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蕭瀚/文

一個民族的精神、文化水平、社會結構以及由政策產生的行為，所有這—切以及更多的內容，都寫在民族的財政史中，無須任何修飾之詞。

——約瑟夫·熊彼特

熊彼特按照財政收入的方式，將中世紀以來到現代的歐洲各國分為三種國家形式，即中世紀的“領地型國家”、“稅收型國家”和“財政國家”。“領地型國家”依靠對領地內資源的強制征用，“稅收型國家”依靠近代以來經濟創(chuàng)新所帶來的新的征稅種類和征稅方式，它們都因無法和平與迅速地獲取巨額收入而難以對付戰(zhàn)爭等國家的緊急狀態(tài)，只有“財政國家”才能“通過稅收和大規(guī)模借款共同為國家籌集收入”，以支持戰(zhàn)爭和各類危機，應付國家緊急狀態(tài)。法國大革命之后，歐洲大部分國家的稅收制度都陷入崩潰或崩潰邊緣，到1815年維也納會議之后重建國際體系時，全球只出現了一個“財政國家”，就是英國。

英國法學家梅特蘭曾詳細解說過13、14世紀英格蘭的稅事，他的結論是“從總體上來說，在14世紀中期之前，國王未經議會同意而征收直接稅，無疑是非法的”。1640年查理一世因試圖僭奪議會的征稅權而發(fā)生內戰(zhàn)，并以查理一世被議會軍砍頭告終。直到1688年的“光榮革命”才奠定了作為財政國家的現代英國雛形。威廉和瑪麗簽署的《權利法案》確立了議會才是擁有最高權威的征稅機構。但征稅權歸于國會只是建立財政國家的前提，真正的財政國家還有賴于一系列嚴謹甚至精密的相關制度設計，以及與時俱進地制度調適能力。

《信任利維坦：英國的稅收政治學（1799-1914）》要講述的故事，是從1799年以后的115年英國財政史。作者馬丁·唐頓簡要涉及了從光榮革命到1799年這一百多年間的英國財政結構，這正是后來格萊斯頓式財政國家之所以產生的根由——克服由法國大革命而來的英國“財政-軍事國家”危機。

唐頓認為，18世紀的英國是個強有力的財政軍事國家，深受民眾擁戴，它建立于兩種信用模式，一是國家與人民之間的公債關系，二是國家目的與政治經濟精英利益之間的一致性關系。其結果是財政結構主要依賴于“國內消費稅、關稅和印花稅，實行單一稅率的直接稅——比如針對收入和有明顯特征的財富的征稅——的重要性顯著下降。”

拿破侖戰(zhàn)爭使得英國的軍費開支急劇上漲，在1793-1815年間，戰(zhàn)時政府的開支幾乎達到了國內收入的23%。雖然戰(zhàn)爭使得重稅具備了天然的正當性，但戰(zhàn)后防務支出減少后債務支出依然很重。1815年占公共支出的 26.6%，1825年甚至達到了54.4%。人們無法接受這樣的狀態(tài)，認為高稅負只是保護了獲利者，顛覆了正常的社會秩序，踐踏了人民的自由。至此，英國18世紀的財政軍事國家模式已難以為繼，需要重建信任。

1815到1830年間，保守黨主政時大規(guī)模縮減征稅規(guī)模，但并沒有獲得他們所希望的合法性和公信力。因為人們認為，雖然稅收規(guī)模減少，但所謂的“舊腐敗”無法彌補因此造成的合法性與公信力流失問題，征稅的正當性存疑。重建公信力的努力開始獲得成果是由保守黨領袖羅伯特·皮爾開啟，并由輝格黨人格萊斯頓延續(xù)并發(fā)揚光大，最終建立了新型的格萊斯頓式財政國家，直到20世紀一戰(zhàn)后改弦易轍。

唐頓詳細講述了格萊斯頓式財政國家的產生過程，從而揭示了這一新的財政國家體系所體現的政治經濟性狀，并由此路徑探索如何建立人民與國家的良性關系，所謂“信任利維坦”。

皮爾-格萊斯頓改革的理念

1832年，在輝格黨首相查爾斯·格雷內閣的推動下完成了改革法的實施，重新劃分了選區(qū)，擴大了選民范圍，并且改革了司法制度。羅伯特·皮爾雖然認為改革案過于激進而最初反對過，但在1834年第一次出任首相時表示有條件地接受改革案。在第二個首相任內（1841－1846）皮爾開始推進稅制改革，1842年3月11日他重新開征所得稅，稅率是7%；1846年，皮爾在下議院提交并通過了三年后取消糧食進口稅的議案，通過了降低所有關稅的議案。

皮爾認為，保持健康政治秩序的關鍵，是制定對所有群體和利益集團一視同仁的政策，限制國家開支，防止國家參與經濟利益之爭，并將國家塑造成各個不同利益集團之間超然中立的仲裁者。政治家在其中的角色，就是克服個人的貪婪，拒絕參與利益集團之間的紛爭。

格萊斯頓顯然與皮爾的這一見解不謀而合。正如唐頓指出的，約束國家和建立一種政治文化的能力，無法僅僅依靠培養(yǎng)公共責任感和“中立”國家概念，還有另一個更重要的基礎，即“國家和政治精英是值得信任的”這一假設。格萊斯頓及其追隨者的重要性，在于將國家中立和公共責任理念以及縮減開支和維護自由的信念體現到“詳細且技術性的會計準則”中。這正是人在制度中的關鍵性價值所在。

雖然托利黨在1830年之前就已經開始了這一行動，但直到19世紀中期才形成詳細的制度，1853年通過的格萊斯頓預算案是其最重要的體現者。

1853年統(tǒng)一預算案的制度成就

唐頓認為，迪斯累利的1852年預算案之所以失敗，是因為過于保護特定利益群體，而格萊斯頓強調的則是公平稅負原則，而格萊斯頓預算案正體現了這一原則。此外，唐頓總結了該預算案的制度成就，正是這些制度形塑了整個19世紀中葉至20世紀一戰(zhàn)前的英國財政格局。

1.　取消稅收擔保制度

所謂稅收擔保，是指政府為了取得人民信任，承諾特定稅種專用于該特定目的。但19世紀中期以后，人們逐漸醒悟過來，稅收擔保制度導致了權力職能的膨脹，權力的服務和功能都受到一個特定目的收入源的保障。新觀點認為，稅收應該統(tǒng)一，統(tǒng)一的資金池應該與征稅目的分離。統(tǒng)一預算案因此取消了稅收擔保制度，使得英國避免歐陸國家那種“專用賬戶詛咒”——后者導致政府債務和赤字可以有效地得到掩蓋。

2.　禁止資金調劑

所謂資金調劑，是指某一預算項目結余調劑用于另一預算項目。項目結余也不可以用于下一年的項目，結算必須一年一結。在投票表決制的議會監(jiān)督和控制下，禁止預算項目結余調劑制度使得政府開支避免了量入為出導致的支出水平攀升問題。

上述兩項統(tǒng)一預算改革使得財政賬戶變得簡便和統(tǒng)一，17、18世紀形成的那種多中心國家格局被一個新的更為集權的制度所取代，但這種集權僅僅限于中央政府，地方政府依然有著盡其本地義務所需的權力。無論如何，“就中央而言，利維坦被束縛住了，”國家公信力復活。

格萊斯頓式財政國家的財政結構

1.　直接稅和間接稅

英國稅制不同于歐洲大陸的一個顯著特征，是她的間接稅比重率先下調，直接稅比重上升，其中的核心是所得稅的開征。所得稅1797年由時任首相小威廉·皮特首先提出，并于1798年在議會通過，1799年6月開征，當時是為了對付拿破侖戰(zhàn)爭。1802年短暫取消后，又重新開征，直到1816年經過議會激烈辯論再次停征。1842年，皮爾首相重新開征所得稅后，雖然議會中一再為所得稅問題無休止地爭論，但再沒有被取消。隨著關稅和消費稅的相應降低，所得稅逐漸成為英國稅制結構中的重頭，二戰(zhàn)后占到總歲入的一半以上。

直接稅與間接稅的差異，主要在于稅收的公平性和隱蔽性。直接稅是公開的，消費稅之類的間接稅則是隱蔽的；直接稅按比例征收，可謂人人平等，而消費稅尤其是不排除任何商品的消費稅對窮人的生活必需品征稅顯然是不公平的。因此，從稅收中直接稅與間接稅的比例，往往可以看出該國稅制的合理度與公正度。

2.　遺產稅

遺產稅也是直接稅的一種。1894年以前，英國有四種不同的遺產稅，即遺囑公證稅、動產稅、繼承稅、房地產遺產稅，其中第三種繼承稅即由格萊斯頓預算案創(chuàng)制于1853年。歷史的陰差陽錯在于，格萊斯頓創(chuàng)制繼承稅的目的本來是為了取代他承諾的取締所得稅，但由于輸掉了1874年大選，他沒能兌現這一諾言，結果繼承稅和所得稅都被保留下來——當然，具體的稅率和征收范圍在后來都處于動態(tài)調整之中。格萊斯頓不喜歡累進稅制，更偏向于比例稅制，他認為這是一種更公平的做法，他也不喜歡所得稅，偏愛繼承稅，因為他認為所得稅對于發(fā)展工商經濟不利。

3.　國債

1786年，小威廉·皮特首相建立償債基金，以每年歲入的特留分來償還國債。拿破侖戰(zhàn)爭結束時，英國國債的規(guī)模已達GDP的2倍，國債利息超過歲入一半以上，國債成為一個沉重且危險的負擔。但是，格萊斯頓后來也意識到，重稅對經濟的負面影響很大，而借債反倒對經濟危害沒有那么大。尤其在輝格史學代表人物之一麥考萊的名著《英國史》出版后，其所謂“國債促進繁榮與自由”的命題也隨之傳播，人們對國債不再那么恐懼。對于包括格萊斯頓在內的政治家們來說，國債即使不再那么可怕，但始終是政府身上的重負，而且并沒有特別好的解決辦法——尤其在戰(zhàn)爭狀態(tài)下。中央政府將壓力轉移給地方政府、殖民地以及邊遠地區(qū)的做法，也都沒有能夠徹底解決這個問題。

4.　納稅能力、公民社會與財政管理

唐頓認為，格萊斯頓式財政國家的一個重要特征之一是對人民納稅能力的詳細評估，因為只有如此，才有可能制定讓人信服的有效政策。

關于英國社會與政府之間的融洽關系，其顯著標志就是唐頓所謂納稅人與稅務官之間的高度合作，這可能在全世界都是相當獨特的一件事——至少在二戰(zhàn)前的那些時代。它既反映了英國公民社會的成熟度，也反映了英國政府公職人員的素養(yǎng)，以及財政管理上的制度水平。這其實并不僅僅是唐頓的看法，孟德斯鳩、伏爾泰、艾倫·麥克法蘭等許多學者都曾注意到這個問題。

人與制度

英國一直有著為人稱道的制度成就，而讓人深思的是，英國并沒有像法國那樣——大革命之后法國一直狂熱地熱衷于制定憲法，以至于憲法到后來都通貨膨脹得如廢紙，直到1958年第五共和國之后才算大致穩(wěn)定——英國連一部完整的成文憲法都沒有。英國的憲制，并不依靠紙上富貴，而是依靠人，依靠人的信仰和信念，依靠慣例，既依靠人們尊重慣例的看似保守，還依靠人們對變革應時的理解。

從唐頓講述的格萊斯頓式財政國家構建過程中，可以很清楚地看到那些引領制度變革的人與事，并不遙遠，也并不怪誕，它是英國人日常生活中的尋常組成部分。光是所得稅的沉浮，便可見出一個制度從誕生到定型的反復過程，而從中可以見出政治家們始終考量的問題，是它對人民是否公平，其后才是對國家是否有利。倘若于人民而言無理無據，那么對國家的利益便要退后甚至撤銷。

在一個本當高度警惕利維坦的世界里，唐頓給出了一個信任利維坦的反例，在很大程度上它可以說服許多學者，即使這是人類利維坦史上獨一無二的案例，同樣會讓人掩卷三思。