經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 陳彥斌/文 與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)政策持有較為謹(jǐn)慎的態(tài)度不同，產(chǎn)業(yè)政策在中國(guó)宏觀調(diào)控中一直備受重視，幾乎涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所有大類行業(yè)。對(duì)于改革開放之初經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的中國(guó)來(lái)講，政府借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策明確和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，確實(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了一定的促進(jìn)作用。時(shí)至今日，中國(guó)已經(jīng)成為全世界第二大經(jīng)濟(jì)體，與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距明顯縮小，“追趕效應(yīng)”有所減弱，產(chǎn)業(yè)政策有效性隨之下降。可見，產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定階段有其存在的價(jià)值，但也不是萬(wàn)能的，徹底肯定和徹底否定產(chǎn)業(yè)政策的極端態(tài)度都有失偏頗。單從宏觀調(diào)控視角來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策不符合宏觀調(diào)控工具的基本要求，而且會(huì)降低宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控效率，因此不能成為宏觀調(diào)控的主要工具，政府需要大幅弱化產(chǎn)業(yè)政策的宏觀調(diào)控職能。

一、宏觀調(diào)控旨在對(duì)短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)進(jìn)行逆向調(diào)節(jié)，而產(chǎn)業(yè)政策周期較長(zhǎng)，與宏觀調(diào)控的短期定位相沖突

宏觀調(diào)控的廣泛運(yùn)用源于凱恩斯主義的興起。凱恩斯主義認(rèn)為，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體受到總需求或總供給等外部沖擊時(shí)，由于價(jià)格與工資粘性及公眾“動(dòng)物精神”的存在，市場(chǎng)資源配置不會(huì)在受到?jīng)_擊后迅速回到均衡狀態(tài)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出擴(kuò)張或緊縮的短期波動(dòng)現(xiàn)象。因此，政府需要通過(guò)宏觀調(diào)控等政策手段緩沖外部沖擊，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)短期波動(dòng)的逆周期調(diào)節(jié)，這要求調(diào)控工具滿足靈活有效、時(shí)滯較短等要求。理論與實(shí)踐均表明，貨幣政策是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)最靈活有效的工具，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)陷入深度衰退時(shí)財(cái)政政策也要積極發(fā)揮作用。

然而，產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)滯較長(zhǎng)，與宏觀調(diào)控針對(duì)短期波動(dòng)進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)的定位相沖突。產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過(guò)程中，首先需要相關(guān)部門全面調(diào)研并且制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，政策內(nèi)在時(shí)滯較長(zhǎng)，而從政策實(shí)施到收到成效的外在時(shí)滯更長(zhǎng)。以扶持新興產(chǎn)業(yè)為例，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要經(jīng)歷初創(chuàng)階段、成長(zhǎng)階段和成熟階段等環(huán)節(jié)，這往往需要數(shù)年甚至數(shù)十年。而且，如果產(chǎn)業(yè)政策過(guò)度遷就短期“穩(wěn)增長(zhǎng)”等目標(biāo)，政策制定過(guò)程中不可避免地會(huì)受到政治周期等因素的影響，從而扭曲市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，引發(fā)資源錯(cuò)配和結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題。比如，國(guó)家早在2003年就把抑制鋼鐵和電解鋁的投資規(guī)模確定為產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)之一，然而2008年危機(jī)期間刺激經(jīng)濟(jì)時(shí)又將這兩個(gè)行業(yè)列入十大振興產(chǎn)業(yè)之列，導(dǎo)致這些行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題進(jìn)一步加劇。

二、產(chǎn)業(yè)政策容易以宏觀調(diào)控之名行微觀干預(yù)之實(shí)，從而降低宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控效率

宏觀調(diào)控和微觀干預(yù)都是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充，但是二者存在本質(zhì)上的區(qū)別。宏觀調(diào)控主要是政府運(yùn)用政策手段緩沖外部沖擊，平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。而微觀干預(yù)的核心是用政府之手矯正市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。然而在中國(guó)，宏觀調(diào)控與微觀干預(yù)的關(guān)系始終難以厘清，甚至部分學(xué)者認(rèn)為宏觀調(diào)控就是政府干預(yù)。這是因?yàn)椋?dāng)前中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策框架的構(gòu)建與完善其實(shí)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控模式上做加減法，保留一部分行政干預(yù)手段的同時(shí)增強(qiáng)對(duì)財(cái)政政策與貨幣政策等工具的運(yùn)用。這一調(diào)控思路在市場(chǎng)化改革初期有效解決了市場(chǎng)機(jī)制不完善的問(wèn)題，但也造成了宏觀調(diào)控與微觀干預(yù)界限模糊不清的局面。因此，產(chǎn)業(yè)政策以宏觀調(diào)控之名行微觀干預(yù)之實(shí)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而這會(huì)從三個(gè)方面影響宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控效率。

第一，由于政府本身難以收集與處理所有的市場(chǎng)信息并做出動(dòng)態(tài)最優(yōu)化決策，過(guò)多的微觀干預(yù)會(huì)擾亂市場(chǎng)對(duì)資源的配置效率，進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。比如，最近十余年，政府部門一直試圖挑選出要重點(diǎn)發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)與要淘汰的落后產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”與“調(diào)結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)。但是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“越調(diào)越亂”，不僅落后產(chǎn)業(yè)陷入了“越淘汰越過(guò)剩”的怪圈，而且重點(diǎn)發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)也陸續(xù)出現(xiàn)了產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，加劇了經(jīng)濟(jì)下行壓力。

第二，微觀干預(yù)的頻繁使用會(huì)進(jìn)一步制約民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)復(fù)蘇乏力。市場(chǎng)準(zhǔn)入限制與融資難融資貴問(wèn)題始終是制約大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的兩大瓶頸，其原因在于政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多。以宏觀調(diào)控之名行微觀干預(yù)之實(shí)則會(huì)進(jìn)一步制約民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間。比如，產(chǎn)業(yè)政策在治理產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)常見的舉措是以產(chǎn)能規(guī)模來(lái)決定企業(yè)是否退出，這使得生產(chǎn)效率更高但規(guī)模較小的民營(yíng)企業(yè)往往成為被淘汰的對(duì)象。由于民營(yíng)企業(yè)占據(jù)了六成以上的中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量，微觀干預(yù)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，從而降低了宏觀調(diào)控效率。

第三，以宏觀調(diào)控之名行微觀干預(yù)之實(shí)催生了尋租空間，進(jìn)一步損害了宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控效率。微觀干預(yù)手段的透明度差且可伸縮性強(qiáng)，這為尋租活動(dòng)創(chuàng)造了較大空間。十八大后反腐浪潮中出現(xiàn)的國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司等核心權(quán)力部門的“塌方式腐敗”現(xiàn)象就是深刻的教訓(xùn)。而且一些研究表明，尋租活動(dòng)會(huì)帶來(lái)擠出私人部門投資等弊端，抑制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此，微觀干預(yù)會(huì)降低宏觀調(diào)控效率，使其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用減弱。

三、“四萬(wàn)億”實(shí)踐表明將產(chǎn)業(yè)政策作為宏觀調(diào)控主要工具的副作用較大

面對(duì)2008年金融危機(jī)引發(fā)的外部需求持續(xù)萎縮的局面，政府明確地將“擴(kuò)內(nèi)需”視為保增長(zhǎng)的根本途徑并出臺(tái)了“四萬(wàn)億”投資計(jì)劃。同時(shí)為確保這一計(jì)劃迅速而有效地落實(shí)，國(guó)務(wù)院于2009年陸續(xù)出臺(tái)了“十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃”與“七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”等重大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，明確資金使用方向，并通過(guò)加快項(xiàng)目審批、促進(jìn)企業(yè)兼并重組以及信貸與稅收優(yōu)惠等手段拉動(dòng)投資需求。在產(chǎn)業(yè)政策的有力推動(dòng)下，2010年有色、石化及鋼鐵等包含在產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃中的行業(yè)投資增速大幅上升，分別比上一年高出19、12.5及7.4個(gè)百分點(diǎn)，支撐了投資的快速增長(zhǎng)。中國(guó)隨之成為了全球范圍內(nèi)復(fù)蘇最快的主要經(jīng)濟(jì)體，到2010年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)回升至10.6%，接近于危機(jī)前的增速。

但是，著力于短期刺激的產(chǎn)業(yè)政策副作用較大且留下了較多后遺癥。一是，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題更加突出。IMF的評(píng)估報(bào)告指出，中國(guó)的產(chǎn)能利用率在2011年下降到僅有60%，甚至不及2008年80%的平均水平。其中，鋼鐵、有色、船舶等被列入產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃中的行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩情況最為嚴(yán)重。二是，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象進(jìn)一步惡化。由于產(chǎn)業(yè)政策以拉動(dòng)短期投資為主要著力點(diǎn)，2010年和2011年投資率分別高達(dá)47.2%和47.3%，比危機(jī)前上升了6.5個(gè)百分點(diǎn)左右，為改革開放以來(lái)的最高點(diǎn)。此外，為配合產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)，地方政府過(guò)度擴(kuò)張舉債規(guī)模，導(dǎo)致債務(wù)問(wèn)題逐漸凸顯。審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，2010年底地方政府負(fù)債規(guī)模達(dá)到10.7萬(wàn)億元，較2008年翻了一倍。

綜上所述，產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)“穩(wěn)增長(zhǎng)”等具體的宏觀調(diào)控任務(wù)，因而需要大幅弱化產(chǎn)業(yè)政策的宏觀調(diào)控職能。不僅如此，產(chǎn)業(yè)政策本身也不應(yīng)繼續(xù)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景與方向做出明確判斷，不應(yīng)過(guò)多干預(yù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。對(duì)于前者，技術(shù)創(chuàng)新具有高度不確定性，是不可預(yù)測(cè)的。上世紀(jì)90年代日本將重點(diǎn)放在人工智能技術(shù)上而錯(cuò)失IT技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等主流領(lǐng)域的發(fā)展機(jī)遇等大量例子表明，要準(zhǔn)確預(yù)言未來(lái)的科技走向可能只是個(gè)天真的童話。對(duì)于后者，當(dāng)前中國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩等結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題的關(guān)鍵是政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的重視程度不夠，扭曲了要素價(jià)格，從而弱化了企業(yè)預(yù)算約束。因此，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重在深化以國(guó)企改革與要素價(jià)格改革為核心的市場(chǎng)化改革，而不能依靠產(chǎn)業(yè)政策。未來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策一方面應(yīng)該致力于推動(dòng)基礎(chǔ)性科學(xué)研究的發(fā)展，著力縮小中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家在核心技術(shù)層面的差距。另一方面應(yīng)該以放松管制和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)為核心，從而促進(jìn)中國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、副院長(zhǎng)）