經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 吳娓婷 日前，廣東省政府在其官網(wǎng)公布《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（下稱“《規(guī)劃》”）。

《規(guī)劃》提出：加快異地務(wù)工人員入戶城鎮(zhèn)配套制度改革。完善異地務(wù)工人員子女教育、住房保障、農(nóng)村宅基地和承包土地處置、城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度銜接等方面的具體配套政策，建立轉(zhuǎn)戶農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，“允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財(cái)產(chǎn)收益”，解除農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城落戶的后顧之憂。

《規(guī)劃》中涉及農(nóng)村土地的字眼刺激了市場的神經(jīng)。有輿論認(rèn)為政府暗示對(duì)宅基地和小產(chǎn)權(quán)房“松口”。不過，專家指該規(guī)劃并非專門的土地改革方案。而開發(fā)商則認(rèn)為，暫時(shí)沒看到土地征轉(zhuǎn)制度發(fā)生重要改變，宅基地不可能直接入市。

沒有松口

因?yàn)椤兑?guī)劃》觸碰到土地及人口的嚴(yán)峻問題，外界反應(yīng)很大，紛紛猜測廣東省政府這種表態(tài)顯示農(nóng)民宅基地將有入市的可能。

但是，廣東省體制改革研究會(huì)副會(huì)長彭澎在接受本報(bào)采訪時(shí)表示，該《規(guī)劃》只是城鎮(zhèn)化的一個(gè)配套，還停留在提供思路的階段，欠缺細(xì)則。如果是涉及土地制度方面的改革，應(yīng)正式形成一份統(tǒng)籌辦法。

一位不愿具名的開發(fā)商則說：“開發(fā)商可用的地是‘可開發(fā)的經(jīng)營用地’。從規(guī)劃的粗略表述看，開發(fā)商可用地的類型并沒有增加。”其預(yù)計(jì)，廣東省政府文件允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民通過市場流轉(zhuǎn)宅基地及房屋，即便具體操作起來肯定也不會(huì)直接入市，還是要經(jīng)過國家程序，如此一來，政府就多了一種收儲(chǔ)土地的方式。

該開發(fā)商指出，他判斷的依據(jù)首先是沒有跡象顯示政府放開土地征收和出讓大權(quán)。

今年1月“深圳市2013年一號(hào)文件”首次提出鼓勵(lì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位將手中的工業(yè)用地上市流轉(zhuǎn)，被譽(yù)為是率先為集體用地上市打開缺口。文件規(guī)定兩類土地可以上市流轉(zhuǎn)：一是當(dāng)年政府征地返還的部分工業(yè)用地，這批工業(yè)用地已經(jīng)過征轉(zhuǎn)和補(bǔ)償手續(xù)。另一類為“尚未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)且符合規(guī)劃的工業(yè)用地”。此類土地在原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位先行理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除后，也可進(jìn)入市場。

然而，有專家指這種改革不徹底。第一類土地?zé)o疑經(jīng)過征轉(zhuǎn)手續(xù)，第二類則是以“自征自轉(zhuǎn)”方式進(jìn)入交易平臺(tái)，政府壟斷土地的格局并沒有變，土地征轉(zhuǎn)制度的底色也沒有改變。

而且，深圳一號(hào)文件選擇從工業(yè)用地著手，繞過了更復(fù)雜的宅基地及小產(chǎn)權(quán)房問題。

從中央層面來講，宅基地的性質(zhì)被視為國家法律底線，暫無松動(dòng)的可能。深圳一號(hào)文發(fā)布的十天后，中央一號(hào)文件發(fā)布。這份文件題為《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出加快農(nóng)村宅基地等農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證工作。

面對(duì)媒體提出頒證之后是否意味著農(nóng)村宅基地就可買賣的問題，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文明確回應(yīng)道：“確權(quán)登記頒證是為清晰產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)村宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部是可以流轉(zhuǎn)的，但你要賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人，那是不可以的。如果宅基地可以賣給任何人，那就是商品房，這個(gè)土地的性質(zhì)就變了。”

在此背景下，廣州作為國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)城市，至今沒有拿出針對(duì)宅基地和小產(chǎn)權(quán)房的具體政策。據(jù)透露，宅基地的退出機(jī)制尚處于內(nèi)部研究階段。

嚴(yán)峻問題

在過去三十年，中國許多城市都以土地開發(fā)換取GDP增長，這個(gè)問題在廣東尤其嚴(yán)峻。

時(shí)至今日，廣東省以占全國1.87%的土地面積，承載起了全國1/8的經(jīng)濟(jì)總量，存量土地資源和空間資源已相當(dāng)緊缺。深圳市公布，2020年建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)為976平方公里。而到2011年，該市實(shí)際用地已達(dá)934平方公里。這意味著此后九年間，深圳僅有42平方公里土地可供使用。

事實(shí)上，農(nóng)村集體用地還有較為可觀的數(shù)量。不過，這些土地大部分沒有合法身份，并普遍以工業(yè)用地或俗稱“小產(chǎn)權(quán)房”的違章建筑模式存在，難以直接盤活，其中以涉及宅基地的部分最為棘手。

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，農(nóng)村集體土地必須經(jīng)過國家征用轉(zhuǎn)為國有土地之后，才能進(jìn)入土地市場。宅基地更是嚴(yán)禁向非農(nóng)人員轉(zhuǎn)讓。

然而在過去，珠三角城市大力發(fā)展廠房等物業(yè)經(jīng)營為主的外向型經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村家庭普遍通過建房出租、合建廠房商鋪等形式使用宅基地，吸引前來投資的商人。來自農(nóng)村外的城市居民甚至歸國華僑、商戶也紛紛到村集體購置宅基地，或自住或出租。這種游資“種房”的情形反映了特定歷史時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也造成了“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)面積、非住宅用途、“小產(chǎn)權(quán)房”等問題。隨著時(shí)間推移，這些宅基地又因私下流轉(zhuǎn)、擴(kuò)建改建衍生出大量其他權(quán)屬糾紛。

彭澎介紹，據(jù)推算，廣州未登記農(nóng)村住房建筑面積達(dá)1.2億平方米，占總量的40%。廣州全市小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目360個(gè)，建筑面積達(dá)885萬平方米。

一方面是廣東用地緊張的局面，另一方面卻是農(nóng)村用地粗放、違章與拖延用地審批并存，情況相當(dāng)尷尬。。

不可忽略的是，這些違章建筑承擔(dān)著重要的功能。彭澎介紹，廣州近500萬外來人口的住房問題是靠城中村來解決，其中不少就是違章建筑。“農(nóng)村居民與一些非農(nóng)人口以‘異地務(wù)工人員’的身份聚集在大都市的城中村完成了‘城鎮(zhèn)化’”。政府顯然不可能輕易將這部分人口驅(qū)逐出去。