經(jīng)濟觀察報 記者 周亞霖 2011年政府提出當年建設各類保障房1000萬套，“十二五”期間建設3600萬套，中國迎來了保障房大規(guī)模建設的時代。住房保障制度在房價高企的時代顯得更加重要。保障房解決了部分低收入者的住房需求，但也存在一些問題。

有學者和地產(chǎn)業(yè)人士認為：因為“制度框架”的缺失，保障房概念的不清晰，導致保障房滋生了腐敗空間；地方政府盲目上馬一些保障房項目，導致一些保障房被浪費。除此之外，因為2011年和2012年是保障房大量開工的時期，保障房在2013年的資金缺口較大。缺乏穩(wěn)定的資金來源，也被認為是保障房需要解決的重要問題。

一個形成基本共識的判斷是：要解決這些問題，得基于長遠考慮并保持長期穩(wěn)定的制度。從磚頭補貼過渡到人頭補貼，被認為是未來住房保障更主流的方式。

保障房該保障誰？保障了誰？

2010年8月，經(jīng)濟觀察報曾經(jīng)報道：北京海淀區(qū)3725個詳細的區(qū)級限價房申請者的名單中，與政府相關的人員占比超過了61%。在實際分配的房源中，有政府背景人員比區(qū)級公示的比例更高，根據(jù)經(jīng)濟觀察報統(tǒng)計，一些限價房的獲得者90%都是與政府相關。

“法院樓”、“人大樓”、“社科樓”、“中科院樓”、“建委樓”、“政協(xié)樓”、“公安樓”……北京保障房似乎變身為早年的福利房。

如今，這種特權房依然存在。新京報整理公開數(shù)據(jù)顯示：近三年，北京預留給中央單位和軍隊的經(jīng)濟適用房用地是80公頃，2013年，北京預留給中央單位經(jīng)濟適用房用地占北京經(jīng)濟適用房土地指標的59.3%，占保障房用地的10%。2011年，北京預留給中央單位經(jīng)濟適用房用地占北京經(jīng)濟適用房土地指標61.5%，北京預留給中央單位的經(jīng)濟適用房用地占北京保障房土地指標的6%。2012年，上述比例分別為57.1%和9.4%。

地產(chǎn)商任志強表示：按國際慣例，保障房保障的是居住權利，應該是保障租不起房子的人。但是現(xiàn)在經(jīng)濟適用房、限價房等都是保障財產(chǎn)權利，這就有投機倒把性，所以還有了五年限制轉(zhuǎn)讓等等。保障性住房在地方相當一部分是以單位的名義享受經(jīng)濟適用房的待遇、享受保障性住房的待遇，弄個名堂就買了。深圳、鄭州都曝光一大批。北京呢？到現(xiàn)在十一五期間，中央直屬機關有49萬人進京，十二五期間，每年是62萬人進京，是機械增長。

不少學者和任志強的觀點相似：應該取消保障房中的“產(chǎn)權房”。

2011年，天則經(jīng)濟研究所發(fā)布報告，提出政府對住房保障的責任沒有清晰界定，現(xiàn)行住房保障制度的保障對象，沒有完全覆蓋最需要住房保障的群體，卻覆蓋了收入和住房都不是最困難的群體，結果是進一步擴大而不是縮小了住房差距。

被浪費的保障房

除了分配不公，保障房空置問題也十分嚴重。2012年，河南省審計廳披露的一項對全省6個省轄市保障性安居工程審計結果顯示，6個省轄市廉租房的空置率高達51%。

任志強接受經(jīng)濟觀察報采訪時表示：“現(xiàn)在，保障房已經(jīng)分配到了鎮(zhèn)，鎮(zhèn)的概念是什么？本來就沒多少人口才叫鎮(zhèn)，比如十萬以下。本來邊緣又不清楚，和農(nóng)村是交叉的，我何必用你的保障房，我住自己的房子比保障房還便宜。最后很多地方就放寬標準，為什么？不放寬標準沒人去。即便是北京，也不是沒有公租房空置的事情，后山那有300多套公租房到現(xiàn)在沒人住呢。還有通州，讓市區(qū)的人到通州去住保障房，交通路費高了而且很遠（所以出現(xiàn)空置）。”

任志強試圖對保障房的分類做一些梳理，中央政府公布的保障房分為：棚戶區(qū)改造和拆遷；可銷售的經(jīng)濟適用住房、兩限房；租賃房，如廉租房、公租房。但各地政府列入保障房的范圍與定義不同。北京市為六種，最多的地區(qū)有八到十種，如享受經(jīng)濟適用住房政策的用房、單位自建和租賃房、定向安置拆遷房、農(nóng)村上樓等等。

國務院發(fā)展研究中心金融所研究員巴曙松也曾公開表示：保障房的含義被寬泛化，其概念沒有一個明確的界定。2010年，“公租房”作為一種新型的基本保障房被正式推出。因其對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的認可，為部分地方政府在完成保障房建設任務過程中變換保障房的口徑提供了方便。開發(fā)園區(qū)建設的職工宿舍、高校自建房、商品房配建房、集體宿舍（在都被納入此行列）。

錢從哪里來？

保障房資金來源的制度化和穩(wěn)定性，同樣是業(yè)界關心的話題。

方正證券認為：今年年底在建保障房約1450萬套，全年平均在建約1400萬套。大量的在建保障房意味著巨大的資金需求壓力，無論是以投資規(guī)模還是建設成本估算，今年都是資金缺口最大的一年，資金缺口大很可能是保障房建設進度慢于預期的主要原因。去年保障性安居工程財政支出3800億元，其中公共財政預算支出占82%，預計今年將達到4200億元，但資金缺口仍然無法全部彌補，保障房建設需要更多的資金保障。

包括萬科在內(nèi)的參與保障房建設的開發(fā)商，都在抱怨虧本或者沒有盈利。華遠地產(chǎn)對參與保障房建設非常積極，其董事長任志強反而頗有苦衷：“土地都是搭配著銷售，不參與保障房，就不能拿地蓋商品房了。保障性住房開發(fā)商就是虧的。北京豐臺夏家胡同的地，有一半保障房。還有萬柳，一萬多平方米的保障性住房，地價是多少？四萬多，那不賠啊？”

產(chǎn)權到居住權 磚頭到人頭

分配不公，資源被浪費，資金缺乏穩(wěn)定來源等問題被一些經(jīng)濟學界人士歸結為，缺乏清晰的制度框架。

天則經(jīng)濟研究所認為：現(xiàn)行保障房制度的實施機制不健全，包括籌資、融資、運營、監(jiān)管等機制均不能適應需求。該研究所報告認為：保障房制度設計缺乏長遠考慮。住房消費的時間跨度達幾十年，涉及超過三代人。只有基于長遠考慮并保持長期穩(wěn)定的制度設計，才能給百姓以切實的保障，只有穩(wěn)定的預期才能引導百姓的行為趨向合理。我國的保障房制度變動過于頻繁，住房政策往往被當作短期工具來使用，顯示出過強的功利性。缺乏長遠考慮的制度設計一方面使住房保障難以得到穩(wěn)定的財政支持，另一方面使利益集團有更大的空間影響政策走向。

任志強認為，保障房應該是以租為主。

“我就強調(diào)一條，是有居住權，但絕不能變成財產(chǎn)性住房。唐家?guī)X現(xiàn)在就弄得不錯。當時是我的提案：拿農(nóng)民的土地，建符合城市規(guī)劃要求的出租房。原來唐家?guī)X是一層上面加蓋個二層，二層加蓋個三層，那不安全，容易出事。土地性質(zhì)不變，不占用北京市征地指標的情況下，試點了39個村。我跟國土部說，本來可以是建設用地，但是過去的土地，有的是蓋廠房，就蓋一層，租的不多。現(xiàn)在，整體規(guī)劃的，蓋住宅三四層，單個面積的租金雖然比廠房租金低，但是累積起來租金高，農(nóng)民就開始蓋，有的蓋七八套，本來一套出租，現(xiàn)在有五套出租，農(nóng)民拿的租金也多了，出租的房子也多了。”

他還進一步表示：“現(xiàn)在我們執(zhí)行的保障性住房全是磚頭，什么意思？是在建造費用上給你減免稅費，壓低價格。二次大戰(zhàn)之后都是磚頭補貼，整個歐洲全是，沒辦法，所有都炸爛了，但到一定的時候，就從磚頭補貼變成人口補貼。”

天則經(jīng)濟研究所提出住房保障制度改革的目標前景是：將現(xiàn)有的一個獨立于房地產(chǎn)市場并封閉運行的體系，通過逐步改革，經(jīng)歷一個相對封閉但可與房地產(chǎn)市場有條件聯(lián)通的保障體系的過渡階段，最終發(fā)展為統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場，住房保障以貨幣補貼為主，通過市場來實現(xiàn)。