年初召開的全國(guó)政法工作會(huì)議上，中央政法委書記孟建柱宣布，中共中央已經(jīng)研究，將由有關(guān)部門報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，今年停止使用勞教制度。在全國(guó)人大批準(zhǔn)之前，嚴(yán)格控制適用勞教措施，對(duì)纏訪、鬧訪等三類對(duì)象，不采取勞教措施。

作為原公安部長(zhǎng)、現(xiàn)分管政法的政治局委員，他在正式的政法工作會(huì)議上這樣表態(tài)，意味著中國(guó)法學(xué)界、司法界呼吁了幾十年的廢除勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題，已經(jīng)引起中央高度重視，到了下決心徹底解決的時(shí)候。這是中共十八大后，貫徹依法治國(guó)、改進(jìn)中國(guó)人權(quán)狀況的一個(gè)重大舉措。孟建柱說(shuō)：貫徹黨的十八大精神要?jiǎng)诱娓瘢y而進(jìn)、攻克難關(guān)。

同時(shí)，對(duì)用違反人權(quán)的方法限制群眾上訪問(wèn)題，中央也做了明確的糾正要求。中央政法委已制訂征求意見稿，建議將涉法涉訴信訪，從普通信訪中分離出來(lái)，納入法治軌道，以改變信訪不信法、信上不信下現(xiàn)象，樹立法治權(quán)威。這兩個(gè)措施同時(shí)推出，說(shuō)明中共中央傾聽民聲，敏感地抓住了當(dāng)前社會(huì)呼聲強(qiáng)烈的問(wèn)題在逐步解決，對(duì)短期內(nèi)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，長(zhǎng)期中促進(jìn)中國(guó)人權(quán)狀況進(jìn)行，都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

勞教制度為什么要廢除

保留還是廢除勞教制度，中國(guó)法律界、司法界有各種不同的觀點(diǎn)，主要分成兩大陣營(yíng)。一派是以學(xué)術(shù)界、律師界為主，從公民基本人身權(quán)利保護(hù)出發(fā)，反對(duì)未經(jīng)司法審查的行政強(qiáng)權(quán)背景的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，數(shù)十年來(lái)一直呼吁廢止；一派是以公安機(jī)關(guān)為主的治安管理機(jī)構(gòu)，認(rèn)為勞教制度填補(bǔ)了刑法和行政法之間的空白地帶，對(duì)尚未構(gòu)成犯罪的違法行為用教養(yǎng)方式治理，簡(jiǎn)便易行，有利于社會(huì)治安控制，因此應(yīng)當(dāng)保留。盡管勞教制度一直飽受詬病，但由于中國(guó)立法的官方性色彩，這項(xiàng)制度歷經(jīng)60多年一直保留了下來(lái)。近年隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)達(dá)，大量不當(dāng)案例被揭露，中國(guó)公民法律意識(shí)覺醒，廢止勞教的呼聲一直在高漲。

勞教制度為什么要廢除？一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)其實(shí)很簡(jiǎn)單：一個(gè)國(guó)家不能不經(jīng)法院審判就長(zhǎng)期關(guān)押公民。要限制人身自由，必須經(jīng)過(guò)法庭的公開審判，經(jīng)過(guò)自我辯解

和律師辯護(hù)，由對(duì)抗性的法庭調(diào)查，司法權(quán)確定有罪，作出判決后，才能夠剝奪人身自由。

我們現(xiàn)在的限制人身自由有兩種性質(zhì)。一種是刑罰，即法院已經(jīng)生效判決的有期徒刑、無(wú)期徒刑。這是經(jīng)過(guò)合法審判后的司法權(quán)作出的刑事懲罰，是終局的；一種是刑事強(qiáng)制措施，即為了偵查犯罪、把罪犯送上法庭，為了防止逃跑、防止串供，為了易于偵查，而將人關(guān)起來(lái)，限制自由，即刑拘、逮捕、監(jiān)視居住。這種剝奪自由不是終局的，不是一種刑罰，是未確定的。被刑拘的人很可能是無(wú)罪的，拘錯(cuò)的。其最后的制約，就是法庭的審判。因此，公安、檢察的刑事強(qiáng)制措施，都是一種為了保證偵查的臨期措施，不同于刑罰的剝奪人身自由。

勞動(dòng)教養(yǎng)算什么？我們起草《行政處罰法》時(shí)，行政法學(xué)家對(duì)這個(gè)問(wèn)題一直有兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為是行政處罰，即行政權(quán)的終局決定，可以起訴到法院，作為《行政訴訟法》規(guī)定的司法審查對(duì)象；另一種認(rèn)為，這只是行政強(qiáng)制措施，不是終局的。為了保障行政行為的實(shí)施，作為行政強(qiáng)制措施，也可以訴到法院。最后比較一致的意見，是將其作為一種行政處罰定性，可以到法院起訴，不是一種刑事訴訟程序。因此，勞教決定一直到公安為止，檢察公訴、法院的刑庭都不管，只用法院的行政庭，作為對(duì)違法行政行為的司法審查在制約。實(shí)踐中，出現(xiàn)了大量的公安機(jī)關(guān)不給勞動(dòng)教養(yǎng)決定書、不告知家屬、限制家屬訴權(quán)，連行政訴訟權(quán)都剝奪的現(xiàn)象。很多勞教決定行為，完全剝奪了公民的司法救濟(jì)權(quán)利，由公安一家說(shuō)了算。

勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)名義上是政府成立的社會(huì)治安綜合治理機(jī)構(gòu)。由公安、安全、民政、司法、法制等部門組成，辦公室都設(shè)在公安局，一般由公安局的副局長(zhǎng)或者局長(zhǎng)兼勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)辦公室的主任，公章就由公安控制。因此，勞教委實(shí)際上等于公安局，直接導(dǎo)致出現(xiàn)公安從治安角度出發(fā)的濫用勞教權(quán)的現(xiàn)象。

法治國(guó)家的一個(gè)基本原則是：非經(jīng)合法公開的審判，不能確定一個(gè)公民有罪，不得剝奪公民人身自由。1998年中國(guó)已簽署加入的聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條規(guī)定：“除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由。”根據(jù)聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)的解釋，這里的“法律”，是指立法機(jī)關(guān)制定的法律；這里的“程序”，是指經(jīng)過(guò)合格的法庭審理。

中國(guó)的《憲法》和《刑事訴訟法》也規(guī)定，審判權(quán)由人民法院享有，確定一個(gè)人是否有罪的唯一機(jī)構(gòu)是法院。《憲法》第37條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”《憲法》還規(guī)定了法院的獨(dú)立審判權(quán)。刑事司法權(quán)裁決權(quán)由法院專有，較長(zhǎng)時(shí)間剝奪或限制公民人身自由，應(yīng)該經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，否則均應(yīng)視為非法。《立法法》規(guī)定，限制人身權(quán)的法律規(guī)范只能由國(guó)家法律規(guī)定，行政法規(guī)沒(méi)有人身自由的立法權(quán)。公安機(jī)關(guān)只有刑事偵查權(quán)、臨時(shí)強(qiáng)制措施權(quán)、行政處罰權(quán)。而行政處罰涉及人身的，只有15天行政拘留權(quán)。不能把人關(guān)起來(lái)長(zhǎng)達(dá)4年，由公安代行法院的刑事審判權(quán)。因此，廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度，不但是中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)任的常任理事國(guó)的義務(wù)，也是貫徹中國(guó)憲法和法律的當(dāng)然要求，是中國(guó)落實(shí)依法治國(guó)的必然措施。

勞教制度的歷史演變

勞動(dòng)教養(yǎng)制度始于新中國(guó)建立初期，立法動(dòng)因始于社會(huì)秩序整治。學(xué)者于建嶸對(duì)勞教制度的演變進(jìn)行過(guò)詳細(xì)的考察，指出可以分為兩個(gè)階段：一是建國(guó)初期，作為政治斗爭(zhēng)手段對(duì)付新政權(quán)的異端勢(shì)力；二是政權(quán)穩(wěn)定后，作為社會(huì)治安的一種手段對(duì)付社會(huì)不穩(wěn)定人員。

1957年8月4日的《人民日?qǐng)?bào)》社論《為什么要實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)》，清楚地說(shuō)明了這項(xiàng)治安行政制度產(chǎn)生的目的和根源。“對(duì)于這些壞分子，一般地用說(shuō)服教育的辦法是無(wú)效的；采取簡(jiǎn)單的懲罰方法也不行；在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)內(nèi)部也決不能繼續(xù)留用；讓他們另行就業(yè)又沒(méi)有人愿意收留他們。因此，對(duì)于這些人，就需要有一個(gè)既能改造他們，又能保障其生活出路的妥善辦法。根據(jù)人民政府長(zhǎng)期的研究和考慮，把他們收容起來(lái)，實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，就是最適當(dāng)?shù)囊彩亲詈玫霓k法。勞動(dòng)教養(yǎng)既是通過(guò)他們自己的勞動(dòng)養(yǎng)活他們自己；同時(shí)也是通過(guò)勞動(dòng)來(lái)改造他們自己。國(guó)家對(duì)于他們的處理和安排，也正是為了保障絕大多數(shù)人的自由幸福生活和社會(huì)主義秩序不受破壞。”

這個(gè)制度一開始是出于嚴(yán)厲打擊新政權(quán)的敵對(duì)勢(shì)力以后，如何對(duì)付一些情節(jié)尚不足以重判的人。1955年8月25日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)肅反，主要處罰的是“反革命分子”和“壞分子”。第一次明確提出“勞動(dòng)教養(yǎng)”的辦法。《指示》指出，“不能判刑而政治上又不適于繼續(xù)留用，放到社會(huì)上又會(huì)增加失業(yè)的，則進(jìn)行勞動(dòng)教養(yǎng)，就是不判刑，雖不完全失去自由，但亦應(yīng)集中起來(lái)，替國(guó)家做工，由國(guó)家發(fā)給一定的工資。”

1956年1月10日中共中央發(fā)出《關(guān)于各省市應(yīng)立即籌辦勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的指示》，對(duì)“反革命壞分子”要“集中起來(lái)，送到國(guó)家指定的地方”。“對(duì)他們進(jìn)行政治、思想改造工作，使他們逐漸成為國(guó)家的真正有用的人。”1957年進(jìn)行了反右派斗爭(zhēng)，大批知識(shí)分子、愛國(guó)人士和干部被錯(cuò)劃為右派。對(duì)如何處理，7月18日毛澤東提出了“要搞個(gè)勞動(dòng)教養(yǎng)條例，除了少數(shù)知名人士之外，把一些右派都搞去勞動(dòng)教養(yǎng)”。8月3日，國(guó)務(wù)院即頒布《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》，正式將勞動(dòng)教養(yǎng)作為一種制度確立下來(lái)。勞教對(duì)象由原來(lái)的反革命分子和壞分子兩種人，擴(kuò)大到四種人：即（1）不務(wù)正業(yè)，有流氓、盜竊、詐騙行為，不追究刑事責(zé)任的；（2）罪行輕微，不追究刑事責(zé)任的反革命分子，開除處分、無(wú)生活出路的；（3）有勞動(dòng)力但長(zhǎng)期拒絕勞動(dòng)或者破壞紀(jì)律受到開除，無(wú)生活出路的；（4）不服從工作的分配、無(wú)理取鬧、妨害公務(wù)屢教不改的。

勞動(dòng)教養(yǎng)制度的正式確立，顯然是為了配合反右運(yùn)動(dòng)后期處理的需要。勞教擴(kuò)大化在那時(shí)即已經(jīng)產(chǎn)生。隨后的幾年，全國(guó)建立起近百處勞教場(chǎng)所，收容勞教人員達(dá)到近百萬(wàn)人。1961年，公安部報(bào)告稱：勞教擴(kuò)大了收容范圍和收容對(duì)象，錯(cuò)收了一批不夠勞動(dòng)教養(yǎng)的人。在管理上和勞改犯等同了起來(lái)。生活管理和勞動(dòng)生產(chǎn)上搞了一些超體力勞動(dòng)，造成了勞教人員非正常死亡的嚴(yán)重現(xiàn)象。勞教此時(shí)即已經(jīng)刑罰化。文革時(shí)以軍管等代替了勞教等法律制度，中斷10年。

1978年12月中共十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)結(jié)束文革，社會(huì)管理趨嚴(yán)，重新恢復(fù)勞教制度。1979年11月29日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院于12月5日公布了《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的補(bǔ)充規(guī)定》，將1957年的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》重新發(fā)布實(shí)施。1980年2月26日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表評(píng)論員文章《繼續(xù)辦好勞動(dòng)教養(yǎng)》，正式恢復(fù)了勞教制度。1980年2月29日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于將強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查兩項(xiàng)措施統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》，1982年1月21日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象又有了較大擴(kuò)充，擴(kuò)大到六種人：“（1）罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子，反黨反社會(huì)主義分子；（2）結(jié)伙殺人、搶劫、強(qiáng)奸、放火等犯罪團(tuán)伙中，不夠刑事處分的；（3）有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為、屢教不改的，不夠刑事處分的；（4）聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動(dòng)鬧事等擾亂社會(huì)治安，不夠刑事處分的；（5）有工作崗位，長(zhǎng)期拒絕勞動(dòng)，破壞勞動(dòng)紀(jì)律，又不斷無(wú)理取鬧，擾亂生產(chǎn)、工作、科學(xué)研究和生活秩序、妨害公務(wù)、不聽勸告和制止的；（6）教唆他人違法犯罪，不夠刑事處分的。”政治性功能逐漸讓位于治安秩序性的功能。

這樣，關(guān)于勞教對(duì)象，國(guó)務(wù)院最初發(fā)布的關(guān)于勞教問(wèn)題的決定確定為四種人，1982年公安部發(fā)布的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》擴(kuò)大為六種人，2002年公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件規(guī)定》又?jǐn)U大為十種人，范圍越來(lái)越大。從1955年開始，中國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度一直存在了半個(gè)多世紀(jì)。

收容審查、收容譴送、勞動(dòng)教養(yǎng)

從新中國(guó)建立以來(lái)，對(duì)人身權(quán)侵害最嚴(yán)重的，是三種制度，即收容審查、收容譴送、勞動(dòng)教養(yǎng)。隨著社會(huì)的進(jìn)步、中國(guó)法律的健全，法律的普及，這三種帶有濃厚人治特征的制度逐步得以廢除。中國(guó)的人權(quán)狀況不斷好轉(zhuǎn)。

第一種是收容審查，簡(jiǎn)稱“收審”制度。上世紀(jì)60年代初，收容審查措施產(chǎn)生時(shí)，主要是為了對(duì)所謂“盲流”收容審查遣返，其性質(zhì)的確屬行政措施，但后來(lái)其性質(zhì)發(fā)生根本轉(zhuǎn)化，實(shí)施目的變?yōu)?ldquo;查清罪行、打擊犯罪”，變成了公安機(jī)關(guān)刑事偵查的一種關(guān)人措施。從行政措施轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N刑事強(qiáng)制措施。

原規(guī)定主要適用于有輕微違法犯罪行為又不講真實(shí)姓名、住址、來(lái)歷不明的人，或者有輕微違法犯罪行為又有流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案嫌疑需要收容查清罪行的人。但在實(shí)施中往往對(duì)明確的嫌疑人也濫用收審長(zhǎng)期關(guān)押，特別是對(duì)在刑事拘留的法定時(shí)限內(nèi)無(wú)法查清罪行、取得必要證據(jù)，執(zhí)行逮捕措施又不符合法定條件的對(duì)象，變成了“合法長(zhǎng)期關(guān)押”的淵藪。

1979年的《刑事訴訟法》明確給了公安機(jī)關(guān)收審的權(quán)力。1980年2月29日，國(guó)務(wù)院于頒發(fā)的《關(guān)于將強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查的兩項(xiàng)措施統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》（即國(guó)發(fā)（1980）56號(hào)文件）中，對(duì)收容審查作了明確規(guī)定，“對(duì)于有輕微違法犯罪行為又不講真實(shí)姓名、住址、來(lái)歷不明的人，或者有輕微違法犯罪行為又有流竄作案，多次作案，結(jié)伙作案嫌疑需收容查清罪行的人，送勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所專門編隊(duì)進(jìn)行審查。”賦予了公安機(jī)關(guān)對(duì)特定對(duì)象進(jìn)行收容審查的權(quán)力。

1980年6月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在一份文件中指出：“1980年國(guó)務(wù)院《關(guān)于將強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查兩項(xiàng)措施統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》可視為行政法規(guī)，在未正式立法之前，可以作為收審的法律依據(jù)。”收容審查由公安機(jī)關(guān)決定，不要檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，導(dǎo)致違法長(zhǎng)期關(guān)押的現(xiàn)象普遍發(fā)生，意味著公安機(jī)關(guān)對(duì)公民的人身財(cái)產(chǎn)等自由享有部分的司法權(quán)。羈押時(shí)間最長(zhǎng)可達(dá)三個(gè)月。

1996年3月17日，中國(guó)第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)刑事訴訟法>的決定》。修改后的《刑事訴訟法》取消收容審查制度；同年公安部發(fā)布了《關(guān)于貫徹實(shí)施刑事訴訟法有關(guān)問(wèn)題的通知》，清理并停止了收審制度，解決了用“收審”手段長(zhǎng)期關(guān)押的問(wèn)題，但是刑訴法延長(zhǎng)了公安機(jī)關(guān)的偵查辦案時(shí)限。

第二是收容遣送制度。收容遣送源于建國(guó)初期，是在特定的歷史條件下形成的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，從最初對(duì)游民的收容發(fā)展到對(duì)外流災(zāi)民、流浪乞討人員的救助、教育、安置和遣返。當(dāng)時(shí)主要是收容國(guó)民黨散兵游勇、妓女、吸毒者和流浪乞討人員等，后來(lái)主要是為了針對(duì)因大饑荒而進(jìn)城謀食的饑餓農(nóng)民，限制農(nóng)民進(jìn)城。

1961年11月11日,　中共中央批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于制止人口自由流動(dòng)的報(bào)告》，決定以民政部門為主在大中城市設(shè)立收容遣送站，負(fù)責(zé)將“盲流”到城市的農(nóng)村人口遣送回原籍。公安機(jī)關(guān)要對(duì)收容對(duì)象進(jìn)行審查。被收容遣送者一旦被收容，按照民政部的規(guī)定，省內(nèi)的一般10天之內(nèi)遣送走，省外的一般1個(gè)月之內(nèi)遣送走，被收容遣送者要在收容遣送站內(nèi)呆上10天至1個(gè)月之久，有的時(shí)間更長(zhǎng)。超期遣送的非常普遍，因此導(dǎo)致變相的非法拘禁和黑監(jiān)獄現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)虐待、打死人現(xiàn)象。

1982年國(guó)務(wù)院發(fā)布城市流浪乞討人員收容遣送辦法的主要目的是為了救濟(jì)、教育和安置城市中的流浪者。最初是用來(lái)對(duì)涌入城市的無(wú)業(yè)人員和災(zāi)民進(jìn)行收容救濟(jì)的帶有社會(huì)福利性質(zhì)的措施，是一種社會(huì)救助和維護(hù)城市形象的行為。1992年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于收容遣送工作改革問(wèn)題的意見》的出臺(tái)，收容對(duì)象被擴(kuò)大到“三無(wú)人員”（無(wú)合法證件、無(wú)固定住所、無(wú)穩(wěn)定收入），即無(wú)身份證、暫住證和務(wù)工證的流動(dòng)人員。要求居住3天以上的非本地戶口公民辦理暫住證，否則視為非法居留，須被收容遣送。

此后，經(jīng)過(guò)各地和有關(guān)部門的不斷博弈，收容遣送制度在實(shí)踐中脫離原來(lái)社會(huì)救助的立法原義，逐漸演變?yōu)橄拗仆鈦?lái)人口流動(dòng)，淪為一項(xiàng)嚴(yán)重威脅人權(quán)的帶有懲罰性的強(qiáng)制措施。隨著收遣適用對(duì)象的擴(kuò)大，收容站亦都以生活費(fèi)、遣送費(fèi)、城市增容費(fèi)等名目收費(fèi)，被濫用于亂收費(fèi)、勒索、非法拘禁、強(qiáng)制勞動(dòng)。有的被專門用來(lái)對(duì)付上訪者。

1998年，中國(guó)簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條規(guī)定：“除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由。”第12條還規(guī)定：“在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)合法居留之人，在該國(guó)領(lǐng)土內(nèi)有遷徙往來(lái)之自由及擇居之自由。”收容遣送不僅不經(jīng)法庭審理，而且連起碼的聽證程序也沒(méi)有，因此，收容遣送制度與公約的上述要求是不符的。

2003年3月廣東發(fā)生孫志剛案，許多媒體詳細(xì)報(bào)道了此一事件，并曝光了許多同一性質(zhì)的案件，在社會(huì)上掀起了對(duì)收容遣送制度的大討論。先后有8名學(xué)者上書人大，要求就此對(duì)收容遣送制度進(jìn)行違憲審查。2003年6月20日，溫家寶總理簽署國(guó)務(wù)院令，公布《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，隨后一些城市的收容遣送相關(guān)條例和制度也陸續(xù)廢止。

第三種就是勞教制度。月初孟建柱也宣布了，將由有關(guān)部門報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，今年停止使用勞教制度。在全國(guó)人大批準(zhǔn)之前，嚴(yán)格控制適用勞教措施。

人身權(quán)的最后一個(gè)堡壘：取保偵查問(wèn)題

解決了上述三個(gè)問(wèn)題之后，中國(guó)對(duì)人身權(quán)限制的絕大部分問(wèn)題都已經(jīng)解決。還有一個(gè)，即第四個(gè)大問(wèn)題——中國(guó)的關(guān)押偵查問(wèn)題。

為了保障刑事偵查順利進(jìn)行，各國(guó)都允許偵查機(jī)關(guān)在還沒(méi)有確定被告有罪無(wú)罪前，可以對(duì)嫌疑人進(jìn)行先期羈押。但是這種羈押只是為了保障偵查、不逃跑、不串供、不繼續(xù)犯罪、有利破案的刑事強(qiáng)制措施，而不同于已經(jīng)生效判決的刑罰關(guān)押。

為此，在人權(quán)保護(hù)嚴(yán)格的國(guó)家，取保偵查是慣例，關(guān)押偵查是特例。在歐州、中國(guó)香港和臺(tái)灣地區(qū)，涉嫌犯罪的絕大多數(shù)嫌疑人，是不關(guān)押偵查的。可以交保釋放，人放在外面，偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查。只有嚴(yán)重暴力傾向的犯罪，有逃跑嫌疑的人，有串供妨礙偵查的人，才會(huì)收押進(jìn)行偵查。像臺(tái)灣的陳水扁案，為了羈押偵查問(wèn)題，法院一審二審進(jìn)行了六次程序?qū)徟校皇菍徠溆袥](méi)有罪，而是審該不該關(guān)著進(jìn)行偵查。很多國(guó)家關(guān)押偵查的人不到嫌疑人總數(shù)的10%。而中國(guó)，關(guān)押偵查高達(dá)90%以上，取保偵查的不到10%，絕大多數(shù)人都是關(guān)押起來(lái)偵查的。這導(dǎo)致一些無(wú)罪的案件，由于長(zhǎng)期關(guān)押已經(jīng)造成了后果，公安機(jī)關(guān)、檢察反貪?rùn)C(jī)關(guān)，會(huì)千方百計(jì)羅織其他罪名強(qiáng)行定罪，以防止錯(cuò)案國(guó)家賠償。

在去年《刑事訴訟法》修改時(shí)，我們?cè)?jīng)提出要修改取保候?qū)彈l款，大量增加非暴力犯罪的保外偵查，但是這個(gè)問(wèn)題最后連提都沒(méi)有提，新的刑訴法沒(méi)有考慮這種方案。在前三種限制人身自由的問(wèn)題解決后，關(guān)押偵查的問(wèn)題將會(huì)突出起來(lái)，成為中國(guó)人權(quán)保護(hù)中的一個(gè)最大的問(wèn)題。按照無(wú)罪推定的原則，應(yīng)當(dāng)大大擴(kuò)大取保偵查的比例，這樣既改善中國(guó)的人權(quán)紀(jì)錄，也可以更主動(dòng)地防止冤假錯(cuò)案。

勞教制度的改革方向

勞教制度能夠在中國(guó)存在半個(gè)多世紀(jì)，是有其客觀上的必要性的。這就是以行政法調(diào)整尚嫌無(wú)力、以刑罰調(diào)整又顯過(guò)苛的一些輕微違法行為，需要有一個(gè)中間地帶的法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。

現(xiàn)在全國(guó)勞教人員數(shù)量巨大，僅廣東一省報(bào)道2012年就有18000余名。這些人員中包括輕微刑事違法人員，“危害國(guó)家安全情節(jié)顯著輕微”人員，網(wǎng)上發(fā)表不滿言論人員，初次實(shí)施違法行為的人，“無(wú)理取鬧、擾亂秩序，且拒絕、阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行公務(wù)”的人，老上訪人員，賭博、賣淫、嫖娼人員，吸食、注射毒品的人員。

有人認(rèn)為，現(xiàn)行勞教制度雖然有種種弊端，但如果完全廢除，對(duì)現(xiàn)行勞教的對(duì)象，如少管所的未成年人殺人、搶劫、強(qiáng)奸犯罪等怎么處理？適用治安管理處罰，無(wú)論是罰款還是拘留（行政拘留最多15天），都解決不了問(wèn)題；如果對(duì)之適應(yīng)刑罰，又不利于矯治。另外，對(duì)于那些流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案但又不構(gòu)成犯罪的人，如果僅對(duì)之給予罰款或拘留，放歸社會(huì)，又會(huì)給社會(huì)留下不安全的隱患。

因此，有人提出用頒布《違法行為矯治法》，來(lái)將勞教問(wèn)題司法化。2005年3月，《違法行為矯治法》被列入全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃。立即又有人反對(duì)這種方案，擔(dān)心它會(huì)成為《勞教管理辦法》的替代品，換湯不換藥，認(rèn)為法治國(guó)家除了刑法、行政法來(lái)治理違法之外，并沒(méi)有《違法行為矯治法》這個(gè)中間地帶。違法行為矯治，如果其程序，其最終決定權(quán)，仍是變相在公安機(jī)關(guān)，沒(méi)有法院司法審查權(quán)力進(jìn)行制衡，那么，仍然是一種勞教制度的翻版。

勞教制度改革的方向，應(yīng)如何設(shè)計(jì)，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界目前有不同意見，未完全形成共識(shí)。有人主張完全廢除，以治安管理處罰和刑罰取而代之；有人主張改造、重構(gòu)勞教制度，使之司法化或準(zhǔn)司法化。

我國(guó)現(xiàn)在在《刑法》和行政法兩者之間，還有一個(gè)治安法。已經(jīng)立法的比較典型的法律，就是《治安處罰法》。從其執(zhí)法主體和法律責(zé)任后果來(lái)看，這個(gè)法律明顯屬于行政法的范疇，不是刑事法，也不是中間地帶的法，而是明確的行政法律。因?yàn)槠鋱?zhí)法主體是公安局的終局權(quán)；救濟(jì)方法用的是行政審判；處罰后果是公安決定而不是法院決定。

如果我們新頒布一個(gè)《違法行為矯治法》，顯然其法律體例同《治安處罰法》是一樣的，必然也為公安機(jī)關(guān)增加了一個(gè)自己終局處理的法律。具體執(zhí)法起來(lái)，恐怕比勞教辦法更嚴(yán)重，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)有了法律依據(jù)。當(dāng)然，我們?cè)诹⒎〞r(shí)，如果堅(jiān)持住《立法法》的基本原則，不給公安機(jī)關(guān)終局的四年關(guān)押權(quán)，只是給他15天的行政拘留權(quán)，那么這個(gè)侵犯人權(quán)的事情不會(huì)發(fā)生。但這樣一來(lái)，《違法行為矯治法》就會(huì)是一個(gè)號(hào)召性的、沒(méi)有多少執(zhí)行力的法，不如不立。或者將這個(gè)法的終局權(quán)交給法院，在法院設(shè)立治安法庭，專門審理這一類案件，這樣也能夠解決。所有的限制人身自由的裁定，都必須經(jīng)過(guò)司法權(quán)公開審判決定的法治原則，符合《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的協(xié)定精神。

要將當(dāng)前許多勞教范疇的輕微違法案件納入司法審查，法院可以按照目前新的《刑事訴訟法》關(guān)于簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼⑻貏e程序?qū)徖淼男淌掳傅姆椒ǎO(shè)立“治安法庭”和“輕罪法庭”。審理的案件，包括輕微刑事案件、自訴刑事案件、取保候?qū)弻彶榘讣F(xiàn)在的勞動(dòng)教養(yǎng)范圍的案件、精神病鑒定確認(rèn)案件、死亡逃逸后財(cái)產(chǎn)判決案件、少年刑事案件。

以公安機(jī)關(guān)終局處理的勞教制度必須廢除，這是原則。剝奪公民人身自由的權(quán)力必須交給司法機(jī)關(guān)來(lái)最后決定。根據(jù)正當(dāng)法律程序原則的要求，任何國(guó)家機(jī)關(guān)作出涉及公民人身自由的決定，都必須適用司法或準(zhǔn)司法的程序：行使調(diào)查、指控職能的機(jī)關(guān)應(yīng)與行使裁決職能的機(jī)關(guān)分離；應(yīng)給予被調(diào)查、指控人陳述、申辯的機(jī)會(huì)；裁決程序應(yīng)有被調(diào)查、指控人和他聘請(qǐng)的律師或其他代理人參加，應(yīng)為被調(diào)查、指控人和他聘請(qǐng)的律師或其他代理人提供與調(diào)查、指控人進(jìn)行辯論、質(zhì)證的機(jī)會(huì)；決定程序（除依法應(yīng)保密的以外）應(yīng)公開進(jìn)行，允許社會(huì)公眾旁聽。所以，關(guān)鍵是要讓勞教制度變成受司法審查的行為，不再由公安一家說(shuō)了算，運(yùn)動(dòng)員不能是裁判員。

廢除勞教的步驟選擇

廢除勞教的問(wèn)題，從《行政處罰法》起草開始，法學(xué)界已經(jīng)呼吁了30多年。我們已經(jīng)加入了35個(gè)國(guó)際人權(quán)方面的公約，再不能讓這種不受司法審查的行政強(qiáng)權(quán)現(xiàn)象繼續(xù)下去了。任何國(guó)家，要限制公民的自由，必須經(jīng)過(guò)合法公開的審判，經(jīng)過(guò)自我辯護(hù)和法庭辯護(hù)，經(jīng)過(guò)法官的審理和法院的判決。否則都是不合法的。

這次中央政法委采取的方法是符合法律規(guī)范的。勞教制度的制訂和適用，一是已經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史；二是有國(guó)務(wù)院的以前的行政法規(guī)；三是經(jīng)過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)的同意和授權(quán)。因此，要廢止這樣一個(gè)重要的行政法規(guī)，同樣要走這樣的立法、改法、廢法程序。中政委不直接說(shuō)廢止，是依法辦事的，是尊重了人大和國(guó)務(wù)院的立法權(quán)范圍。為了回應(yīng)全國(guó)人民的強(qiáng)烈呼聲，在人大和國(guó)務(wù)院都尚未開會(huì)前，用“暫停使用勞教制度”這一表態(tài)和步驟，是既及時(shí)又準(zhǔn)確的。

下一步，應(yīng)該是國(guó)務(wù)院作出廢止《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，全國(guó)人大收回授權(quán)立法并同意國(guó)務(wù)院的廢止決定。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)在的法律完備情況，這個(gè)領(lǐng)域沒(méi)有必要再出臺(tái)《違法行為矯治法》。治安行政違法行為，可以適用《治安處罰法》，涉嫌刑事犯罪行為，可以按《刑事訴訟法》進(jìn)行追究，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖恚煞ㄔ旱?ldquo;治安法庭”和“輕罪法庭”審判后作出判決。這兩個(gè)法庭的設(shè)立，屬于法院自身的內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整，沒(méi)有難度。由此確立：一、除行政拘留這種行政法范疇的行政行為外，任何剝奪公民人身自由的決定必須由法院公開審判裁決；二、裁決須按法律的正當(dāng)程序進(jìn)行，不能一家濫權(quán)。將勞教行為分流到行政法、刑法兩個(gè)領(lǐng)域，依法調(diào)整。

（作者系一級(jí)律師、法學(xué)教授）