經(jīng)濟觀察報 記者 陳哲 盡管官方常用“促進行業(yè)健康發(fā)展”、“住有所居”、“改善居住條件”等不同字眼，來形容房地產(chǎn)政策的訴求，但在絕大多數(shù)人眼中，過去十年調(diào)控的目標(biāo)，用兩個字來概括，就是“房價”。

2003年，中央將房地產(chǎn)作為國民支柱產(chǎn)業(yè)。據(jù)本報不完全統(tǒng)計，此后與房地產(chǎn)直接相關(guān)的宏觀政策達到43次。這些政策囊括了一個國家機器除軍事力量外的幾乎所有手段，在某些方面，已超越一個政體所應(yīng)觸及的邊界。

遺憾的是，伴隨雨點般調(diào)控的，仍然是一根陡然上浮的房價曲線。據(jù)國家統(tǒng)計局城鎮(zhèn)入戶調(diào)查的口徑計算，過去十年間，我國城鎮(zhèn)住宅價格年均漲幅約為16.1%。但在住房矛盾突出的大中城市，人們對房價上漲的感官可能更為強烈。首都北京的五道口華清嘉園被稱為宇宙中心，最初房價約6000元/平方米，而目前已至6萬元/平方米。這一10倍的上漲幅度高于統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，但可能更貼符大城市居民的心理感受。

中國房地產(chǎn)的現(xiàn)狀，由調(diào)控反復(fù)敲打塑造成型，扭曲又充滿張力。其間房產(chǎn)泡沫論、崩盤論不絕于耳，卻從未成為現(xiàn)實。以至于十年來最頑固的唱空者謝國忠，都開始倒戈，其日前對外表示，明年年初，受地方財政影響，中央將會釋放房地產(chǎn)的利好信號，帶動房價回暖。一些年份稍長的開發(fā)商，面對新政策的出臺，已養(yǎng)成一種“兵來將擋水來土掩”的心態(tài)。

大部分市場人士形成共識的是，過去十年的房地產(chǎn)調(diào)控大致分為三個階段，第一階段是2003年3季度至2008年3季度，調(diào)控方向是控制房價過快上漲和房地產(chǎn)投資過快增長。第二階段是2008年4季度至2010年1季度，調(diào)控轉(zhuǎn)為鼓勵住房消費和房地產(chǎn)開發(fā)投資。第三階段是2010年4月至今，目標(biāo)是遏制房價過快上漲，促進房價合理回歸。

其中第二階段，為抵抗半路殺出的金融危機而采取的救市措施，在很多觀察人士看來，是十年房價調(diào)控中最大的敗筆。但將所有矛頭指向一處，問題在被簡單化的同時，也容易浮于表象。政策失效的更深層次原因，可能還在于計劃思路與市場規(guī)律之間的錯位。

回溯調(diào)控，政府的基本邏輯較為清晰：通過調(diào)整土地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)、促進土地利用效率、加強信貸支持針對性等方式，來嚴格配置開發(fā)商的生產(chǎn)要素。在需求端區(qū)別對待，為中低收入者建設(shè)保障性住房、用限購等方式剔除投資和投機性購房。此外，土地增值稅、二手交易所得稅和房產(chǎn)保有稅等稅費手段，也被用于調(diào)節(jié)市場秩序。

調(diào)控遭遇的障礙，被房產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士歸結(jié)于緊縮的土地供給、持續(xù)寬松的貨幣政策和高稅收制度。但將過多的注意力糾結(jié)于這類近乎終極性的問題，可能難以得到調(diào)控和房價之間關(guān)系的真相。我們更愿意去爬梳，調(diào)控者希望如何穩(wěn)住市場，具體措施又是如何傳導(dǎo)到價格曲線上的，市場的邏輯又是什么，二者偏差在哪里。

生產(chǎn)要素的供給壓縮

·嚴控房企開發(fā)貸，致使融資難，增加購房成本

·常年緊縮地根，壟斷土地供應(yīng)，地價飆升，增加土地重置成本，導(dǎo)向房價難降

·加大保障房用地供給，不等于增加商品房市場供給

2003年4月，央行下發(fā)《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，規(guī)定對購買高檔商品房或二套房以上的借款人適當(dāng)提高首付款比例，不執(zhí)行優(yōu)惠利率。這是“黃金十年”啟動后，政府首度采取抑制房價過熱的措施。

信貸政策是房產(chǎn)調(diào)控的一項常規(guī)動作，其中包括開發(fā)貸的發(fā)放尺度、個人購房貸款的首付比例及利率、存貸款基準(zhǔn)利率的調(diào)整等。但在供給端，調(diào)控主要針對開發(fā)貸。

早期政策對開發(fā)貸的限制，主要集中在高檔商品房、別墅等項目類型上，調(diào)控者希望借此減少高端房供應(yīng)，增加中小戶型，以滿足中低收入者的購房需求。比如“湯臣一品”等高價豪宅項目，被政府問責(zé)“價格虛高”，從而成為全社會眾矢之的。這一政策導(dǎo)向思路，由于否定了市場選擇權(quán)和消費差別，后慢慢淡出市場。

后期對開發(fā)貸的限制，源于對房地產(chǎn)投資規(guī)模過大的限制，而采取對行業(yè)貸款的全面緊縮。國有企業(yè)、龍頭企業(yè)和優(yōu)質(zhì)項目才能獲取銀行貸款。銀行利率的大致上浮區(qū)間是10%-25%。更多的房企，被迫通過信托、基金和民間資本融資，資金成本動輒12%—18%。

在一個成熟的市場中，開發(fā)企業(yè)的融資來源，更多來自于直接融資而非間接融資。但國內(nèi)A股市場自2010年5月關(guān)閉對房企IPO和再融資的閘門后，開發(fā)商基本喪失了這一通道，更加依賴大銀行系統(tǒng)的高息資本，高企的資金成本進一步加權(quán)至房價。

作為最基本的生產(chǎn)原料，土地的供給直接影響了房產(chǎn)供需平衡。據(jù)REICO工作室的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2003—2010年，全國地價水平（房地產(chǎn)開發(fā)購置土地費用除以購置面積）年均漲幅為22.9%，而同期的房價水平的年均漲幅為16.1%。

過去十年間，政府對土地的調(diào)控，大致可分為三類：一是將過去協(xié)議出讓改為招拍掛，二是打擊囤地行為，加快開發(fā)周期，三是將土地用途的規(guī)劃向高密度中小戶型、保障性住房傾斜。

2004年8月31日之后，所有經(jīng)營性土地一律要公開競價出讓，以協(xié)議出讓經(jīng)營性土地的做法被正式叫停。此外，開發(fā)商必須及時繳納土地出讓金，而且如果在兩年內(nèi)不開發(fā)，政府可將土地收回。擠出不具備開發(fā)資質(zhì)的投資人和杜絕權(quán)力尋租，是明確招拍掛方式主導(dǎo)土地出讓的關(guān)鍵訴求。

招拍掛同時給地方政府提出了更具挑戰(zhàn)性的要求：原先開發(fā)商和政府共同找地、開發(fā)土地，到由政府全包，資源配置效率大大下降。此外，由于價高者得的特點，土地拍賣的火爆場面頻出不窮，“面粉價高過面包”的恐慌，不斷刺激房價攀升。

在官方的邏輯中，土地供應(yīng)緊缺，責(zé)任并不在政府，而是開發(fā)商——他們通過囤積土地，坐等升值，使得房屋售價與土地初始成本之間形成巨大的利潤空間。因此在很長一段時間里，盤活開發(fā)商手中的存量土地，成為調(diào)控者的一項重要任務(wù)。

但事實上，1995年生效的《房地產(chǎn)管理法》中就對土地的出讓、交費和開發(fā)時限有著明確規(guī)定，國土部在2003年之后，還在不斷出臺“新規(guī)”督導(dǎo)全國土地市場，時至今日仍然影響了很多人的判斷：正是開發(fā)商囤積居奇推高房價。

但到了2010年底，故事才水落石出。國土資源部公布了全國閑置土地的信息：全國1457宗土地總面積9772.4公頃，其中約70%為住宅用地，合同價款256.1億元。其中54%的土地閑置明確是政府原因造成。屬于企業(yè)原因的用地宗數(shù)為670宗，其中住宅用地約3145.58公頃，可建設(shè)住宅約3700萬—4000萬平方米，這在當(dāng)年7月公布的全國開復(fù)工總面積32.43億平方米中僅占約1.2%。期望盤活存量以增加供給的實際效果，可想而知。

加大保障性住房和普通商品房的土地供應(yīng)，也是自2006年以來調(diào)控的重要政策。是年5月，國家明確90/70政策；2008年規(guī)定，住宅用地中，90平方米以下的戶型和保障性住房必須超過70%以上；2010年再出政策，要求五年內(nèi)建成3000萬套保障性住房。

雖然從供地總量上，各地的確出現(xiàn)了比較明顯的增幅，但刨開保障性住房用地、工業(yè)用地，京滬等大城市的商品住宅用地供應(yīng)，實際上并沒有實質(zhì)的增加，而這些城市的需求卻仍在不斷膨脹。

受刺激的需求和未完成的保障

·城市新增人口住房需求和持續(xù)寬松的貨幣環(huán)境，極大刺激購房需求

·住房保障體系的不成熟，增加了商品房市場壓力

·行政壓制需求的必然結(jié)果，是開發(fā)商生產(chǎn)積極性不足，加劇供需結(jié)構(gòu)失衡

處在房地產(chǎn)發(fā)展的初中級階段，國內(nèi)住房需求原本就十分旺盛。據(jù)REICO工作室的統(tǒng)計，近年新增人口、住宅改善對存量住宅面積的需求年度增長約為5%—7%。而同期年度新建住宅量相當(dāng)于存量的4%—5%。也就是說，在未考慮折舊需求的情況下，市場每年仍有1—2個百分點的缺口。這種供需不平衡，被普遍認為是住宅上漲的基本動因。

2003年以來，盡管央行對貨幣政策表述歷經(jīng)了“適度寬松、寬松、適度從緊、從緊”等多次變化，但每年都在向市場注入大額凈頭寸：2006年為14500億元，2007年為4700億元，2008年高達18600億元，2009年更是高達27500億元。中國處于史上最“不差錢”的十年中，而金融危機期間的10萬億貨幣投放，更是將這一狀況推高至頂峰。

持續(xù)的貨幣寬松，帶來了通脹和資產(chǎn)價格的飆升。較低的利率管制、稀缺的投資渠道，使得持有不動產(chǎn)的增值收益，大大超過持有貨幣或投向?qū)崢I(yè)，極大刺激人們對房產(chǎn)的潛在需求。

從2006年開始，政府開始認識到，住房需求必須區(qū)別化地滿足，政府有義務(wù)保障中低收入者基本居住權(quán)利。“加快建設(shè)廉租房、規(guī)范經(jīng)濟適用房”，十年中首度出現(xiàn)在國務(wù)院常務(wù)會的決議中。但住房保障制度在對象覆蓋、土地劃撥和資金投入方面均未有明確的認識，也沒有成型的制度設(shè)計。

但許多保障房尤其是經(jīng)濟適用房，成為權(quán)力尋租的地帶。而更需要引導(dǎo)的廉租房體系，則在很長時間里沒有得到應(yīng)有的重視。地方財政的壓力和商業(yè)銀行的動力不足，也成為這項需要長期建設(shè)、動態(tài)維護制度建成的障礙之一。

2010年，保障房建設(shè)被提到與控制房價同樣的高度。各地政府與中央簽訂了“軍令狀”，以確保各項要素配套到位、嚴格遵循建設(shè)進度。在長效機制尚未建立前，行政命令的結(jié)果卻是，只見開工不見竣工、重產(chǎn)權(quán)房輕租賃房，分流需求的初衷至今尚未得到更好的解決。

因此，流動性泛濫的市場周期中，房屋的資產(chǎn)屬性得到了充分的體現(xiàn)，其保障屬性則不然。通過配置不動產(chǎn)實現(xiàn)財富保值增值的群體，一時間成了“身邊的野蠻人”。購房者被人為區(qū)分為剛需、投資和投機三種。后兩者成為調(diào)控的打擊對象。

2011年，政府出臺了另一項壓制需求的政策——限購，輔以對本埠居民二套房貸款首付提高、利率上浮，對三套以上住房停貸。其初衷，是將投資、投機性和外地購房行為擠出市場。

盡管這項被稱作“史上最嚴”的政策，通過近乎一刀切的方式，錯殺很多大城市移民的購房需求和改善性需求，但在房價控制指標(biāo)上，取得了明顯的成效。從2010年—2011年的兩年間，全國70個大中城市新建商品房房價穩(wěn)中有降的由10個增至68個。土地市場也降至冰點。

開發(fā)商開始逃離“兩限”最嚴的城市，到二三線城市投資。但受制于人口凈流入不足和公共配套措施匱乏，戰(zhàn)略大轉(zhuǎn)移并沒有太大收獲。而相較于供給平衡的二三線城市，一線城市的需求則被強力壓抑。

2012年3月，地產(chǎn)大佬任志強預(yù)言，由于限購限貸等嚴控措施，過去兩年中開發(fā)商的生產(chǎn)積極性受挫，住宅項目開工量和開工面積均出現(xiàn)了負增長，一年后一線城市房價將出現(xiàn)暴漲。

供求關(guān)系決定價格的鐵律再次生效。到2012年下半年，房價劃出了一條陡然上升的尾線，比任的預(yù)測提早了幾個月，這一趨勢延續(xù)到了2013年5月份。

稅費調(diào)節(jié)的理想與現(xiàn)實

·重交易輕保有的稅收結(jié)構(gòu)，并不能有效盤活存量住宅，反而滋生更多的投資欲望

·房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)和替代效應(yīng)，仍有待政策加速推進

稅費作為調(diào)節(jié)供需平衡的手段，在國內(nèi)調(diào)控中占據(jù)舉足輕重的角色。

一個得到大量共識的數(shù)字是，房價中有60%—70%的部分都通過稅費方式流入政府。

過去十年間，圍繞調(diào)控的稅費調(diào)整，主要涉及房產(chǎn)交易的營業(yè)稅、個人所得稅的稅率調(diào)節(jié)。對應(yīng)周期內(nèi)房價的變動，很難看到這些政策產(chǎn)生了明顯的效果。因為在供需不平衡的賣方市場中，稅費無論是以買方還是賣方為征收對象，最后都很容易被轉(zhuǎn)嫁到購買方，從而推動房價的上漲。

我國目前保有環(huán)節(jié)的主要稅種，包括房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，但十年間對于居民個人擁有的非經(jīng)營性的居住房屋都免于征收，實質(zhì)上處于“無稅”狀態(tài)。

寬松貨幣政策和持續(xù)上漲的房屋價格，又催生了投資和投機性購房，保有稅的缺失，使得房屋持有成本幾乎可被忽略不計，致使住房囤積大量空置，擁有數(shù)十套，甚至百套住房的“房叔”、“房姐”接連曝光，更加劇了供需矛盾。

市場分析者建議從嚴征收保有稅，一方面可以盤活存量房，抑制和打擊投資投機購房，另一方面可以為地方政府另辟財源，擺脫對土地收入的依賴。在2011年底，政府有意改變目前現(xiàn)狀，并在上海和重慶啟動空轉(zhuǎn)多年的房產(chǎn)稅試點。

兩座城市對試點的細則安排顯得極為謹慎，征稅對象主要是增量房，也包括重慶市的存量別墅。其對房價的影響、盤活存量住宅和增加地方收入的效用，在一年后卻并不明顯。按照官方統(tǒng)計口徑，去年全年滬渝新建住宅價格分別上漲7.6%和4.5%，征收量與財政收入相比幾乎可忽略不計。

第二批擴大到試點名單，在一年半的時間里猶抱琵琶半遮面。據(jù)說杭州版房產(chǎn)稅在發(fā)布前夜被叫停，理由是，政府智囊建言，如果只征收增量，會在政策執(zhí)行前引起一輪購房狂潮。坊間傳聞可能不足為信，但房產(chǎn)稅的征收的確面臨著諸多挑戰(zhàn)。除了征收面的界定，還包括差異化稅率如何確定，對房產(chǎn)的合理估值、稅務(wù)部門的管理資源配置等問題。目前，全國性的住房信息聯(lián)網(wǎng)平臺遲遲未能建成，全面征收的難度可想而知。