經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 歐陽曉紅 大金融監(jiān)管機構(gòu)或組織框架“胎動”多年,就是“生”不出來。這一次,能如愿分娩嗎?反正決策層已給出時間表。
3月31日,國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家發(fā)改委《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》,意見要求,改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制,完善宏觀審慎政策框架,制定金融監(jiān)管體制改革方案,實現(xiàn)金融風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋。這昭示,金融監(jiān)管體系改革已提上今年的議事日程。
“全國金融工作會議前夕,6月份宣布中國監(jiān)管機構(gòu)改革計劃并非沒有可能。”一位監(jiān)管層接近人士稱。
國家行政學(xué)院教授竹立家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報,當(dāng)下,大金融、大央行乃大勢所趨,改革金融監(jiān)管體制勢在必行。其改革方案6月不出,年內(nèi)也會推出來。
而不同金融結(jié)構(gòu)條件下金融監(jiān)管模式之演變,亦賦予大金融監(jiān)管新的內(nèi)涵。
第四次全國金融工作會議前的預(yù)熱說法是“金融國資委”;第五次時,或?qū)⒆兂煞抡沼某壯胄心J健?/p>
所謂超級央行,即央行下設(shè)金融管理局+獨立的綜合監(jiān)管委員會。這種“央行+審慎監(jiān)管局+行為監(jiān)管局”——既符合現(xiàn)代宏觀審慎政策框架的要求,又契合國際“三個統(tǒng)籌”之趨勢的方案,目前政策呼聲似乎較高。
金融危機之后的國際“三個統(tǒng)籌”是指,系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司+重要金融基礎(chǔ)設(shè)施+負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計等統(tǒng)籌監(jiān)管均由中央銀行承擔(dān)。“類似英國模式的改革,阻力最小,人員機構(gòu)震動不大,可行性較大。這也意味著金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制‘實體化’。”一位政府機構(gòu)管理層說。
不過,耶魯大學(xué)教授陳志武告訴經(jīng)濟(jì)觀察報,現(xiàn)代金融已經(jīng)非常復(fù)雜,而且越來越復(fù)雜。應(yīng)對方式之一是分業(yè)監(jiān)管,而不是象英國那樣的統(tǒng)一監(jiān)管。所以,保留既有的一行三會應(yīng)該更好。雖然許多金融公司什么都做,銀行、證券、保險、支付和信貸都介入,但是,分業(yè)監(jiān)管可以讓監(jiān)管責(zé)任更加清晰一些。“不妨保留目前架構(gòu),但把國務(wù)院副總理領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)調(diào)機制運營好,加以完善。”陳志武說。
“超級央行”
盡管業(yè)界存有分歧,但改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制的時間表已經(jīng)給出。
如無意外,按照此前傳聞醞釀的方案,升級為副國級的央行或下設(shè)金融管理局,負(fù)責(zé)三會的監(jiān)管協(xié)調(diào)。下設(shè)綜合監(jiān)管委員會,委員會將獨立于央行其他部門,成為部級單位,直接對下面三會進(jìn)行監(jiān)管,三會則降為副部級單位。
換言之,多年爭論、斡旋之后的結(jié)果或是:效仿英國模式,如英國改革金融監(jiān)管體制,取消原有綜合監(jiān)管機構(gòu)——金融服務(wù)局(FSA)。央行的監(jiān)管職責(zé)既有宏觀審慎,又兼具微觀審慎。美聯(lián)儲也走向了“超級監(jiān)管者”,其管理權(quán)涵蓋諸多金融機構(gòu),亦囊括金融衍生品市場。
而三會某相關(guān)人士的態(tài)度是,目前任何評判與觀點均言之過早,關(guān)鍵在于保持新常態(tài)的一種心態(tài)。其基本共識在于,銀行、證券、保險等金融機構(gòu)主要業(yè)務(wù)差異大、風(fēng)險特點不同,專業(yè)化監(jiān)管更符合現(xiàn)實。若將銀行、保險與證券業(yè)等整合起來,用一套規(guī)則監(jiān)管并不可行。
正如中央財經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇建議,構(gòu)建由央行牽頭的宏觀審慎監(jiān)管框架,協(xié)同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會發(fā)揮好微觀審慎監(jiān)管功能。即在現(xiàn)有一行三會基礎(chǔ)上,建立以央行作為牽頭方和引領(lǐng)者的宏觀審慎監(jiān)管框架,通過央行的協(xié)調(diào)作用加強不同監(jiān)管機構(gòu)間的聯(lián)系,從而將宏觀審慎和微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制融入監(jiān)管體系。
按照中國金融四十人論壇成員李波的話說,國際上“三個統(tǒng)籌”趨勢,既符合完善宏觀審慎政策框架的要求,也符合2008年金融危機以來金融監(jiān)管體制改革的最佳實踐,應(yīng)以此為基礎(chǔ)構(gòu)建與宏觀審慎政策框架相適應(yīng)的金融監(jiān)管體制。
即以完善宏觀審慎政策框架為核心,推進(jìn)新一輪金融監(jiān)管體制改革。據(jù)此,可以照搬的國際經(jīng)驗是英國模式。
細(xì)觀英國模式,據(jù)李波分析,金融危機前,英國采取綜合金融監(jiān)管,監(jiān)管制度呈現(xiàn)“三龍治水”模式。諸如,英格蘭銀行主要負(fù)責(zé)實施貨幣政策,同時關(guān)注整體金融穩(wěn)定;金融服務(wù)監(jiān)管局(FSA)負(fù)責(zé)對銀行、證券、保險等金融機構(gòu)統(tǒng)一實施微觀審慎監(jiān)管,并對金融行業(yè)行為和金融市場實施監(jiān)管;英國財政部負(fù)責(zé)金融監(jiān)管總體框架設(shè)計和相關(guān)立法。
危機爆發(fā)后,英國金融監(jiān)管體制暴露出兩大缺陷:三大監(jiān)管機構(gòu)間缺乏高效的交流與合作,當(dāng)金融體系出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險時應(yīng)對能力不足;以及金融體系缺乏宏觀審慎政策的逆周期調(diào)控和跨市場風(fēng)險防范。
李波撰文稱,危機后,為實現(xiàn)“金融體系的長期穩(wěn)定和可持續(xù)性”,英國對金融監(jiān)管體制進(jìn)行重大改革。
諸如,在中央銀行(英格蘭銀行)董事會下設(shè)金融政策委員會(FPC),負(fù)責(zé)制定宏觀審慎政策。將原金融服務(wù)局(FSA)拆分為審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)。PRA作為英格蘭銀行的下屬機構(gòu),負(fù)責(zé)對銀行、保險公司、投資機構(gòu)(包括證券投資公司、信托基金)等主要金融機構(gòu)實施微觀審慎監(jiān)管。FCA成為獨立機構(gòu),主要負(fù)責(zé)PRA監(jiān)管范圍以外的金融機構(gòu)監(jiān)管以及金融市場行為監(jiān)管,促進(jìn)市場競爭和保護(hù)消費者權(quán)益。再者是賦予FPC“兩權(quán)”,即指令權(quán)和建議權(quán)。
前者,F(xiàn)PC有權(quán)就特定的宏觀審慎政策工具作出決策,包括逆周期資本緩沖、差別化資本金要求等。后者,F(xiàn)PC有權(quán)向?qū)徤鞅O(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局提出建議,監(jiān)管機構(gòu)若不執(zhí)行,需要做出公開解釋。最后一項改革是英格蘭銀行負(fù)責(zé)對具有系統(tǒng)重要性的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行審慎監(jiān)管。“改革之后,英國建立了宏觀審慎政策框架,中央銀行(英格蘭銀行)集貨幣政策、宏觀審慎政策和微觀審慎職責(zé)于一身,維護(hù)金融穩(wěn)定的職能得到全面強化。”李波認(rèn)為。
那么,何謂宏觀審慎政策框架?簡言之,就系統(tǒng)性風(fēng)險、金融業(yè)的全局運行而言,旨在維護(hù)貨幣和金融體系的整體穩(wěn)定。保證不發(fā)生大面積金融機構(gòu)破產(chǎn),造成金融市場恐慌。
目前中國的金融監(jiān)管環(huán)境正面臨諸多挑戰(zhàn)。諸如,同為部級機構(gòu)的“一行三會”,其部門利益協(xié)調(diào)較難,加之綜合經(jīng)營、金融創(chuàng)新等……中國的“一行三會”模式、“鐵路警察、各管一段”和“誰的孩子誰抱”之做法,顯然有悖國際監(jiān)管趨勢。金融維穩(wěn)已成央行頭號政策目標(biāo)。
“現(xiàn)行監(jiān)管框架修改勢在必行。”在瑞穗證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈建光看來,央行作為金融體系流動性的最后提供者,只有打破先行監(jiān)管框架,才能改變當(dāng)前只能獲得零散化的信息碎片的局面。通過協(xié)調(diào)監(jiān)管,掌握最全面的監(jiān)管信息,利用信息優(yōu)勢,及時干預(yù)和應(yīng)對,避免事后救助以及相當(dāng)昂貴的成本。“金融創(chuàng)新,特別是互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展加大了對現(xiàn)有金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)。”
匯金公司副董事長李劍閣曾提及,2015年來的資本市場動蕩顯示出分業(yè)監(jiān)管的道德風(fēng)險更為嚴(yán)重。中國央行此前沒有金融監(jiān)管職責(zé),但有金融穩(wěn)定任務(wù),如果仍然利用碎片化信息,毫無疑問將增加央行的最后救助成本。“金融監(jiān)管體制存在的主要問題,是缺乏從宏觀、逆周期和跨市場的視角評估和防范系統(tǒng)性風(fēng)險,防止金融體系的順周期波動和跨市場的風(fēng)險傳播。”李波稱。也因此,宏觀審慎政策框架為核心的新一輪金融監(jiān)管體制改革幾成業(yè)界共識。這個超級央行,既要宏觀審慎又要兼顧微觀審慎。
怎一個“微觀審慎”了得
天下事,合久分。分久合。
如果2016年推出中國監(jiān)管機構(gòu)改革方案,則意味著運行十三年的分業(yè)金融監(jiān)管體制告一段落;但并非簡單的“三會合一”。三會依然有其存在價值與必要性,盡管綜合經(jīng)營在中國是客觀現(xiàn)實。
郭田勇認(rèn)為,實現(xiàn)功能監(jiān)管不意味著一定要打破機構(gòu)監(jiān)管,銀、證、保三會分立也并不意味著無法實現(xiàn)功能監(jiān)管。若是僅僅將三會簡單合一,反而會擾亂正常的監(jiān)管秩序。其邏輯是,盡管中國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢明顯,但是銀行、證券、保險,這些不同性質(zhì)的金融機構(gòu)主要業(yè)務(wù)差別較大、風(fēng)險特點各不相同,專業(yè)化的監(jiān)管更符合中國國情。另外,就具體指標(biāo)看,銀行與證券業(yè)有差異,不能整合到一起,完全憑借一套規(guī)則監(jiān)管行不通。
在郭田勇看來,金融控股公司和各類跨業(yè)的新興金融產(chǎn)品層出不窮,市場份額逐步擴(kuò)大,潛在的風(fēng)險不容小覷,但中國的監(jiān)管架構(gòu)并未跟隨經(jīng)營模式的變化而變化,導(dǎo)致功能監(jiān)管逐漸缺失,機構(gòu)監(jiān)管成為主導(dǎo)。
1993年,美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·默頓發(fā)表了《功能視角下的金融體系運營與監(jiān)管》一文,首次提出功能監(jiān)管的概念,主張發(fā)揮對不同金融機構(gòu)所開展的類似業(yè)務(wù)與金融活動進(jìn)行大體相同的監(jiān)管,由此解決混業(yè)經(jīng)營下的監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊問題。“應(yīng)該盡快明確我國綜合經(jīng)營的模式及監(jiān)管原則,制定機構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管一體化的監(jiān)管方案。合理布局新金融模式和跨業(yè)的金融產(chǎn)品監(jiān)管。”郭田勇稱。
概之,中國應(yīng)構(gòu)建由央行牽頭的宏觀審慎監(jiān)管框架,協(xié)同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會發(fā)揮好微觀審慎監(jiān)管功能。微觀審慎是針對單一金融機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,要求各自審慎運行。
不過,中國的現(xiàn)實是,若機構(gòu)不歸屬自己管理,未統(tǒng)一管住人、財、物,則機制、規(guī)則就協(xié)調(diào)不起來。而日后“一升一降”(央行升副國級,三會降副部級)之后,納“三會”人、財、物于麾下的超級央行似乎可規(guī)避此種尷尬。
當(dāng)然,也有觀點認(rèn)為,有效監(jiān)管不等同于機構(gòu)框架調(diào)整,用機構(gòu)變更代替深層次的改革,浪費人力物力,達(dá)不到改革目的。“這里,我們尤其要看到,過去這些年中國金融行業(yè)突飛猛進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展成就突出,其中一個重要原因是一行三會之間的監(jiān)管競爭。”陳志武告訴經(jīng)濟(jì)觀察報,正因為有了這些監(jiān)管競爭才使得信托、理財、私募基金等行業(yè)這些年可圈可點。如果合并一行三會組成一家統(tǒng)一監(jiān)管部,萬一這家監(jiān)管部門不作為或者亂作為,那不是讓整個金融行業(yè)一潭死水?這些值得我們注意。
可是,在沈建光看來,三會并入央行,其改革更為徹底,與國際化發(fā)展方向更為接近。一旦完成,可以深刻改革以往監(jiān)管框架的弊端,幫助央行獲得信息優(yōu)勢,降低最終貸款人的救助成本,并有助于宏觀審慎管理的實現(xiàn)。
但接踵而至的問題或是,央行下設(shè)“金融管理局+綜合監(jiān)管委員會”之機構(gòu)設(shè)置,涉及金融監(jiān)管人才調(diào)配。中國金融監(jiān)管人才較為匱乏乃目前現(xiàn)狀。“機構(gòu)設(shè)置,人才選拔要到位,這關(guān)乎大金融監(jiān)管機制是否高效運行。人才很重要,但中國相對缺乏。而大央行大金融的國際化程度很高,基于專業(yè)化角度,不妨放開視野,招募金融監(jiān)管的精英。”竹立家說。
而此前(第四次全國金融工作會議前)討論頗多的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(簡稱“金監(jiān)委”)組織構(gòu)思是,金監(jiān)委的會長或?qū)⒂芍鞴芙鹑诠ぷ鞯膰鴦?wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,而副會長則可能來自三個專業(yè)委員會。那么,此次醞釀之中、超級央行麾下的綜合監(jiān)管委員會也會如法炮制么?屆時綜合監(jiān)管委員會副會長來自三會。
有別于金監(jiān)委,綜合監(jiān)管委員會之外,超級央行模式還下設(shè)金融管理局。這旨在構(gòu)造宏觀審慎框架,負(fù)責(zé)三會的監(jiān)管協(xié)調(diào)。而直接下轄三會的綜合監(jiān)管委員會則更多體現(xiàn)微觀審慎意圖。
無疑,“超級央行”將成為第五次全國金融工作會議前的熱詞。全國金融工作會議一向被業(yè)界視為金融改革風(fēng)向標(biāo),1997年、2002年和 2007年、2012年,四度召開的全國金融工作會議,對構(gòu)建國內(nèi)現(xiàn)代金融體制起到了關(guān)鍵作用。第五次也不例外。
不過,“超級央行”也有不可承受之重。目前,央行貨幣政策目標(biāo)的重點是金融穩(wěn)定、保持合理的流動性與資金價格。而囿于發(fā)達(dá)國家貨幣政策主導(dǎo)全球金融周期和資本流動之影響,央行難免時常需要面對獨立貨幣政策和開放資本賬戶之間的“兩難”之選。同時,又要被迫祭出各種效果可能有限的創(chuàng)新工具。
而今,宏觀審慎之外,央行又添重任;怎一個微觀審慎了得?一切交給時間與歷史去評判。
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