經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 歐陽曉紅 大金融監(jiān)管機構(gòu)或組織框架“胎動”多年，就是“生”不出來。這一次，能如愿分娩嗎？反正決策層已給出時間表。

3月31日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家發(fā)改委《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》，意見要求，改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制，完善宏觀審慎政策框架，制定金融監(jiān)管體制改革方案，實現(xiàn)金融風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋。這昭示，金融監(jiān)管體系改革已提上今年的議事日程。

“全國金融工作會議前夕，6月份宣布中國監(jiān)管機構(gòu)改革計劃并非沒有可能。”一位監(jiān)管層接近人士稱。

國家行政學(xué)院教授竹立家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，當(dāng)下，大金融、大央行乃大勢所趨，改革金融監(jiān)管體制勢在必行。其改革方案6月不出，年內(nèi)也會推出來。

而不同金融結(jié)構(gòu)條件下金融監(jiān)管模式之演變，亦賦予大金融監(jiān)管新的內(nèi)涵。

第四次全國金融工作會議前的預(yù)熱說法是“金融國資委”；第五次時，或?qū)⒆兂煞抡沼某壯胄心Ｊ健?/p>

所謂超級央行，即央行下設(shè)金融管理局＋獨立的綜合監(jiān)管委員會。這種“央行+審慎監(jiān)管局+行為監(jiān)管局”——既符合現(xiàn)代宏觀審慎政策框架的要求，又契合國際“三個統(tǒng)籌”之趨勢的方案，目前政策呼聲似乎較高。

金融危機之后的國際“三個統(tǒng)籌”是指，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司＋重要金融基礎(chǔ)設(shè)施＋負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計等統(tǒng)籌監(jiān)管均由中央銀行承擔(dān)。“類似英國模式的改革，阻力最小，人員機構(gòu)震動不大，可行性較大。這也意味著金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制‘實體化’。”一位政府機構(gòu)管理層說。

不過，耶魯大學(xué)教授陳志武告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，現(xiàn)代金融已經(jīng)非常復(fù)雜，而且越來越復(fù)雜。應(yīng)對方式之一是分業(yè)監(jiān)管，而不是象英國那樣的統(tǒng)一監(jiān)管。所以，保留既有的一行三會應(yīng)該更好。雖然許多金融公司什么都做，銀行、證券、保險、支付和信貸都介入，但是，分業(yè)監(jiān)管可以讓監(jiān)管責(zé)任更加清晰一些。“不妨保留目前架構(gòu)，但把國務(wù)院副總理領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)調(diào)機制運營好，加以完善。”陳志武說。

“超級央行”

盡管業(yè)界存有分歧，但改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制的時間表已經(jīng)給出。

如無意外，按照此前傳聞醞釀的方案，升級為副國級的央行或下設(shè)金融管理局，負(fù)責(zé)三會的監(jiān)管協(xié)調(diào)。下設(shè)綜合監(jiān)管委員會，委員會將獨立于央行其他部門，成為部級單位，直接對下面三會進(jìn)行監(jiān)管，三會則降為副部級單位。

換言之，多年爭論、斡旋之后的結(jié)果或是：效仿英國模式，如英國改革金融監(jiān)管體制，取消原有綜合監(jiān)管機構(gòu)——金融服務(wù)局（FSA）。央行的監(jiān)管職責(zé)既有宏觀審慎，又兼具微觀審慎。美聯(lián)儲也走向了“超級監(jiān)管者”，其管理權(quán)涵蓋諸多金融機構(gòu)，亦囊括金融衍生品市場。

而三會某相關(guān)人士的態(tài)度是，目前任何評判與觀點均言之過早，關(guān)鍵在于保持新常態(tài)的一種心態(tài)。其基本共識在于，銀行、證券、保險等金融機構(gòu)主要業(yè)務(wù)差異大、風(fēng)險特點不同，專業(yè)化監(jiān)管更符合現(xiàn)實。若將銀行、保險與證券業(yè)等整合起來，用一套規(guī)則監(jiān)管并不可行。

正如中央財經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇建議，構(gòu)建由央行牽頭的宏觀審慎監(jiān)管框架，協(xié)同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會發(fā)揮好微觀審慎監(jiān)管功能。即在現(xiàn)有一行三會基礎(chǔ)上，建立以央行作為牽頭方和引領(lǐng)者的宏觀審慎監(jiān)管框架，通過央行的協(xié)調(diào)作用加強不同監(jiān)管機構(gòu)間的聯(lián)系，從而將宏觀審慎和微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制融入監(jiān)管體系。

按照中國金融四十人論壇成員李波的話說，國際上“三個統(tǒng)籌”趨勢，既符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也符合2008年金融危機以來金融監(jiān)管體制改革的最佳實踐，應(yīng)以此為基礎(chǔ)構(gòu)建與宏觀審慎政策框架相適應(yīng)的金融監(jiān)管體制。

即以完善宏觀審慎政策框架為核心，推進(jìn)新一輪金融監(jiān)管體制改革。據(jù)此，可以照搬的國際經(jīng)驗是英國模式。

細(xì)觀英國模式，據(jù)李波分析，金融危機前，英國采取綜合金融監(jiān)管，監(jiān)管制度呈現(xiàn)“三龍治水”模式。諸如，英格蘭銀行主要負(fù)責(zé)實施貨幣政策，同時關(guān)注整體金融穩(wěn)定；金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA）負(fù)責(zé)對銀行、證券、保險等金融機構(gòu)統(tǒng)一實施微觀審慎監(jiān)管，并對金融行業(yè)行為和金融市場實施監(jiān)管；英國財政部負(fù)責(zé)金融監(jiān)管總體框架設(shè)計和相關(guān)立法。

危機爆發(fā)后，英國金融監(jiān)管體制暴露出兩大缺陷：三大監(jiān)管機構(gòu)間缺乏高效的交流與合作，當(dāng)金融體系出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險時應(yīng)對能力不足；以及金融體系缺乏宏觀審慎政策的逆周期調(diào)控和跨市場風(fēng)險防范。

李波撰文稱，危機后，為實現(xiàn)“金融體系的長期穩(wěn)定和可持續(xù)性”，英國對金融監(jiān)管體制進(jìn)行重大改革。

諸如，在中央銀行（英格蘭銀行）董事會下設(shè)金融政策委員會（FPC），負(fù)責(zé)制定宏觀審慎政策。將原金融服務(wù)局（FSA）拆分為審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）。PRA作為英格蘭銀行的下屬機構(gòu)，負(fù)責(zé)對銀行、保險公司、投資機構(gòu)（包括證券投資公司、信托基金）等主要金融機構(gòu)實施微觀審慎監(jiān)管。FCA成為獨立機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)PRA監(jiān)管范圍以外的金融機構(gòu)監(jiān)管以及金融市場行為監(jiān)管，促進(jìn)市場競爭和保護(hù)消費者權(quán)益。再者是賦予FPC“兩權(quán)”，即指令權(quán)和建議權(quán)。

前者，F(xiàn)PC有權(quán)就特定的宏觀審慎政策工具作出決策，包括逆周期資本緩沖、差別化資本金要求等。后者，F(xiàn)PC有權(quán)向?qū)徤鞅O(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局提出建議，監(jiān)管機構(gòu)若不執(zhí)行，需要做出公開解釋。最后一項改革是英格蘭銀行負(fù)責(zé)對具有系統(tǒng)重要性的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行審慎監(jiān)管。“改革之后，英國建立了宏觀審慎政策框架，中央銀行（英格蘭銀行）集貨幣政策、宏觀審慎政策和微觀審慎職責(zé)于一身，維護(hù)金融穩(wěn)定的職能得到全面強化。”李波認(rèn)為。

那么，何謂宏觀審慎政策框架？簡言之，就系統(tǒng)性風(fēng)險、金融業(yè)的全局運行而言，旨在維護(hù)貨幣和金融體系的整體穩(wěn)定。保證不發(fā)生大面積金融機構(gòu)破產(chǎn)，造成金融市場恐慌。

目前中國的金融監(jiān)管環(huán)境正面臨諸多挑戰(zhàn)。諸如，同為部級機構(gòu)的“一行三會”，其部門利益協(xié)調(diào)較難，加之綜合經(jīng)營、金融創(chuàng)新等……中國的“一行三會”模式、“鐵路警察、各管一段”和“誰的孩子誰抱”之做法，顯然有悖國際監(jiān)管趨勢。金融維穩(wěn)已成央行頭號政策目標(biāo)。

“現(xiàn)行監(jiān)管框架修改勢在必行。”在瑞穗證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈建光看來，央行作為金融體系流動性的最后提供者，只有打破先行監(jiān)管框架，才能改變當(dāng)前只能獲得零散化的信息碎片的局面。通過協(xié)調(diào)監(jiān)管，掌握最全面的監(jiān)管信息，利用信息優(yōu)勢，及時干預(yù)和應(yīng)對，避免事后救助以及相當(dāng)昂貴的成本。“金融創(chuàng)新，特別是互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展加大了對現(xiàn)有金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)。”

匯金公司副董事長李劍閣曾提及，2015年來的資本市場動蕩顯示出分業(yè)監(jiān)管的道德風(fēng)險更為嚴(yán)重。中國央行此前沒有金融監(jiān)管職責(zé)，但有金融穩(wěn)定任務(wù)，如果仍然利用碎片化信息，毫無疑問將增加央行的最后救助成本。“金融監(jiān)管體制存在的主要問題，是缺乏從宏觀、逆周期和跨市場的視角評估和防范系統(tǒng)性風(fēng)險，防止金融體系的順周期波動和跨市場的風(fēng)險傳播。”李波稱。也因此，宏觀審慎政策框架為核心的新一輪金融監(jiān)管體制改革幾成業(yè)界共識。這個超級央行，既要宏觀審慎又要兼顧微觀審慎。

怎一個“微觀審慎”了得

天下事，合久分。分久合。

如果2016年推出中國監(jiān)管機構(gòu)改革方案，則意味著運行十三年的分業(yè)金融監(jiān)管體制告一段落；但并非簡單的“三會合一”。三會依然有其存在價值與必要性，盡管綜合經(jīng)營在中國是客觀現(xiàn)實。

郭田勇認(rèn)為，實現(xiàn)功能監(jiān)管不意味著一定要打破機構(gòu)監(jiān)管，銀、證、保三會分立也并不意味著無法實現(xiàn)功能監(jiān)管。若是僅僅將三會簡單合一，反而會擾亂正常的監(jiān)管秩序。其邏輯是，盡管中國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢明顯，但是銀行、證券、保險，這些不同性質(zhì)的金融機構(gòu)主要業(yè)務(wù)差別較大、風(fēng)險特點各不相同，專業(yè)化的監(jiān)管更符合中國國情。另外，就具體指標(biāo)看，銀行與證券業(yè)有差異，不能整合到一起，完全憑借一套規(guī)則監(jiān)管行不通。

在郭田勇看來，金融控股公司和各類跨業(yè)的新興金融產(chǎn)品層出不窮，市場份額逐步擴(kuò)大，潛在的風(fēng)險不容小覷，但中國的監(jiān)管架構(gòu)并未跟隨經(jīng)營模式的變化而變化，導(dǎo)致功能監(jiān)管逐漸缺失，機構(gòu)監(jiān)管成為主導(dǎo)。

1993年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·默頓發(fā)表了《功能視角下的金融體系運營與監(jiān)管》一文，首次提出功能監(jiān)管的概念，主張發(fā)揮對不同金融機構(gòu)所開展的類似業(yè)務(wù)與金融活動進(jìn)行大體相同的監(jiān)管，由此解決混業(yè)經(jīng)營下的監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊問題。“應(yīng)該盡快明確我國綜合經(jīng)營的模式及監(jiān)管原則，制定機構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管一體化的監(jiān)管方案。合理布局新金融模式和跨業(yè)的金融產(chǎn)品監(jiān)管。”郭田勇稱。

概之，中國應(yīng)構(gòu)建由央行牽頭的宏觀審慎監(jiān)管框架，協(xié)同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會發(fā)揮好微觀審慎監(jiān)管功能。微觀審慎是針對單一金融機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，要求各自審慎運行。

不過，中國的現(xiàn)實是，若機構(gòu)不歸屬自己管理，未統(tǒng)一管住人、財、物，則機制、規(guī)則就協(xié)調(diào)不起來。而日后“一升一降”（央行升副國級，三會降副部級）之后，納“三會”人、財、物于麾下的超級央行似乎可規(guī)避此種尷尬。

當(dāng)然，也有觀點認(rèn)為，有效監(jiān)管不等同于機構(gòu)框架調(diào)整，用機構(gòu)變更代替深層次的改革，浪費人力物力，達(dá)不到改革目的。“這里，我們尤其要看到，過去這些年中國金融行業(yè)突飛猛進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展成就突出，其中一個重要原因是一行三會之間的監(jiān)管競爭。”陳志武告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，正因為有了這些監(jiān)管競爭才使得信托、理財、私募基金等行業(yè)這些年可圈可點。如果合并一行三會組成一家統(tǒng)一監(jiān)管部，萬一這家監(jiān)管部門不作為或者亂作為，那不是讓整個金融行業(yè)一潭死水？這些值得我們注意。

可是，在沈建光看來，三會并入央行，其改革更為徹底，與國際化發(fā)展方向更為接近。一旦完成，可以深刻改革以往監(jiān)管框架的弊端，幫助央行獲得信息優(yōu)勢，降低最終貸款人的救助成本，并有助于宏觀審慎管理的實現(xiàn)。

但接踵而至的問題或是，央行下設(shè)“金融管理局＋綜合監(jiān)管委員會”之機構(gòu)設(shè)置，涉及金融監(jiān)管人才調(diào)配。中國金融監(jiān)管人才較為匱乏乃目前現(xiàn)狀。“機構(gòu)設(shè)置，人才選拔要到位，這關(guān)乎大金融監(jiān)管機制是否高效運行。人才很重要，但中國相對缺乏。而大央行大金融的國際化程度很高，基于專業(yè)化角度，不妨放開視野，招募金融監(jiān)管的精英。”竹立家說。

而此前（第四次全國金融工作會議前）討論頗多的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會（簡稱“金監(jiān)委”）組織構(gòu)思是，金監(jiān)委的會長或?qū)⒂芍鞴芙鹑诠ぷ鞯膰鴦?wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，而副會長則可能來自三個專業(yè)委員會。那么，此次醞釀之中、超級央行麾下的綜合監(jiān)管委員會也會如法炮制么？屆時綜合監(jiān)管委員會副會長來自三會。

有別于金監(jiān)委，綜合監(jiān)管委員會之外，超級央行模式還下設(shè)金融管理局。這旨在構(gòu)造宏觀審慎框架，負(fù)責(zé)三會的監(jiān)管協(xié)調(diào)。而直接下轄三會的綜合監(jiān)管委員會則更多體現(xiàn)微觀審慎意圖。

無疑，“超級央行”將成為第五次全國金融工作會議前的熱詞。全國金融工作會議一向被業(yè)界視為金融改革風(fēng)向標(biāo)，1997年、2002年和 2007年、2012年，四度召開的全國金融工作會議，對構(gòu)建國內(nèi)現(xiàn)代金融體制起到了關(guān)鍵作用。第五次也不例外。

不過，“超級央行”也有不可承受之重。目前，央行貨幣政策目標(biāo)的重點是金融穩(wěn)定、保持合理的流動性與資金價格。而囿于發(fā)達(dá)國家貨幣政策主導(dǎo)全球金融周期和資本流動之影響，央行難免時常需要面對獨立貨幣政策和開放資本賬戶之間的“兩難”之選。同時，又要被迫祭出各種效果可能有限的創(chuàng)新工具。

而今，宏觀審慎之外，央行又添重任；怎一個微觀審慎了得？一切交給時間與歷史去評判。