在中國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的過程中，全國各地方政府幾乎都在如火如荼地進行新區(qū)建設(shè)。在這一片喧嘩和熱鬧中，各方面開始擔心一些新區(qū)的大投入、高負債、低效益的風險。

2013年11月，由著名經(jīng)濟學家、中國（海南）改革研究院院長遲福林帶隊的國家綜合配套改革試驗評估組來到湖南長沙大河西先導(dǎo)區(qū)，對長株潭兩型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)五年來的改革發(fā)展建設(shè)進行第三方評估。

評估組一行通過查閱資料、實地考察和專題座談，在了解先導(dǎo)區(qū)的發(fā)展歷程后，對其建設(shè)成效給予高度肯定，特別是對先導(dǎo)區(qū)大投入、高效益、低負債的開發(fā)運營表示贊賞。

2013年長沙大河西先導(dǎo)區(qū)管委會實際完成財政總收入250億元，相對于成立之初的2007年不足5億元，同口徑增長50倍，可變現(xiàn)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)總額從零達到680億元，資產(chǎn)負債率僅為42%。先導(dǎo)區(qū)的這一奇跡是如何創(chuàng)造的，我們試圖從經(jīng)濟的角度來解讀。

精確定位

長沙大河西先導(dǎo)區(qū)主要負責人在回顧先導(dǎo)區(qū)五年走過的歷程時，發(fā)出一個感慨：“一座新城的建設(shè)，戰(zhàn)略比戰(zhàn)術(shù)重要，定位比規(guī)劃關(guān)鍵。”

5年來的實踐證明，長沙市委、市政府和大河西先導(dǎo)區(qū)管委會對于先導(dǎo)區(qū)的戰(zhàn)略定位是正確的，做對了三件事情：精確確立了開發(fā)區(qū)域、正確把握了階段重點、科學選擇了產(chǎn)業(yè)方向。

城市的生長是有其內(nèi)在規(guī)律的，需要依托老城區(qū)的輻射，有一定的產(chǎn)業(yè)、文化發(fā)展基礎(chǔ)和生態(tài)承載能力。

長沙的決策者通過反復(fù)比較論證，把眼光投向了與老城區(qū)一江之隔的湘江西岸，這里經(jīng)濟腹地廣，擁有長沙高新區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)，湖南大學、中南大學、湖南師范大學聚集在此，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和文教優(yōu)勢明顯。

按照市委、市政府確定的整體戰(zhàn)略，先導(dǎo)區(qū)在全面規(guī)劃和推進1200平方公里規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境及交通基礎(chǔ)建設(shè)的同時，不分散財力，將先期開發(fā)重點集中在以岳麓山為中心100平方公里范圍內(nèi)，依托湘江和河西老城區(qū)規(guī)劃建設(shè)了14平方公里的梅溪湖國際新城一期、19.8平方公里的洋湖生態(tài)新城和6.7平方公里的濱江商務(wù)新城。

同時提出了加快三大片區(qū)成熟，尤其是完善公共配套和產(chǎn)業(yè)支撐，按照“打造兩型社會標桿、建設(shè)高端品質(zhì)新城”的目標，從洋湖向南推進23平方公里，建設(shè)大王山旅游度假區(qū)；從梅溪湖國際新城一期向西推進18平方公里，建設(shè)梅溪湖國際新城二期，形成100萬新增人口的承載力。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個新城成功的關(guān)鍵，先導(dǎo)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子針對全國產(chǎn)能過剩的大背景，提出了支持工業(yè)園區(qū)升級，擴大需求市場的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，不搞低水平重復(fù)建設(shè)、不搞低層次同質(zhì)競爭，要在區(qū)域經(jīng)濟分工中占據(jù)高位，在產(chǎn)業(yè)鏈條中占據(jù)高端。

先導(dǎo)區(qū)的建設(shè)者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，生產(chǎn)生活服務(wù)配套跟不上，高新區(qū)等園區(qū)的企業(yè)留不住人才，影響了企業(yè)的發(fā)展，制約了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和做大做強。

先導(dǎo)區(qū)明確把以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為管委會全力推動的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，堅持以需求為導(dǎo)向，大力發(fā)展科技創(chuàng)新、金融商貿(mào)、文化旅游、會議會展等高端產(chǎn)業(yè)。

面向全國乃至全球市場創(chuàng)造非地域性需求，突破區(qū)域內(nèi)需求的“天花板”。

五年來，先導(dǎo)區(qū)管委會共引進建設(shè)高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項目50多個，包括投資50億元以上的項目5個，投資10億元以上的項目25個。

大王山旅游度假期區(qū)是先導(dǎo)區(qū)大手筆打造的一個大型旅游產(chǎn)業(yè)項目，長沙做為中部交通樞紐城市，有著發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的有利交通條件，但一直缺大型旅游項目，他們認為，旅游產(chǎn)業(yè)是一個需求旺盛的朝陽產(chǎn)業(yè)，湘江西岸的坪塘地區(qū)有山、有水、有洲、具有發(fā)展旅游業(yè)的自然條件。

從2013年開始，他們通過精心策劃和規(guī)劃，啟動了總投資200億元的大王山旅游度假區(qū)建設(shè)，冰雪世界、巴溪洲水上公園、湘軍文化園等項目全面開工，將在今后兩三年內(nèi)全部建成。

規(guī)模投入

市場經(jīng)濟之所以可以創(chuàng)造比小農(nóng)經(jīng)濟大得多的生產(chǎn)力，關(guān)鍵是通過聚集形成規(guī)模，通過規(guī)模形成效益。

五年來，先導(dǎo)區(qū)堅持大片區(qū)開發(fā)、高強度投入和大項目帶動，走出了一條以規(guī)模降成本、提效益、贏競爭的城市運營之路。

在以往的城市開發(fā)中，由于受資金的制約，往往開發(fā)規(guī)模以幾百畝或千畝為限，這種多點式的雞窩狀開發(fā)建設(shè)，造成學校、文化、醫(yī)療、綠地等方面的公共服務(wù)開發(fā)商不愿配套，政府無力配套，不斷形成新的城中村。

為避免這種傳統(tǒng)開發(fā)的弊端，5年來，先導(dǎo)區(qū)堅持整體規(guī)劃、成片實施。梅溪湖國際新城的開發(fā)就在14平方公里進行整體拆遷、整體推進，區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)民整村、整組拆遷，房屋、田地、山林一次全部征收，安置區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，就業(yè)生活統(tǒng)一安排，農(nóng)民樂于接受，區(qū)域內(nèi)3所義務(wù)制學校、4所公園同時建設(shè)，全部在2年內(nèi)建成。

城市建設(shè)投資最忌“添油”戰(zhàn)術(shù)，必須集中大規(guī)模的投入，用他們的話說，把所有的炮彈扔在一個山頭，才能達到預(yù)期效果。受發(fā)展階段、認識水平、經(jīng)濟實力的局限，許多地區(qū)的城市經(jīng)營都經(jīng)歷了遞進的幾個階段：第一個階段是以地回報；第二個階段是協(xié)議出讓，也就是“生地”出讓；第三個階段是熟地出讓，也就是在完成簡單“三通一平”后再進行拍賣。先導(dǎo)區(qū)說自己搞的是第四代產(chǎn)品，就是綜合配套，在完成拆遷、道路基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)景觀工程建設(shè)和高標準教科文衛(wèi)公共服務(wù)配套后再出讓土地。這種開發(fā)模式，一次性投入很大，以梅溪湖國際新城和洋湖生態(tài)新城來看，兩個片區(qū)一級開發(fā)的投入已經(jīng)達到每平方公里18億元和20億元，初期一次性投入都達到近100億元。先導(dǎo)區(qū)的建設(shè)者認為，大投入小風險，小投入大風險。土地是商品，深加工才能帶來大增值，他們的理念是不能把有限的寶貴的土地資源作為原料賣了，要把它加工成產(chǎn)品，甚至是精品來賣。投入產(chǎn)出是成正比的，5年來,先導(dǎo)區(qū)共出讓經(jīng)營性土地128宗9790畝，實現(xiàn)出讓收入491億元，溢價達66億元，每宗土地平均競價15次以上，平均土地價格從成立之初不足90萬元/畝，提高到600萬元/畝。

快速推進

先導(dǎo)區(qū)的建設(shè)者明白，市場經(jīng)濟是“眼球經(jīng)濟”。根據(jù)經(jīng)驗和規(guī)律，一個新區(qū)如果在三年內(nèi)見不到大的成效，將迅速地淡出人們的視野，不可逆轉(zhuǎn)的被邊緣化；如果不能實現(xiàn)項目的快速建成和運營，不能實現(xiàn)資金的快速周轉(zhuǎn)，結(jié)果大投入造成高負債，不用說贏利，巨額的財務(wù)成本也會把資金鏈壓斷。五年來，先導(dǎo)區(qū)堅持把速度視為生命，把時間視為金錢。

先導(dǎo)區(qū)提出了“求知敏行、守正出奇”的文化理念。5年來，先導(dǎo)區(qū)建設(shè)發(fā)展的一大法寶就是快，與時間賽跑，始終用自我加壓的辦法，形成在目標上領(lǐng)先一步、氣勢上勝人一籌的工作態(tài)勢。快，單靠蠻干不行，還要有智慧，敢突破。大面積的新城片區(qū)開發(fā)一般是按照先完成土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃修編和審批，再征地報批、再拆遷后才正式開發(fā)建設(shè)。

按照這個程序，完成一個片區(qū)的前期工作，快則三年，慢則五年。先導(dǎo)人深知，一個新區(qū)的開發(fā)，慢不得，等不起。為提升建設(shè)速度，先導(dǎo)區(qū)充分發(fā)揮綜合配套改革的體制優(yōu)勢和市委、市政府授予的先行先試的探索權(quán)力，在堅持群眾自愿和絕不違法用地的前提下，創(chuàng)造了協(xié)議拆遷的新辦法。

梅溪湖和洋湖在開發(fā)之初尚未納入城市建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，2008年，先導(dǎo)區(qū)運用改革舉措，按照多規(guī)合一的方式修編土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)，同步上報征地計劃。

先導(dǎo)區(qū)從2008年6月掛牌成立到啟動大規(guī)模的項目開工建設(shè)，僅用了一年時間，相對于傳統(tǒng)開發(fā)模式至少縮短了2年以上的開發(fā)周期。

不能把項目的時間耽誤在漫長的行政審批過程中，這是先導(dǎo)區(qū)管委會的一條硬性要求。先導(dǎo)區(qū)管委會實行的是大部制，編制內(nèi)干部不到100人，審批人員僅為30名，卻擔負著河西地區(qū)的土地、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)境等原由12個市直部門數(shù)百名工作人員行使的45項行政審批權(quán)。

如果按照傳統(tǒng)的審批模式，先導(dǎo)區(qū)不僅已有的體制優(yōu)勢將喪失怠盡，而且將根本無法運轉(zhuǎn)。怎么辦？向改革要出路。5年來，先導(dǎo)區(qū)實施了3輪行政審批制度改革，將規(guī)劃建設(shè)審批流程從串聯(lián)變?yōu)椴⒙?lián)，將規(guī)劃和報建圖前置審批委托給社會中介機構(gòu)行使，將規(guī)劃設(shè)計審查環(huán)節(jié)的初步設(shè)計評審和可研評審進行合并，規(guī)范方案設(shè)計的深度，審批時限從最初的220日縮減到42日，部分審批事項縮短為15個工作日以內(nèi)，行政審批時限平均縮短了80%以上，成為全省審批效率最高的地區(qū)。

同時，還在全省率先探索了建設(shè)工程分部審批、規(guī)劃許可前置、缺項審批制度、項目建設(shè)施工分階段許可等一系列制度創(chuàng)新，對重大引領(lǐng)性項目另外實施行主動協(xié)辦、限時快辦、全程督辦”的綠色通道制度。這些改革創(chuàng)新舉措的實施，不僅沒有造成監(jiān)管的缺失，而且極大地降低了投資的商務(wù)成本，造就了項目建設(shè)的高速度。

合作共贏

人們常常稱經(jīng)濟建設(shè)為“主戰(zhàn)場”。誠然，經(jīng)濟發(fā)展和戰(zhàn)爭有許多共通之處，但其本質(zhì)區(qū)別在于戰(zhàn)爭是零和游戲，而市場經(jīng)濟卻可以實現(xiàn)雙贏和多贏。5年來，先導(dǎo)區(qū)充分發(fā)揮市場和政府兩只手的作用，以政府投資帶動社會投資，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過銀企合作、央地合作、政企合作、上下合作，奏響了一首大氣磅礴的合奏交響曲。

新區(qū)建設(shè)需要巨額資金，在缺少資本金和抵押物的情況下，如何得到銀行的信賴與支持，這是先導(dǎo)區(qū)面臨的第一個棘手的問題。2008年底，先導(dǎo)區(qū)負責人找到湖南省建設(shè)銀行，同他們共商了一個全新的合作模式，由先導(dǎo)區(qū)以應(yīng)收賬款質(zhì)押的方式貸到了第一筆款4.5億元。信用成為先導(dǎo)區(qū)與銀行合作的基石，5年來，先導(dǎo)區(qū)在與銀行的合作中，本著既對銀行負責又對自己負責的精神，主動加強風險內(nèi)控體系建設(shè)，嚴格控制資產(chǎn)負債率，不把貸來的錢當做賺來的錢，利息一分不少、本錢按時償還。正是這種對信用的堅守，先導(dǎo)區(qū)得到了銀行的高度信任，而銀行也在與先導(dǎo)區(qū)的合作中獲得了收益。先導(dǎo)區(qū)成立以來，累計融資537億元，融資峰值208億元，已累計償還貸款本金300億元，利息67億元，兌現(xiàn)了利不少一分，本不延一天的承諾。2013年，金融機構(gòu)給先導(dǎo)區(qū)的授信額度達60.6億元，而先導(dǎo)區(qū)根據(jù)自身需要只貸了8億元。在許多金融機構(gòu)貸款利率上浮的情況下，商業(yè)銀行均按基準利率向先導(dǎo)區(qū)放款，政策性銀行還下浮利率4%。

先導(dǎo)區(qū)的建設(shè)者也認識到，市場經(jīng)濟條件下，城市建設(shè)不由政府唱獨角戲，必須發(fā)揮企業(yè)作為市場主體的作用。先導(dǎo)區(qū)的建設(shè)從一開始就積極尋找戰(zhàn)略合作伙伴，依托戰(zhàn)略投資者的資金、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢，加快新區(qū)建設(shè)速度，提升新區(qū)建設(shè)品質(zhì)。2010年6月，在前期聘請世界四大會計師事務(wù)所之一的普華永道進行片區(qū)投入產(chǎn)出分析的基礎(chǔ)上，經(jīng)過精心策劃的梅溪湖國際新城項目一經(jīng)推出，迅速吸引了包括央企、上市公司在內(nèi)的國內(nèi)外眾多知名企業(yè)的廣泛關(guān)注。2011年1月，通過公開、公平、公正的競價，先導(dǎo)區(qū)與中化集團旗下方興地產(chǎn)達成整體經(jīng)營權(quán)合作開發(fā)協(xié)議，成功實現(xiàn)梅溪湖的整體招商。方興地產(chǎn)兩年多的時間，投入資金達200億元，為梅溪湖國際新城的快速建設(shè)注入了強大的動力。

先導(dǎo)區(qū)管委會始終把自己定位于一個建設(shè)的推動者，企業(yè)的服務(wù)者的角色，反復(fù)在干部中強調(diào)“為客戶創(chuàng)造價值”的理念，注重為招商項目提供全程保姆式服務(wù)，建立包括征地拆遷、用地、行政審批等方面的問題銷號制，將項目建設(shè)中的問題逐一列出，解決一個問題銷一個號，僅2013年下半年以來就為社會投資企業(yè)解決了80多個問題，有力地促進了項目的迅速啟動、迅速建設(shè)。11月5日，步步高•新天地（梅溪湖）項目開工，由此拉開這個總建筑面積約 60萬平方米、湖南最大的國際城市綜合體的建設(shè)序幕。據(jù)步步高集團董事長王填介紹，這個項目從拿地到開工，僅用了3個月時間，期間先導(dǎo)區(qū)管委會共為項目協(xié)調(diào)解決了20多個問題。優(yōu)越的投資環(huán)境使先導(dǎo)區(qū)成為了資本追逐的高地，這片充滿希望和商機的熱土風生水起。5年來，先導(dǎo)區(qū)管委會共引進各類投資項目2000多個，實際引進資金2000億元，項目個數(shù)和到位資金占全市的50%。

先導(dǎo)區(qū)的建設(shè)始終得到省市黨委、政府的強有力的支持。省委書記、省人大常委會主任徐守盛每年至少有兩次到先導(dǎo)區(qū)指導(dǎo)工作，省委常委、市委書記易煉紅到長沙工作后，半年時間內(nèi)就先導(dǎo)區(qū)建設(shè)進行了5次調(diào)研和專題部署。5年來，先導(dǎo)區(qū)始終依靠市委、市政府，服從和服務(wù)于全市發(fā)展戰(zhàn)略，贏得了市委、市政府的高度信任和持續(xù)支持。市委、政府不僅從戰(zhàn)略定位、規(guī)劃設(shè)計、體制機制等宏觀層面給予指導(dǎo)，而且從建設(shè)資金、重點項目、產(chǎn)業(yè)引進和招商引資等層面給予傾力支持。市政府從2008年到2013年，每年投入先導(dǎo)區(qū)建設(shè)資金5億元，并明確從2008年起10年內(nèi)先導(dǎo)區(qū)范圍內(nèi)市級稅收新增部分留存先導(dǎo)區(qū)建設(shè)。著眼于先導(dǎo)區(qū)戰(zhàn)略的實施，投資近80億元建設(shè)湘江綜合樞紐和營盤路隧道，并與先導(dǎo)區(qū)管委會共同出資建設(shè)大河西綜合交通樞紐，福元路大橋、湘府路大橋、南湖路隧道、地鐵2號線等跨湘江通道，打通河?xùn)|與河西的聯(lián)系。

按照長沙市委、市政府明確的體制，由先導(dǎo)區(qū)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的國土、規(guī)劃、環(huán)境、改革和重大項目建設(shè)，但同時它又和區(qū)域內(nèi)的區(qū)縣政府一樣，是一個利益主體。如何打消區(qū)縣的顧慮，讓他們感到不是來爭權(quán)的，不是來奪利的，而是來幫助發(fā)展的。先導(dǎo)區(qū)從一成立開始，就旗幟鮮明地向區(qū)縣宣布，不上收縣區(qū)一寸權(quán)、不上收縣區(qū)一分錢，與區(qū)縣共享發(fā)展成果。作為先導(dǎo)區(qū)核心區(qū)的岳麓區(qū)地方財政收入從2008年的11億元增加到2012年的41億元，2013年有望突破50億元，增幅居全市各區(qū)縣之首。而岳麓區(qū)也積極支持先導(dǎo)區(qū)項目的拆遷，四大家領(lǐng)導(dǎo)全部聯(lián)系先導(dǎo)區(qū)的重點項目拆遷，抽調(diào)2000余名干部投身在先導(dǎo)區(qū)項目拆遷的第一線，占全區(qū)干部總數(shù)的三分之一。

做大預(yù)期

市場經(jīng)濟條件下，土地價值是由未來的收益決定，而不是由過去的成本決定。5年來，先導(dǎo)區(qū)堅持以規(guī)劃創(chuàng)造預(yù)期，以活動擴大預(yù)期，以項目建設(shè)兌現(xiàn)預(yù)期，把市場預(yù)期做大，通過市場機制把未來的預(yù)期收益貼現(xiàn)，讓未來的預(yù)期收益轉(zhuǎn)變?yōu)楫斍暗臐L滾財富。

一個城市的規(guī)劃決定一個城市的未來，影響投資者的預(yù)期。先導(dǎo)區(qū)在規(guī)劃編制上有一個重要的指導(dǎo)思想，首先要帶著理想、懷著夢想來做規(guī)劃，然后再去考慮落地，用他們的話來說，先上天，后入地。他們堅持對規(guī)劃編制的大投入，以國際化的視野，邀請世界一流的規(guī)劃設(shè)計團隊，編制了空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、重點建設(shè)區(qū)域的控制性詳細規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通體系、生態(tài)環(huán)境保護、市政設(shè)施等專項規(guī)劃，各項規(guī)劃互相銜接、彼此融合、動態(tài)提升，確保了規(guī)劃的高水平、高起點。梅溪湖的總體規(guī)劃，由國際頂級規(guī)劃團隊美國KPF公司進行概念性規(guī)劃設(shè)計后，又邀請美國阿特金斯公司進行優(yōu)化。大王山旅游度假區(qū)的城市設(shè)計由美國GENSLER建筑設(shè)計事務(wù)所編制和優(yōu)化。梅溪湖國際文化藝術(shù)中心、大王山冰雪世界、漁人碼頭等引領(lǐng)性、標志性單體建筑由扎哈哈迪德、漢斯霍萊因、藍天組等世界頂級設(shè)計事務(wù)所反復(fù)深化設(shè)計。2013年，先導(dǎo)區(qū)又按照長沙市委、市政府提出的“打造兩型社會標桿、建設(shè)高端品質(zhì)新城”的新要求，在原有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進一步從交通體系、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能配套等四個方面對規(guī)劃進行了提升和優(yōu)化，始終堅持在規(guī)劃理念上的高標準、高水準和領(lǐng)先的優(yōu)勢。

先導(dǎo)區(qū)成立以來，堅持把舉辦有規(guī)模、有質(zhì)量、有影響的經(jīng)濟文化活動，作為樹立品牌、吸引人氣、升溫預(yù)期的主要途徑。一年一度的梅溪湖國際文化藝術(shù)周邀請了22個國家的30余支高水準的藝術(shù)團隊參演，14個國家的30余名大使、領(lǐng)事參加，成為湖南高雅藝術(shù)的品牌，樹立起了先導(dǎo)區(qū)開放、時尚、高雅的形象。一年一度的梅溪湖國際燈光節(jié)暨元宵燈會將傳統(tǒng)的燈籠注入了全新的聲、光、電技術(shù)，按照法國里昂、德國柏林、澳大利亞悉尼等知名國際燈光節(jié)的標準打造，吸引了上百萬觀眾參觀。梅溪湖國際新城的影響力和知名度迅速在省內(nèi)外樹立起來。2013年，到先導(dǎo)區(qū)考察學習的團隊達900多批次。