經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 王軍/文 7月28日，交通運(yùn)輸部牽頭，與工信部等六部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）。同日也公布了國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。兩個(gè)文件的出臺(tái)發(fā)起了一場(chǎng)業(yè)內(nèi)的沖擊波。交通部究竟打了一副什么牌？接下來(lái)城市出租車(chē)和網(wǎng)約車(chē)行業(yè)將如何洗牌？

“中國(guó)式合法化”

官方表示這兩個(gè)文件“明確了網(wǎng)約車(chē)的合法地位”，媒體則宣稱(chēng)網(wǎng)約車(chē)在中國(guó)實(shí)現(xiàn)了“合法化”。甚至有媒體認(rèn)為，中國(guó)是全球第一個(gè)在國(guó)家立法層面對(duì)網(wǎng)約車(chē)合法化的國(guó)家。

筆者曾撰文討論《什么是網(wǎng)約車(chē)的合法化》。我的看法是，網(wǎng)約車(chē)是在專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管法規(guī)制定之前發(fā)展出來(lái)的新業(yè)態(tài)，它通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)將城市私家車(chē)的閑置運(yùn)力動(dòng)員起來(lái)，去滿(mǎn)足傳統(tǒng)出租車(chē)無(wú)法滿(mǎn)足的市民出行需求。網(wǎng)約車(chē)的根本特征和最大優(yōu)勢(shì)就是在不增加專(zhuān)用出租車(chē)數(shù)量的前提下，用私家車(chē)的閑置運(yùn)力提供客運(yùn)服務(wù)。網(wǎng)約車(chē)的合法化顯然應(yīng)當(dāng)是通過(guò)立法對(duì)網(wǎng)約車(chē)的上述特征和優(yōu)勢(shì)予以正式承認(rèn)，并通過(guò)相應(yīng)的監(jiān)管措施補(bǔ)足市場(chǎng)主體無(wú)法自發(fā)形成的某些機(jī)制。

相反，將網(wǎng)約車(chē)納入傳統(tǒng)出租車(chē)的管理體系，對(duì)之進(jìn)行數(shù)量、運(yùn)價(jià)、車(chē)型等管制，要求網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)雇傭司機(jī)，要求網(wǎng)約車(chē)必須轉(zhuǎn)為營(yíng)運(yùn)車(chē)輛，這不是網(wǎng)約車(chē)的合法化，而只是增加了一種憑借網(wǎng)絡(luò)預(yù)約的新的出租車(chē)品種而已。

去年10月份的“征求意見(jiàn)稿”要把網(wǎng)約車(chē)完全納入傳統(tǒng)出租車(chē)管制體系，實(shí)質(zhì)上是宣布市場(chǎng)上的網(wǎng)約車(chē)“不合法化”。經(jīng)過(guò)10個(gè)月的修改調(diào)整，《暫行辦法》在一些方面作出了明顯不同于傳統(tǒng)出租車(chē)的規(guī)定，但在另一些方面，仍然堅(jiān)持出租車(chē)管理體制的固有模式。所以，《暫行辦法》只能說(shuō)是網(wǎng)約車(chē)的“部分合法化”。它是有中國(guó)特色的，也確實(shí)在全世界獨(dú)一無(wú)二，這就是本文題目所說(shuō)的“中國(guó)式合法化”。

《暫行辦法》作出的不同于傳統(tǒng)出租車(chē)的規(guī)定主要是：平臺(tái)可以與司機(jī)訂立勞動(dòng)合同或者其他協(xié)議；網(wǎng)約車(chē)的報(bào)廢不按年限，而是按實(shí)際里程。這似乎為私家車(chē)兼職從事網(wǎng)約車(chē)服務(wù)留了出路。但是，《暫行辦法》仍然堅(jiān)持要求車(chē)輛、司機(jī)、平臺(tái)須事前取得相應(yīng)的行政許可，傳統(tǒng)出租車(chē)的準(zhǔn)入管制依然如故。如果地方政府再對(duì)網(wǎng)約車(chē)實(shí)施數(shù)量管控的話，那么，私家車(chē)兼職網(wǎng)約車(chē)就沒(méi)有可能了。

《暫行辦法》授權(quán)城市人民政府自主作出規(guī)定的事項(xiàng)有四：第一，車(chē)輛的具體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和要求；第二，司機(jī)的準(zhǔn)入條件；第三，是否實(shí)施數(shù)量管控；第四，是否實(shí)施運(yùn)價(jià)管制。這四項(xiàng)授權(quán)，尤其是最后兩項(xiàng)，實(shí)際上是將最終決定此次網(wǎng)約車(chē)新規(guī)究竟是對(duì)網(wǎng)約車(chē)的合法化還是“不合法化”。因?yàn)椋坏┏鞘姓畬?duì)網(wǎng)約車(chē)采取數(shù)量管控和運(yùn)價(jià)管制，網(wǎng)約車(chē)就與傳統(tǒng)出租車(chē)無(wú)異，只不過(guò)是通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約的出租車(chē)而已。新規(guī)前的網(wǎng)約車(chē)所具有的動(dòng)員私家車(chē)閑置運(yùn)力從而打開(kāi)出租車(chē)供給瓶頸的優(yōu)勢(shì)就蕩然無(wú)存了。這樣的話，一部宣稱(chēng)全球首個(gè)將網(wǎng)約車(chē)合法化的法規(guī)，落地時(shí)卻可能變成網(wǎng)約車(chē)的克星。

《暫行辦法》將數(shù)量管控和運(yùn)價(jià)管控的決定權(quán)交予地方政府，基本上等于是交給了出租車(chē)行業(yè)。為什么這么說(shuō)？理由有二：其一，在過(guò)去的20多年里，地方政府極少有主動(dòng)放開(kāi)出租車(chē)數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制的先例。原因很多，最主要的是維持出租車(chē)行業(yè)穩(wěn)定。維穩(wěn)是地方政府的責(zé)任。藉此，出租車(chē)業(yè)很大程度上支配了地方政府的出租車(chē)管制政策。其二，根據(jù)媒體的報(bào)道可知，2015年10月的征求意見(jiàn)稿本來(lái)對(duì)網(wǎng)約車(chē)的規(guī)定“比較寬松”，但在各省交管局和交管處的激烈反對(duì)下，征求意見(jiàn)稿越改限制越多。可見(jiàn)地方的交管部門(mén)對(duì)網(wǎng)約車(chē)并不歡迎，除非將其納入原有的出租車(chē)管理體系。而納入出租車(chē)原有管制體系的“網(wǎng)約車(chē)”其實(shí)已經(jīng)不是原本意義上的網(wǎng)約車(chē)了。

事實(shí)上，《暫行辦法》公布以來(lái)的情況表明，一些地方政府在運(yùn)用新規(guī)授權(quán)時(shí)似乎并未按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》所要求的“堅(jiān)持乘客為本”、“堅(jiān)持改革創(chuàng)新”、“堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧”，而是完全復(fù)制出租車(chē)管理的老辦法。據(jù)報(bào)道，蘭州市的網(wǎng)約車(chē)細(xì)則將對(duì)網(wǎng)約車(chē)實(shí)施數(shù)量管控并設(shè)置運(yùn)價(jià)區(qū)間；而濟(jì)南市在制定網(wǎng)約車(chē)細(xì)則時(shí)似乎主要在聽(tīng)取出租車(chē)企業(yè)的意見(jiàn)。

從兩地細(xì)則的制定程序上看，它們都是由原有的出租車(chē)管理部門(mén)——市客運(yùn)管理處起草，然后由市交通委上報(bào)市政府審定通過(guò)。細(xì)則的制定程序是值得關(guān)注的。一部旨在“改革創(chuàng)新”、“統(tǒng)籌兼顧”的新法規(guī)應(yīng)當(dāng)交由具有相當(dāng)獨(dú)立性、且有能力排除部門(mén)和行業(yè)利益影響的機(jī)關(guān)起草。起草過(guò)程中應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)交通部公開(kāi)征求意見(jiàn)的做法，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，同時(shí)公開(kāi)向本市市民征求意見(jiàn)。最后，細(xì)則的法規(guī)層級(jí)也應(yīng)當(dāng)與本地原有的出租車(chē)管理法規(guī)平級(jí)。

“合法化”后怎么走

某些地方為什么急于對(duì)網(wǎng)約車(chē)實(shí)施數(shù)量管控？原因不難理解，就是要通過(guò)限制網(wǎng)約車(chē)數(shù)量，保護(hù)原有出租車(chē)的市場(chǎng)份額。不過(guò)這個(gè)想當(dāng)然的理由頗有些值得推敲的地方。

首先，限制了網(wǎng)約車(chē)，出租車(chē)的市場(chǎng)份額就保住了嗎？

網(wǎng)約車(chē)和出租車(chē)并非零和博弈。網(wǎng)約車(chē)的市場(chǎng)更不是全都來(lái)自出租車(chē)。很多時(shí)候，例如早晚高峰、某些偏遠(yuǎn)地段，乘客是因?yàn)榻胁坏匠鲎廛?chē)才去呼叫網(wǎng)約車(chē)。很顯然，由于出租車(chē)的供給不足，網(wǎng)約車(chē)所獲得的一部分市場(chǎng)從來(lái)就不是出租車(chē)的。或者換個(gè)說(shuō)法，網(wǎng)約車(chē)實(shí)際上做大了出行市場(chǎng)的這塊蛋糕，而不是完全搶了出租車(chē)的蛋糕。

無(wú)可否認(rèn)，有許多乘客是比較了出租車(chē)和網(wǎng)約車(chē)的車(chē)況、服務(wù)和價(jià)格之后而選用網(wǎng)約車(chē)的。這時(shí)網(wǎng)約車(chē)和出租車(chē)的確形成了競(jìng)爭(zhēng)。日前，濟(jì)南市客管中心向媒體公開(kāi)了網(wǎng)約車(chē)進(jìn)入該市后出租車(chē)的營(yíng)業(yè)額變化情況：2014年每輛出租車(chē)的日營(yíng)業(yè)額為485.75元，2015年為445.34元（2015年初網(wǎng)約專(zhuān)車(chē)出現(xiàn)，下半年各類(lèi)網(wǎng)約車(chē)估計(jì)有6萬(wàn)輛），2016年截至7月初為412.92元。

但出租車(chē)日營(yíng)業(yè)額的減少并不能說(shuō)明原本該出租車(chē)賺的錢(qián)被網(wǎng)約車(chē)搶去了。因?yàn)椋绊懭藗兪欠癯擞贸鲎廛?chē)的因素很多，城市公交系統(tǒng)的擴(kuò)展、私家車(chē)的增加甚至電動(dòng)車(chē)、自行車(chē)的廣泛使用都可能導(dǎo)致出租車(chē)營(yíng)業(yè)額下降。將出租車(chē)營(yíng)業(yè)額減少完全歸咎于網(wǎng)約車(chē)是片面的。以此為基點(diǎn)去尋求解決問(wèn)題的答案，難免又是緣木求魚(yú)。

其次，限制網(wǎng)約車(chē)的數(shù)量真的就能確保出租車(chē)業(yè)的“行業(yè)穩(wěn)定”嗎？

在網(wǎng)約車(chē)出現(xiàn)之前，出租車(chē)業(yè)一直也不“穩(wěn)定”。不穩(wěn)定的原因主要有以下幾個(gè)：其一，企業(yè)與司機(jī)的收入分配和成本分擔(dān)（核心即“份子錢(qián)”）問(wèn)題，造成司機(jī)不滿(mǎn)。其二，一些地方的出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)在長(zhǎng)期的層層轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓之后，形成盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系，政府發(fā)放新牌照或者收回舊牌照時(shí)會(huì)引發(fā)牌照持有人抗議。其三，司機(jī)對(duì)政府打擊“黑車(chē)”不力表達(dá)不滿(mǎn)。

然而，網(wǎng)約車(chē)“部分合法化”之后，地方政府如果對(duì)網(wǎng)約車(chē)仍然采取數(shù)量管控的話，以上三個(gè)引發(fā)行業(yè)不穩(wěn)定的傳統(tǒng)因素可能會(huì)不同程度地延續(xù)、加劇或者復(fù)發(fā)。一，數(shù)量管控將導(dǎo)致服務(wù)供給不足，傳統(tǒng)“黑車(chē)”勢(shì)必重新抬頭。二，網(wǎng)約車(chē)的存在本可以為出租車(chē)司機(jī)提供另一條就業(yè)或分流渠道，擴(kuò)大其自主選擇的范圍，從而增加司機(jī)與出租車(chē)公司談判協(xié)商的籌碼，制約公司一方對(duì)司機(jī)的壓力，但網(wǎng)約車(chē)的數(shù)量管控就堵死了這個(gè)疏解沖突的渠道。三，限制網(wǎng)約車(chē)數(shù)量不僅會(huì)加強(qiáng)原出租車(chē)牌照持有人的牌照增值預(yù)期，還會(huì)產(chǎn)生新的一批具有同樣預(yù)期的牌照持有人，即網(wǎng)約車(chē)牌照持有人。他們將成為新的既得利益者，同時(shí)也必定成為反對(duì)任何擴(kuò)大供給舉措的新勢(shì)力。四，對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行數(shù)量管控、車(chē)型管制的話，獲準(zhǔn)進(jìn)入市場(chǎng)的網(wǎng)約車(chē)就只能是專(zhuān)用車(chē)輛，這就必定會(huì)在城市小汽車(chē)總保有量的基礎(chǔ)上增加幾千乃至幾萬(wàn)輛新出租車(chē)。這對(duì)車(chē)輛日益飽和、道路本就擁堵的許多城市來(lái)說(shuō)將是災(zāi)難性的。道路不暢顯然會(huì)減少出租車(chē)的營(yíng)業(yè)收入，加劇司機(jī)和市民的不滿(mǎn)。

況且，在更廣大的范圍內(nèi)看，網(wǎng)約車(chē)為本地居民個(gè)人和家庭提供了短期就業(yè)、增加收入的機(jī)會(huì)，舒緩了經(jīng)濟(jì)下行期的社會(huì)緊張，緩解了市民出行困難，這本身也是增進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的因素。每一項(xiàng)社會(huì)政策皆有局部和全局、短期和長(zhǎng)期之效，決策者切勿顧此失彼，或者只顧眼前而喪失長(zhǎng)遠(yuǎn)。

第三，除了數(shù)量管制就沒(méi)有更好的辦法了嗎？

出租車(chē)業(yè)抱怨網(wǎng)約車(chē)的一個(gè)重要理由是，網(wǎng)約車(chē)在搞不公平競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)椋鲎廛?chē)為滿(mǎn)足特許經(jīng)營(yíng)的要求，支付了相當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)（如購(gòu)買(mǎi)經(jīng)營(yíng)權(quán)、車(chē)輛保險(xiǎn)、司機(jī)社保、公司管理成本等），而從事網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的私家車(chē)一概沒(méi)有這些支出。現(xiàn)在，網(wǎng)約車(chē)“合法化”了，二者應(yīng)該公平競(jìng)爭(zhēng)。那么，怎樣實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)條件的大致平等呢？

一種辦法是給網(wǎng)約車(chē)也加上與出租車(chē)同等的經(jīng)營(yíng)成本，對(duì)之實(shí)施與出租車(chē)同等的管制（包括數(shù)量、運(yùn)價(jià)、車(chē)型等）。這種思路在濟(jì)南和蘭州的管理細(xì)則中似已初露端倪。

但是，“中國(guó)式網(wǎng)約車(chē)合法化”實(shí)際上完全可以支持另外一種思路。那就是，給原有的出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者“減負(fù)”，逐步使傳統(tǒng)出租車(chē)的監(jiān)管方式向市場(chǎng)化的網(wǎng)約車(chē)靠攏。具體言之，一方面，對(duì)網(wǎng)約車(chē)不設(shè)數(shù)量、車(chē)型管控和運(yùn)價(jià)管制，只要符合《暫行辦法》的準(zhǔn)入要求，車(chē)輛和司機(jī)就可以接入平臺(tái)提供服務(wù)；另一方面，一步到位或者逐步地解除原有出租車(chē)的運(yùn)價(jià)管制、車(chē)型和數(shù)量管制，以資質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管控制準(zhǔn)入，使原出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者擁有開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的自由。這樣，網(wǎng)約車(chē)的“合法化”就和傳統(tǒng)出租車(chē)的轉(zhuǎn)型升級(jí)可以結(jié)合起來(lái)，整體推進(jìn)。

為什么第二種思路更好？簡(jiǎn)單地說(shuō)，第二種思路符合了技術(shù)和市場(chǎng)發(fā)展的大趨勢(shì)。也就是說(shuō)，網(wǎng)約車(chē)所發(fā)展起來(lái)的一系列信息技術(shù)和組織方法，為解決傳統(tǒng)出租車(chē)數(shù)量管控和運(yùn)價(jià)管制所預(yù)設(shè)的問(wèn)題提供了有效方案，且這套方案將日益改進(jìn)、完善，傳統(tǒng)出租車(chē)的數(shù)量管控和運(yùn)價(jià)管制的正當(dāng)性將越來(lái)越難以令人信服。

從國(guó)際上看，加拿大多倫多市就采取了第二種思路的改革，值得我們參考。今年的5月，多倫多市的市政委員會(huì)通過(guò)了一系列監(jiān)管規(guī)定，建立 了 規(guī) 管 網(wǎng) 約 車(chē) 合 乘 服 務(wù)（ride-sharing　service）的規(guī)范框架。這一系列的監(jiān)管規(guī)則使得Uber、Lyft等網(wǎng)約車(chē)可以在多倫多市合法開(kāi)展業(yè)務(wù)。同時(shí)，網(wǎng)約車(chē)司機(jī)和車(chē)輛必須依監(jiān)管規(guī)范投保一定金額責(zé)任保險(xiǎn)，進(jìn)行背景審查，遵守車(chē)輛使用年限等方面的要求。同時(shí)，多倫多市放松了原有出租車(chē)行業(yè)的價(jià)格管制，準(zhǔn)許使用網(wǎng)約車(chē)APP的出租車(chē)在需求高發(fā)時(shí)提價(jià)。市長(zhǎng)Tory表示，這一系列監(jiān)管規(guī)范的出臺(tái)，旨在平衡新型網(wǎng)約車(chē)業(yè)務(wù)和傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)，最大程度地滿(mǎn)足市民出行需求。他還表示，新的監(jiān)管規(guī)范將有助于提升傳統(tǒng)出租車(chē)的競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也鼓勵(lì)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)有新的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入，防止已有的平臺(tái)企業(yè)壟斷市場(chǎng)。

《暫行辦法》在起草和征求意見(jiàn)過(guò)程中取消了最初擬定的數(shù)量管控和運(yùn)價(jià)管制。從立法解釋的角度看，規(guī)章制定者是傾向于對(duì)網(wǎng)約車(chē)不設(shè)數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制的，至少應(yīng)當(dāng)理解為以不設(shè)數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制為原則，設(shè)置限制為例外。可見(jiàn)，《暫行辦法》為各地探索第二條思路的改革預(yù)留了足夠的制度空間。但可以想見(jiàn)，對(duì)很多地方的城市政府來(lái)說(shuō)，決定不設(shè)網(wǎng)約車(chē)數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制，尤其是取消傳統(tǒng)出租車(chē)的數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制時(shí)，會(huì)有一些顧慮和擔(dān)憂。所以，如何在新規(guī)“落地”過(guò)程中嘗試和推廣較好的做法，乃至形成不同地域之間的比較和競(jìng)爭(zhēng)，是值得探索的問(wèn)題。

總之，網(wǎng)約車(chē)的中國(guó)式合法化實(shí)際上只走完了“上半場(chǎng)”，決定勝負(fù)成敗的“下半場(chǎng)”即將開(kāi)始。“下半場(chǎng)”會(huì)不會(huì)有地方之間的制度和政策競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)地方立法趨向法治的新嘗試，會(huì)不會(huì)探索出新舊業(yè)態(tài)融合發(fā)展的新路子，讓我們拭目以待。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)副教授）