經(jīng)濟觀察網(wǎng) 程海瑞 宋馥李 8月30日，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市。

從此，中國不僅出現(xiàn)了一個新的城市，而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)升格為縣級市，其行政資源和地位，將發(fā)生巨大的躍升。

龍港為什么能“鯉魚跳龍門”？我們先用數(shù)據(jù)來對龍港做個初步畫像：龍港面積183.99平方公里，常住人口37.87萬，2018年實現(xiàn)生產(chǎn)總值305億元，財政總收入占蒼南縣的40%，達24.6億元。

無論從人口規(guī)模、還是經(jīng)濟總量來說，龍港早已經(jīng)不是一個“鎮(zhèn)”那么簡單，其體量超過了北方一些地級市，經(jīng)濟實力已經(jīng)與鎮(zhèn)級行政級別，早已不相匹配。

龍港的“尷尬”處境絕不是個例。在中國，十萬人口以上的鎮(zhèn)有54個，其中非縣城市32個，這些鎮(zhèn)基本上都位于珠三角、長三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。而建制鎮(zhèn)體制常使其受困于“小馬拉大車”，這是中國城鎮(zhèn)化進程中一個不合理情況。

過去40年，中國的城鎮(zhèn)化率以每年超過1%的速度提升，目前城鎮(zhèn)常住人口已達8.3億，城鎮(zhèn)化率59.58%。按照城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，2035年3.5億多人轉(zhuǎn)到城市，如何使城市的數(shù)量和城市化的人口更為匹配？城市的規(guī)模怎樣形成更協(xié)調(diào)、更合理的體系和布局？除了現(xiàn)有的670個城市，思考未來2億多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如何安置，是破題構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化格局的關(guān)鍵。

而龍港的撤鎮(zhèn)設(shè)市恰逢其時地提供了一個解題思路。

龍港——全國第一座由農(nóng)民集資建設(shè)的農(nóng)民城，在建鎮(zhèn)以來的35年里，戶籍改革、土地改革、財政與行政體制方面的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”、權(quán)力收回等輪番上演，這里成為中國城鎮(zhèn)化建設(shè)和中國城市管理體制的“試驗田”，也提供了一個如何激發(fā)中小城市活力、推進低成本城鎮(zhèn)化的樣本。

35年，終成市

龍港位于浙江溫州南部，地處鰲江入海口南岸。30多年前，龍港面積只有5.2平方公里，下轄5個小漁村，總?cè)丝?000余人。

與深圳從一個小漁村，集全國之力發(fā)展成一線城市不同，龍港卻是一個從小漁村到農(nóng)民集資建設(shè)住宅、道路、學校、醫(yī)院等設(shè)施，在荒涂上建起的“中國第一座農(nóng)民城”。

從1984建鎮(zhèn)之始，為吸引農(nóng)民進城，龍港鎮(zhèn)以1984年中央文件中“允許農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”為依據(jù)，凡在龍港購地建房、經(jīng)商辦企業(yè)的農(nóng)民，都可自理口糧，并遷戶口進鎮(zhèn)，并率先嘗試將土地有償使用權(quán)向農(nóng)民開放。

這一嘗試使農(nóng)民進城收到了極大鼓舞。到1995年時，龍港人口已經(jīng)占蒼南縣的12%，工業(yè)總產(chǎn)值占到了34%，財政收入達十幾億元。

當年，當時的國家體改委等11個部委聯(lián)合頒布了《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導意見》，根據(jù)這份文件，龍港成為全國57個小城鎮(zhèn)綜合改革試點單位之一，由此開始了設(shè)市的嘗試。

時任國家體改委農(nóng)村司城鄉(xiāng)改革處的處長的李鐵，去龍港實地調(diào)研，參與設(shè)計了龍港一系列改革試驗，重點是如何協(xié)調(diào)蒼南縣和龍港鎮(zhèn)的權(quán)力分配關(guān)系。

在此之前，雖然龍港鎮(zhèn)的稅收占到蒼南縣財政的近半壁江山，但是能留在鎮(zhèn)一級用于自身城市建設(shè)的資金，卻微乎其微。究其原因，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政建制，是所有問題的淵藪。

但改革并非一帆風順。當時按照試點工作的要求，對龍港實行財政基數(shù)包干超收絕大部分留給當?shù)氐绒k法，在實施三年以后，因為影響到上級縣級政府的財稅利益，三年的改革試驗期滿后，基本被收回。

但龍港發(fā)展面臨的制度約束等問題并沒有解決，甚至隨著人口的不斷增加，問題變得更加突出。大量的外來人口在龍港就業(yè)和居住，缺乏公共服務配套，公立醫(yī)院和學校短缺，甚至維護城鎮(zhèn)交通秩序的交警，都處于全面短缺中。

之后幾年，龍港進行了幾輪擴權(quán)突圍。2009年，龍港成為溫州進行強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的試點之一，擴充了土地使用、財政支配、行政審批、事務管理“四大權(quán)限”，并建立綜合管理執(zhí)法大隊、行政審批服務中心等。兩年后，龍港入選浙江首批小城市培育試點鎮(zhèn)，進一步在地權(quán)、財權(quán)、事權(quán)等探索配套政策。

但由于深層次的權(quán)力的分割與地方財政收入的矛盾，原有的體制性矛盾繼續(xù)存在，龍港始終只是一個“鎮(zhèn)”，在一個以行政級別定級定量的體制下，龍港的創(chuàng)新求變遇到了繞不過去的瓶頸。

李鐵說，對于龍港是否獨立設(shè)市，設(shè)立縣級市還是鎮(zhèn)級市或者是縣轄市，還是和隔江相鄰的平陽縣鰲江鎮(zhèn)合并設(shè)市，甚至說合并設(shè)成一個準地級城市，當時設(shè)想了很多方案，但是都沒有實際推進。

直到2014年底，作為全國首批僅有的兩個鎮(zhèn)級國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點之一，龍港開啟了新一輪的“擴權(quán)”改革。并在2018年國家新型城鎮(zhèn)化標準化試點高分通過驗收，成為全國唯一鎮(zhèn)級試點優(yōu)秀單位——位居全國綜合實力百強鎮(zhèn)第十七位。

按照浙江省發(fā)改委的說法，經(jīng)過四年多的努力，龍港試點工作取得顯著成效。一是構(gòu)建了大部制的組織架構(gòu)；二是建立了扁平化的管理體制；三是基本具備了縣級管理能力。

可以說，龍港歷經(jīng)35年最終設(shè)市，是中國特大鎮(zhèn)、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)建立現(xiàn)代城市架構(gòu)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的一次探路。

設(shè)市博弈

龍港建鎮(zhèn)之后，在當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動下，小城鎮(zhèn)活力優(yōu)勢逐漸體現(xiàn)。

最早開始的設(shè)市的構(gòu)想，還是圍繞行政編制來突破的。從計劃經(jīng)濟體制來看，龍港之所以造成“小馬拉大車”，就是相應的行政機構(gòu)和編制不健全導致的。

在條塊分割的體制下，下級政府對于上級政府來說，只有有了相應的機構(gòu)和人員來說，才能落實相應的工作，并爭取資金和政策扶持，龍港要補足作為城市的短板，首先想到的就是完善機構(gòu)，爭取更多的行政編制。

而這一訴求和呼聲，在屢次向上傳遞中并未如愿。

李鐵分析認為，雖然龍港要求增加編制的呼聲符合實際，但在中國上個世紀九十年代以前，中央和地方政府一直受機構(gòu)膨脹的困擾，政府財政開支遇到的最大問題就是冗員太多、財政負擔太重，體制改革的重點始終是精兵簡政。

可以這樣說，龍港的呼聲，與當時國家提出的精簡機構(gòu)的改革大方向，似乎是出現(xiàn)了矛盾，這也這些特大鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市始終繞不過去的一個坎。

90年代中期之后，出于嚴格耕地保護管理，中央在1997年以后暫停了縣改市的審批。長達近20年時間，再沒有討論過縣改市問題，設(shè)市數(shù)量也沒有增加，撤鎮(zhèn)設(shè)市就更難進入政策的討論范疇之內(nèi)了。而在這20年多中，機構(gòu)和編制的問題雖然因地方土地財政的增收，變得不那么突出，但始終還是個“心結(jié)”，繞不過去。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家李鐵對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示，除了要解決體制上的難題，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市最重要的是怎樣與縣級政府的利益博弈。

李鐵說：“我們每次去鎮(zhèn)里調(diào)研，都會和蒼南縣以及溫州市委市政府談龍港設(shè)市問題，期間拿出了很多方案。最終都是不了了之。從利益結(jié)構(gòu)上分析，因為龍港是縣里財政收入的最大的一塊。”

不過，在幾番博弈之下，龍港通過綜合改革試點和“強鎮(zhèn)擴權(quán)”，也獲得了部分縣級管理權(quán)限：建立了浙江首個鎮(zhèn)級金庫、設(shè)立公安分局、工商分局等等。當時龍港進行小城鎮(zhèn)綜合改革試點，得到了浙江省委省政府的大力支持。時任省長助理、后來的國家質(zhì)檢總局局長李長江同志曾帶隊蹲點，督促落實龍港的改革試點的各項政策。

改革先聲

增加行政編制走不通，龍港設(shè)市的呼聲，就這樣“一而再、再而三”地被延宕了下來。直到今天，當既往的城市發(fā)展模式難以為繼時，龍港終于在新一輪城鎮(zhèn)化謀變中看到了曙光。

“既然‘小馬拉大車’能拉這么多年，何不繼續(xù)拉下去！”李鐵說。既然小政府成為了現(xiàn)實的選擇，不如因勢利導，將其變成一種模式和經(jīng)驗。

正是基于此，在2014年國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點改革中，龍港同樣成為探索大部制的典型。龍港設(shè)市后，比浙江省內(nèi)同類縣市機構(gòu)數(shù)量少約60%，龍港的大部制不是精簡下來的，而是與生俱來的活生生的案例。

實際上，在20年的倒逼之中，龍港的城市公共服務，在“只能靠自己”的環(huán)境下，也得到了求解。龍港的學校和醫(yī)院以及其他公共設(shè)施，均由民營企業(yè)來投資建設(shè)和運營，通過政府有限的規(guī)范和管理，也逐漸趨于穩(wěn)定和常態(tài)化，甚至城市建設(shè)用地，也是通過填海造地來解決。

在這種局面下，龍港在不增加行政編制的前提下實施撤鎮(zhèn)設(shè)市，阻力就小了很多。而更深層次的原因，李鐵認為，在土地財政二十年的擴張中，地方以土地生財?shù)哪Ｊ剑仓饾u進入了尾聲。龍港在此時設(shè)市，反而能促進新一輪農(nóng)民進城的熱潮，提振消費活力。

李鐵認為，總結(jié)龍港改革的意義特別重大。這涉及到縣級市怎么樣減輕負擔來增加它的經(jīng)濟活力，使人口落戶的阻力大大降低，然后充分利用集體土地入市的 有利時機，提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，拉動內(nèi)需。

特大鎮(zhèn)作為中國新型城鎮(zhèn)化的重要著力點和城鎮(zhèn)體系的重要支點之一，會誘發(fā)新的農(nóng)民進入這些強鎮(zhèn)的熱潮，也會對其他經(jīng)濟強鎮(zhèn)產(chǎn)生巨大的導向。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，中國鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模超過20萬人的鎮(zhèn)有25個，10萬人至20萬人的鎮(zhèn)多達176個。如果參照國務院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》中有關(guān)小城市人口規(guī)模的規(guī)定，中國已有數(shù)量眾多的鎮(zhèn)達到甚至超過Ⅱ型小城市規(guī)模，至少已經(jīng)有25個鎮(zhèn)具備與Ⅰ型小城市相當、甚至更大的規(guī)模。

這些實力超群的鎮(zhèn)，或許都有一顆不甘做“小鎮(zhèn)”的心。在龍港變市這一歷史先聲下，他們或許早已按捺不住，奔赴在撤鎮(zhèn)設(shè)市的路上了。