經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 張力 徐虹 十八屆三中全會(huì)提出的合并城鄉(xiāng)社保制度終于在2014年春節(jié)后的第一個(gè)工作日破題。

2月7日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱“新農(nóng)保”）和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱“城居保”，針對(duì)城市無業(yè)人員），建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

國務(wù)院認(rèn)為，合并有利于促進(jìn)人口縱向流動(dòng)、增強(qiáng)社會(huì)安全感，而這正式城鎮(zhèn)化的題中之意。

我國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)分為5種：機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)保。由于標(biāo)準(zhǔn)相似，將新農(nóng)保和城居保并軌相對(duì)容易，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度最容易的突破口。

在受訪人士看來，實(shí)現(xiàn)真正的全國統(tǒng)一仍然任重道遠(yuǎn)。

而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度暴露出的問題也越來越大，一方面是保障水平低，參保人員缺乏繳費(fèi)積極性，制度的可持續(xù)性存疑；另一方面是，由于地方財(cái)力的差異，導(dǎo)致了地區(qū)保障水平的重大差異。

此次合并，只是管理上的合并，并不是保障水平的統(tǒng)一，建立真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保制度仍然任重道遠(yuǎn)，其中資金是最大難題。

容易的突破口

“這兩個(gè)制度都差不多，所以就選擇合并他倆，其實(shí)是一個(gè)很簡(jiǎn)單的一個(gè)事情。”中國社科院世界社保研究中心秘書長(zhǎng)房連泉向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。

相似之處體現(xiàn)在四個(gè)方面，首先都設(shè)立了個(gè)人賬戶，個(gè)人向賬戶里繳費(fèi)，繳費(fèi)公式也類似，其中新農(nóng)保每人每年繳費(fèi)從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇；第二，融資方式非常相似，賬戶養(yǎng)老金是由個(gè)人繳費(fèi)形成，但統(tǒng)籌養(yǎng)老金主要是來自財(cái)政補(bǔ)貼，還有少量集體資助；第三，兩種制度養(yǎng)老金發(fā)放公式也類似，都是到60歲，每人每月開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和賬戶養(yǎng)老金；第四，兩個(gè)制度的基金運(yùn)營管理方式是一樣的。

此次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議的內(nèi)容顯示，合并之后，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保持基本一致。

政府并沒有增加額外的負(fù)擔(dān)。“其實(shí)是管理上的合并，縣里一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)就可以把農(nóng)村和城鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管起來，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也好統(tǒng)一，基礎(chǔ)養(yǎng)老金就55，地方財(cái)政好的地方就多發(fā)一點(diǎn)，像北京的話有430，個(gè)人繳費(fèi)都是自愿行為，自己的錢發(fā)給自己。”房連泉說。

在中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文看來，這兩個(gè)制度都帶有救助性質(zhì)，“不管你是否曾經(jīng)繳費(fèi)，到了年齡都可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。而保險(xiǎn)制度就不同了，保險(xiǎn)制度的核心技術(shù)是繳費(fèi)與權(quán)益具有內(nèi)在邏輯關(guān)系。”

2009年新農(nóng)保推出，2011年城居保誕生，而截至目前，有15個(gè)省份建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

事實(shí)上，這兩個(gè)制度早已經(jīng)統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)，“新農(nóng)保現(xiàn)在4億多人，到13年末和城居保加起來是4.97億，城居保也就幾千萬人，從這兩年開始，城居保就不做單獨(dú)統(tǒng)計(jì)了。”房連泉說。

根據(jù)12月12日中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2013》（下稱“《報(bào)告》”），2012年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到了4.84億人，比上一年新農(nóng)保參保人數(shù)增長(zhǎng)了48.18%。

在房連泉看來，將來大的方向是城鎮(zhèn)職工和農(nóng)村養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一，也就是中央所說的全國統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，但這兩個(gè)制度又非常不一樣，目前難以統(tǒng)一，“此次合并已經(jīng)邁出了一步。”

常務(wù)會(huì)議要求，要整合資源，推動(dòng)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他社會(huì)保障制度相銜接。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政投入。

資金持續(xù)性難題

推行不到五年的時(shí)間，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性問題卻逐漸成了關(guān)注的焦點(diǎn)，該制度的可持續(xù)性問題不同于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性問題，而在于保障水平的偏低以及個(gè)人繳費(fèi)積極性的普遍不高，新農(nóng)保在某種程度上已經(jīng)淪為每個(gè)月領(lǐng)取55元的救助制度。

而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增速的大幅下滑也印證了個(gè)人繳費(fèi)積極性的低迷，“很多就只交最低檔的100，實(shí)際上就是為領(lǐng)取那55。”

根據(jù)《報(bào)告》，2012年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老基金收入1829.24億元，比2011年新農(nóng)保基金收入增長(zhǎng)率瑞？71.01%，但增速下降了1005.67個(gè)百分點(diǎn)。

在房連泉看來，未來應(yīng)該鼓勵(lì)個(gè)人多繳納，“現(xiàn)在關(guān)鍵是利率太低，縣里經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將錢放在銀行里，沒有去運(yùn)作，銀行存款收益很低，如果投資運(yùn)作了，進(jìn)賬利率比較高了，這樣積極性就有了。”

此外，無論是基金收入、支出，還是基金累計(jì)結(jié)余，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)都呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。

像北京的基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放能達(dá)到每月430元，而很多地區(qū)仍是最低的55元。“富的地方稍微好一點(diǎn)，窮的地方就領(lǐng)55塊的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，與年平均收入相比，替代率是百分之十幾，起不到一個(gè)養(yǎng)老的作用。”房連泉說，“這是由地方條件決定了，目前也沒法改變，目前的政策也允許這種差異性。”

根據(jù)《報(bào)告》中各省份城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出與領(lǐng)取人數(shù)的對(duì)比，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)簡(jiǎn)單算出幾個(gè)省份2012年人均養(yǎng)老金領(lǐng)取情況。

北京市2012年基金支出13.55億，領(lǐng)取人數(shù)為27.12萬，人均月領(lǐng)取養(yǎng)老金416元；廣東省基金支出54.79億，領(lǐng)取人數(shù)為727.23萬，人均月領(lǐng)取養(yǎng)老金63元；陜西省基金支出32.91億，領(lǐng)取人數(shù)383.54萬，人均月領(lǐng)取養(yǎng)老金72元；甘肅省基金支出14.14億，領(lǐng)取人數(shù)為252.41萬，人均月領(lǐng)取養(yǎng)老金47元。

不過，整體而言，目前城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不高，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金月人均僅達(dá)到81元。

數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金年水平已達(dá)2.09萬元，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金與之相差24倍之多。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一，仍然任重道遠(yuǎn)。