經(jīng)濟(jì)觀察報 顧昕/文 在有關(guān)政府主導(dǎo)型發(fā)展的理論中，產(chǎn)業(yè)政策都是發(fā)展戰(zhàn)略中最為核心的內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)政策，顧名思義，是指政府針對特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展所采取的各種措施的總和。如果政府鎖定的產(chǎn)業(yè)需要面向國際市場，或經(jīng)濟(jì)體的規(guī)模比較小，那么產(chǎn)業(yè)政策還必定同貿(mào)易政策、外資政策糾纏在一起。實際上，即便是大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體，例如美國和中國，絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都無法與國際市場絕緣。因此，有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的爭論往往同對外開放、自由化和全球化聯(lián)系在一起。

“產(chǎn)業(yè)政策”這個詞對中國人來說并不陌生，財經(jīng)人士幾乎天天都能看到這個詞。商人或企業(yè)家們時刻緊盯著產(chǎn)業(yè)政策，更是必須的，因為在中國，從各級政府那里掙錢要比從市場上掙錢更快捷、更便利、更重要。

然而，在很多國家，尤其是在英語世界，“產(chǎn)業(yè)政策”這個詞在財經(jīng)媒體上盡管并非絕跡，但絕不流行。喬布斯和蓋茨都不會將其聰明才智的哪怕十分之一用于探聽并解讀華盛頓的“產(chǎn)業(yè)政策”；巴菲特也不會忙于從產(chǎn)業(yè)政策中挖掘選股策略。這種反差，說到底，根源在于英美市場經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)業(yè)政策的地位不高，作用不大。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家中，產(chǎn)業(yè)政策也不是熱門的研究課題。不用納悶，只要大家翻閱一下從英文翻譯過來的經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書，基本上不會發(fā)現(xiàn)有討論產(chǎn)業(yè)政策的章節(jié)。

其實，對于新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家來說，產(chǎn)業(yè)政策根本是沒有必要的。依照新古典模型以及熊彼特的企業(yè)家與創(chuàng)新理論，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展取決于生產(chǎn)要素（也就是人財物）在市場機(jī)制的引導(dǎo)下向最具有利潤空間的領(lǐng)域和地域流動，而由企業(yè)家精神所推動的創(chuàng)新能夠在一定時空內(nèi)創(chuàng)造出這樣的高利潤空間。無論是企業(yè)家還是企業(yè)家精神，都不是政府政策所能催生的，而只能在市場競爭中歷練出來，并且在任何時空中每一個成功的企業(yè)家都有無數(shù)失敗的冒險家作為背景。正是在這個意義上，當(dāng)中國官方一兩年前發(fā)出要培養(yǎng)一千個“中國喬布斯”的豪言之時，外國人權(quán)當(dāng)是幽默。

產(chǎn)業(yè)政策大辯論

當(dāng)發(fā)展型國家理論在二十世紀(jì)八十年代中后期異軍突起之后，產(chǎn)業(yè)政策一時間成為美國學(xué)界的一個熱門話題。人們仿佛將產(chǎn)業(yè)政策看成是一個“日本貨”（直到今天維基免費百科全書的“產(chǎn)業(yè)政策”詞條依然說這是發(fā)源于日本的一種經(jīng)濟(jì)政策）。事實上，自哈佛大學(xué)傅高義教授在1979年出版了美日紙貴的《日本第一：對美國的啟示》之后，再加上有日本人狂言要買下美國一系列著名地標(biāo)（例如帝國大廈），日本在當(dāng)時的美國簡直成了羨慕嫉妒恨的對象。探究日本成功的奧秘，以免自己的國家成為日本的大花園，這是美國精英們心照不宣的共同期盼。約翰遜1982年出版《通產(chǎn)省與日本奇跡》一書，其中也包含著一絲非學(xué)術(shù)性的目的，即警示美國的精英們：你們?yōu)槭裁床荒芟袢毡緦W(xué)一學(xué)如何在美國實施產(chǎn)業(yè)政策？再不學(xué)，就要落后了？落后豈不是要挨打？雖然日本永遠(yuǎn)不再會偷襲珍珠港了，但如果把帝國大廈都買下了，美利堅合眾國的名號何存？

于是，一場有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的大辯論，首先在美國學(xué)界興起，后來遍及世界其他各地（尤其是英國）。不光是經(jīng)濟(jì)學(xué)家，政治學(xué)家、歷史學(xué)家、社會學(xué)家、公共政策研究者各色人等，都投身其中。自此，僅以英文發(fā)表的相關(guān)論著，可謂汗牛充棟。約翰遜本人在1984年主編了一部題為《產(chǎn)業(yè)政策辯論》的論文集，收錄了一批知名學(xué)者的論文，全面檢討美國在產(chǎn)業(yè)政策上的得失，筆鋒所向直指“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”。1994年，美國知名歷史學(xué)家小格拉漢姆在著名智庫“二十世紀(jì)基金會”的資助下由哈佛大學(xué)出版社出版了題為《時間正在流逝：產(chǎn)業(yè)政策辯論》的專著，以極為急迫的筆調(diào)呼吁美國放棄里根-布什當(dāng)局所執(zhí)行的新自由主義經(jīng)濟(jì)政策，轉(zhuǎn)而改革并強(qiáng)化美國固有的產(chǎn)業(yè)政策傳統(tǒng)，重振美國工業(yè)的國際競爭力。

然而，在這場大辯論中，并非多數(shù)學(xué)者（尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)家）對產(chǎn)業(yè)政策青睞有加。在日本泡沫經(jīng)濟(jì)大崩潰以及后來亞洲金融危機(jī)大爆發(fā)的背景下，大量質(zhì)疑產(chǎn)業(yè)政策有效性的文獻(xiàn)在國際學(xué)刊上發(fā)表，而且質(zhì)疑的角度多種多樣。

第一種是質(zhì)疑發(fā)展型國家文獻(xiàn)在案例的選擇上具有選擇性，即只分析那些“成功的產(chǎn)業(yè)政策”，而忽略“失敗的產(chǎn)業(yè)政策”。在社會科學(xué)中，這種選擇性偏差在定性研究方法論上是大忌，但犯忌的學(xué)者也比比皆是。事實上，即便是在產(chǎn)業(yè)政策貌似最為風(fēng)光的日本，政府挑選出“輸家”的例子也比比皆是，其中最為著名者莫過于日本在二十世紀(jì)九十年代初投入大量人力物力推出的“第五代計算機(jī)開發(fā)計劃”。現(xiàn)在，當(dāng)個人電腦已經(jīng)進(jìn)入全世界的千家萬戶之時，這個傳說中的“第五代計算機(jī)”已經(jīng)永遠(yuǎn)留在故紙堆了。將產(chǎn)業(yè)政策描繪為“挑選贏家”的政府行為，受到的質(zhì)疑最為深重。很多研究表明，很多經(jīng)濟(jì)體所采取的產(chǎn)業(yè)政策，其施政方式其實是廣撒網(wǎng)，撞大運，多方下注，當(dāng)然事后諸葛亮們最終總能找到幾個“贏家”。

第二種質(zhì)疑思路是針對那些發(fā)展較為成功的產(chǎn)業(yè)，仔細(xì)分辨市場力量、政府干預(yù)以及其他因素對該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)率。這類文獻(xiàn)大多采用經(jīng)濟(jì)計量學(xué)的方法，通過對不同經(jīng)濟(jì)體、不同產(chǎn)業(yè)、不同時期的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，基本的結(jié)論是產(chǎn)業(yè)政策只對少數(shù)產(chǎn)業(yè)并只在其早期發(fā)展階段產(chǎn)生了一點兒推動作用。這類文獻(xiàn)凸現(xiàn)了發(fā)展型國家理論在研究方法論上的一個缺陷，即認(rèn)定只要政府實施了鼓勵或推進(jìn)某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策而這一產(chǎn)業(yè)最終也的確是“贏家”，那么政府政策與該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就一定構(gòu)成強(qiáng)因果關(guān)系。實際情形當(dāng)然并不一定如此。世界銀行在2001年出版的《東亞奇跡的反思》一書中，有很大的篇幅詳盡描繪產(chǎn)業(yè)政策在東北亞和東南亞的績效，總體圖景是黯淡無光的。

第三種思路是仔細(xì)考察產(chǎn)業(yè)政策的不同施政方式所產(chǎn)生的后果。有大量政治學(xué)家、社會學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家的論著發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策的施政方式宛若百花錯拳，令人眼花繚亂。對武功不高的人來說，最容易辨識的就是保護(hù)性政策和扶持性政策。很多經(jīng)濟(jì)體的大量產(chǎn)業(yè)政策是在各種利益集團(tuán)的運作下出籠，其目的是在保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)者的特殊利益。當(dāng)然，這種保護(hù)型產(chǎn)業(yè)政策對于培育“幼稚產(chǎn)業(yè)”的競爭力來說，多少還有一定的積極作用，但在很多情況下這類政策即便是在“幼稚產(chǎn)業(yè)”“長大成人”之后還依然存在，而這些產(chǎn)業(yè)的利益相關(guān)者們就像某些依賴于父蔭的“富二代”，深諳與“官二代”的密切互動之道。毫無疑問，對于增進(jìn)經(jīng)濟(jì)體的整體利益來說，這種保護(hù)型產(chǎn)業(yè)政策無疑是極大的拖累。

“挑選贏家”不靠譜、促進(jìn)協(xié)調(diào)或有為

若想從其他角度看懂產(chǎn)業(yè)政策的施政招數(shù)，則需要有更精深的武功修為。世界銀行1997年的《世界發(fā)展報告》以“變遷世界中的國家”為主題，其中也花費了一定的篇幅對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了討論。依據(jù)這份報告，產(chǎn)業(yè)政策的招數(shù)大體有三種：一是政府挑選贏家，然后動員各種資源促其發(fā)展，有時甚至親自出馬，直接興建國有企業(yè)；二是協(xié)調(diào)投資，在私有部門呈現(xiàn)首創(chuàng)性和積極性的初期予以扶持；三是提供服務(wù)，一方面注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括物質(zhì)性、人力性和制度性基礎(chǔ)設(shè)施，也就是中國人常說的“硬件”和“軟件”建設(shè)，另一方面建立各種形式的公私合作伙伴關(guān)系，在信息搜集擴(kuò)散和組織協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮積極作用。這份報告評估，“挑選贏家”的風(fēng)險最大，機(jī)會成本也最大，弄不好就會雞飛蛋打；在私人部門和市場力量發(fā)揮主要作用的前提下，政府協(xié)調(diào)投資取得成功的概率比單純由政府出馬挑選贏家要高；而發(fā)揮服務(wù)提供的功能，最終彌補(bǔ)市場失靈，與市場機(jī)制的正常運轉(zhuǎn)相得益彰，才是產(chǎn)業(yè)政策的正途。

在一片質(zhì)疑聲中，產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)學(xué)界并沒有留下好的名聲。在整個九十年代，國際發(fā)展政策學(xué)界的主流是新自由主義：讓市場發(fā)揮更大的作用，而政府沒有必要也不大可能替市場進(jìn)行決策。為了強(qiáng)化這一理念，小布什政府經(jīng)濟(jì)顧問理事會主席鮑思金（Michael　Boskin）曾經(jīng)說過這樣的話：“電腦芯片，還是薯片，有什么差別呢？”當(dāng)然，這種貽笑大方的雷語在某種程度上也凸顯了市場原教旨主義的迂腐，也在客觀上構(gòu)成政府積極干預(yù)主義后來在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究和發(fā)展政策研究中又有所復(fù)興的一抹背景底色。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）