導(dǎo)向的社區(qū)管理和社區(qū)規(guī)劃就顯得尤為重要，因?yàn)楫?dāng)以新開發(fā)房地產(chǎn)為主的城市化發(fā)展到一定階段時(shí)，存量房地產(chǎn)要不斷地產(chǎn)生價(jià)值，就需要更好的公共服務(wù)、社區(qū)管理和社區(qū)規(guī)劃。

城市經(jīng)營(yíng)與城市運(yùn)營(yíng)之別

需要注意的是，我們所說(shuō)的城市運(yùn)營(yíng)和城市經(jīng)營(yíng)還是有重大區(qū)別。“經(jīng)營(yíng)城市”是以做生意的視角來(lái)運(yùn)作城市，以土地?fù)Q建筑。實(shí)質(zhì)上就是將城市政府看成是企業(yè)，市長(zhǎng)作為企業(yè)的CEO，運(yùn)作城市各種資源來(lái)為城市擴(kuò)張而服務(wù)，雖然“城市經(jīng)營(yíng)”可以從某種程度上提高城市運(yùn)行效率，起碼高樓大廈平地起，但這往往又會(huì)極易被異化，最終成為利益集團(tuán)牟利的理論依據(jù)和工具。

城市運(yùn)營(yíng)，強(qiáng)調(diào)的是管理、治理，主要針對(duì)的是現(xiàn)有城市資產(chǎn)的效益。從城市運(yùn)營(yíng)的視角出發(fā)，如果把市長(zhǎng)作為城市的總經(jīng)理，那么他眼中的城市資產(chǎn)絕對(duì)不同于企業(yè)家眼中的資產(chǎn)的概念，不能僅僅用純經(jīng)濟(jì)和純財(cái)務(wù)的視角來(lái)將城市基礎(chǔ)設(shè)施、土地和房產(chǎn)作為資產(chǎn)。

坦白說(shuō)，過去談城市資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)還有些早，條件還不成熟，但現(xiàn)在中國(guó)的城市化率已經(jīng)過半，房地產(chǎn)價(jià)格經(jīng)過連年上漲，很多城市尤其是沿海地區(qū)已經(jīng)具備資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的基本條件，關(guān)鍵在于城市管理者觀念和思維的轉(zhuǎn)變，否則，還會(huì)在土地財(cái)政的死胡同里打轉(zhuǎn)。

我們四年前就積極關(guān)注的“后土地經(jīng)濟(jì)”時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，土地財(cái)政模式已經(jīng)漸漸走到了盡頭，城市化不再僅僅是圈地賣地蓋房子，城市化的重心需要從建設(shè)轉(zhuǎn)向管理； “后土地經(jīng)濟(jì)”的核心概念就是要在“存量上謀發(fā)展”，“在管理上要效益”，“在服務(wù)上求改善”！

后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代，是以政府轉(zhuǎn)型為主導(dǎo)的城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，遺憾的是，很多地方政府似乎并沒有意識(shí)到這一點(diǎn)。好在學(xué)費(fèi)已經(jīng)交得差不多了，粗放城市化所導(dǎo)致的債務(wù)危機(jī)也已迫在眉睫，這一切意味著一個(gè)清醒反思的時(shí)代可能將會(huì)到來(lái)。（作者為安邦邦智庫(kù)首席分析員及研究員）