暫停議會(huì)與鮑里斯·約翰遜的底牌

到2019年8月底為止，英國(guó)首相鮑里斯·約翰遜還領(lǐng)導(dǎo)著一屆擁有一席多數(shù)的保守黨政府，但在9月剛剛過(guò)去的第一個(gè)星期里，保守黨不但失去了一名議員（叛逃到反對(duì)脫歐的自民黨）、開(kāi)除了包括前財(cái)相菲利普·哈蒙德在內(nèi)的21名議員，還在一周之內(nèi)連續(xù)輸?shù)袅巳龍?chǎng)關(guān)鍵表決。約翰遜政府不但在最關(guān)鍵的立法議程（英國(guó)能否在2019年10月31日按期退出歐盟，無(wú)論是否達(dá)成協(xié)議）上遭到挫敗，還受制于反對(duì)派議員的阻撓，無(wú)法通過(guò)解散議會(huì)提前大選（《2011年固定任期法案》要求任何解散議會(huì)動(dòng)議必須獲得下院三分之二議員支持）來(lái)破解當(dāng)前的死局。對(duì)唐寧街和保守黨而言，這無(wú)疑是一個(gè)災(zāi)難性的結(jié)果。

但從2019年9月5日星期四約翰遜的公開(kāi)表態(tài)來(lái)看，本屆英國(guó)政府在脫歐問(wèn)題上的強(qiáng)硬立場(chǎng)并沒(méi)有因上述的種種狀況而動(dòng)搖。即便在反對(duì)派議員通過(guò)立法禁止政府無(wú)協(xié)議脫歐、并就阻止政府提前大選的方針達(dá)成共識(shí)之后，約翰遜仍堅(jiān)稱(chēng)自己“寧可死在陰溝里”也不會(huì)向議會(huì)的決定屈服，如果歐盟不愿意在英歐協(xié)議上作出妥協(xié)，英國(guó)依舊會(huì)在2019年10月31日自動(dòng)失去歐盟與歐洲共同市場(chǎng)框架內(nèi)的一切身份，徹底成為第三國(guó)。

在提倡由下院多數(shù)黨組建內(nèi)閣統(tǒng)攝行政立法兩端的英國(guó)西敏制之下，約翰遜政府本已成為一個(gè)罕見(jiàn)的怪胎：本屆政府在下院僅擁有少數(shù)支持、且在關(guān)鍵議程上遭到野黨乃至黨內(nèi)反對(duì)派議員堅(jiān)決阻撓，卻既未受到不信任動(dòng)議彈劾、也無(wú)力解散議會(huì)舉行大選。而隨著首相約翰遜本人揚(yáng)言拒絕遵守經(jīng)議會(huì)多數(shù)議員表決通過(guò)的法令，這屆政府直接將以協(xié)調(diào)行政立法權(quán)力見(jiàn)長(zhǎng)的西敏政制帶入了一片充滿(mǎn)未知的煉獄，令不成文的憲政常例受到前所未有的挑戰(zhàn)——脫歐問(wèn)題起初只關(guān)系到英國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益與政治程序，如今卻直接拷問(wèn)了英國(guó)法治在政府層面的有效性邊界。

暫停議會(huì)的本意

如果只從既成事實(shí)來(lái)看，英國(guó)政制在2019年9月第一周陷入的吊詭情境完全是約翰遜一意孤行的結(jié)果。幾乎所有報(bào)道都會(huì)把這場(chǎng)魯莽攻勢(shì)的起點(diǎn)追溯到2019年8月28日星期三，約翰遜正是在這一天提請(qǐng)女王下令暫停議會(huì)，邁出了本屆政府在憲法層面上具有爭(zhēng)議性的第一步。而在2019年9月2日星期一發(fā)表“我不想舉行一場(chǎng)大選，人民也不想要一場(chǎng)大選”的演說(shuō)、威脅議會(huì)不要通過(guò)立法阻止無(wú)協(xié)議脫歐之后，政府在星期二失去了對(duì)議會(huì)議事日程的主導(dǎo)權(quán)，并不得不在星期三坐視反對(duì)派的法案通過(guò)。約翰遜此時(shí)突然改變口徑，自相矛盾地在下院要求工黨黨首科賓接受挑戰(zhàn)提前大選，卻沒(méi)有得到預(yù)期之中的回復(fù)。

保守黨政府在2019年9月第一個(gè)星期里似乎重演了巴拉克拉瓦戰(zhàn)役中英軍輕騎兵旅的經(jīng)典戲碼：他們?cè)诘谝惠啗_鋒中便蒙受了意料之外的重大損失，卻因?yàn)闆](méi)有策略不得不更加固執(zhí)地沖下去。然而，約翰遜真的毫無(wú)策略可言嗎？

從表面上看，約翰遜最初的策略似乎只是想要通過(guò)強(qiáng)行關(guān)閉議會(huì)議事的時(shí)間窗口，阻止反對(duì)派議員在下院拼湊實(shí)質(zhì)多數(shù)、議決通過(guò)旨在阻撓英國(guó)無(wú)協(xié)議脫歐的立法動(dòng)議。根據(jù)英國(guó)議會(huì)的常規(guī)安排，本屆議會(huì)本應(yīng)在2019年10月上旬結(jié)束，屆時(shí)女王將在議會(huì)上院議事廳向兩院議員發(fā)表演說(shuō)宣布新一屆議會(huì)開(kāi)幕，在此之前尚未結(jié)清的大多數(shù)立法進(jìn)程必須重新接受議決。在2019年8月28日和新一屆議會(huì)開(kāi)幕之間有約40天左右的時(shí)間，除夏季休會(huì)期（summerrecess）的最后半周和9月中旬到10月上旬間的黨代會(huì)休會(huì)期（conferencerecess，顧名思義為議員有時(shí)間參加各自黨派年度總會(huì)而設(shè)）之外，下院可在2019年9月前兩周享受總計(jì)8個(gè)工作日（議會(huì)不在周五議事）的常規(guī)議事時(shí)間。換言之，即便約翰遜不向女王提請(qǐng)暫停議會(huì)，本屆議會(huì)在剩余的會(huì)期之內(nèi)也有近一個(gè)月的正常休會(huì)期。

因此在暫停議會(huì)的新聞公布后不久，便有立場(chǎng)親政府的英國(guó)輿論稱(chēng)，暫停議會(huì)的決定實(shí)質(zhì)上只剝奪了議會(huì)區(qū)區(qū)4天的議事時(shí)間。但與源自君主特權(quán)、因而不受議會(huì)主權(quán)原則約束的暫停議會(huì)（prorogation）不同，休會(huì)期（recess）只是議會(huì)正常議事日程的一部分。如多數(shù)議員認(rèn)為有必要延長(zhǎng)議事時(shí)間以結(jié)清特別重要的立法流程，休會(huì)日數(shù)完全可以通過(guò)正常的動(dòng)議與表決流程得到調(diào)整。約翰遜暫停議會(huì)的操作因此關(guān)閉了反對(duì)派議員通過(guò)增設(shè)額外議事排期推進(jìn)反無(wú)協(xié)議脫歐立法的可能，并將原定的議事時(shí)間減少了一半。

但正如2019年9月第一周戲劇性的結(jié)果所證明的那樣，即便在短短一星期（4個(gè)工作日）之內(nèi)，反對(duì)派議員仍有能力在上下兩院快速通過(guò)立法，并趕在2019年9月9日星期一之前將阻止無(wú)協(xié)議脫歐的條文付諸女王御準(zhǔn)。假如約翰遜真的只是意在阻止反對(duì)派在本屆議會(huì)的剩余會(huì)期里把持議事日程與多數(shù)議席，那么長(zhǎng)達(dá)五個(gè)星期的議會(huì)暫停（近四十年來(lái)所未有）顯然不能讓他達(dá)成這一目標(biāo)，我們沒(méi)有理由相信唐寧街10號(hào)對(duì)這一簡(jiǎn)單的數(shù)學(xué)漏洞毫無(wú)心理準(zhǔn)備。只有把暫停議會(huì)的決定理解為一整套政治策略的一部分、而不只是一場(chǎng)圍繞立法程序展開(kāi)的斗爭(zhēng)，我們才能進(jìn)一步接近約翰遜一系列冒進(jìn)戰(zhàn)略背后真正的底牌所在。

約翰遜輸在了哪里

首先把時(shí)間倒回2019年8月28日約翰遜提請(qǐng)女王暫停議會(huì)的消息曝光以前。有很多形容詞可以用來(lái)描述議會(huì)下院拒絕無(wú)協(xié)議脫歐的反對(duì)派議員（無(wú)論是“講原則的”還是“反民主的”）且它們都能反映一部分現(xiàn)實(shí)，但和2019年9月第一周列克星敦式的總動(dòng)員場(chǎng)面相反的是，“團(tuán)結(jié)”絕不是其中之一。除了拒絕無(wú)協(xié)議脫歐的選項(xiàng)之外，議會(huì)下院的反對(duì)派無(wú)論在脫歐議題還是更廣泛的政治問(wèn)題上都有著紛繁復(fù)雜、且常常互相抵觸的訴求。

僅在保守黨內(nèi)部，所謂“反對(duì)派”議員就可分為激進(jìn)與溫和兩股，前者堅(jiān)決要求將脫歐條件的決定權(quán)交付議會(huì)，曾多次投票阻撓特蕾莎·梅用行政力量繞開(kāi)議會(huì)實(shí)現(xiàn)有序脫歐。后者包括曾在梅內(nèi)閣擔(dān)任財(cái)相的菲利普·哈蒙德，他們?cè)瓌t上支持英國(guó)在保守黨政府的領(lǐng)導(dǎo)下有序脫歐，但反對(duì)約翰遜不惜無(wú)協(xié)議脫歐的強(qiáng)硬立場(chǎng)；在2019年9月3日的投票之后，他們構(gòu)成了被保守黨高層解除黨鞭關(guān)系（相當(dāng)于開(kāi)除黨籍但保留議員席位）之“獨(dú)立保守黨人”的主力。這一約20到30人的團(tuán)體在政府于2019年9月第一周失去議會(huì)多數(shù)的轉(zhuǎn)折中發(fā)揮了決定性作用，但在唐寧街10號(hào)看來(lái)，黨內(nèi)反對(duì)派只是保守黨在執(zhí)行當(dāng)前策略時(shí)不可避免的損失。

在野黨一側(cè)，保守黨最堅(jiān)定的反對(duì)者是目前議會(huì)的三個(gè)主要反對(duì)黨：工黨、蘇格蘭民族黨與自由民主黨。工黨目前擁有在野黨當(dāng)中最多的席位，但其在脫歐問(wèn)題上的內(nèi)部分歧之嚴(yán)重甚至超過(guò)了保守黨：議會(huì)工黨總體上采取支持二次公投、反對(duì)保守黨把持脫歐進(jìn)程的立場(chǎng)，但黨首科賓及其影子內(nèi)閣團(tuán)隊(duì)的左傾路線(xiàn)與黨內(nèi)相當(dāng)一部分中左翼議員的路線(xiàn)有著顯著差異。

作為疑歐主義思潮的左翼同情者，科賓自2016年公投以來(lái)便對(duì)把工黨塑造為親歐政黨的策略頗為抵觸。在2017年提前大選中工黨增加10%選票與30個(gè)席位的意外戰(zhàn)果鼓舞下，他始終尋求通過(guò)對(duì)政府發(fā)起不信任動(dòng)議發(fā)起大選，領(lǐng)導(dǎo)工黨奪取脫歐進(jìn)程的主導(dǎo)權(quán)。但在工黨的中左翼看來(lái)，在2017年大選之后，保守黨與全體反對(duì)黨在議會(huì)都不占有多數(shù)席位，發(fā)起不信任動(dòng)議的做法既然不可能得到保守黨內(nèi)反對(duì)派的支持（科賓入主唐寧街的前景永遠(yuǎn)比無(wú)協(xié)議脫歐更違反他們的立場(chǎng)與核心利益），從一開(kāi)始便無(wú)法在議會(huì)環(huán)節(jié)奏效。相比之下，他們更傾向于最大限度地利用議會(huì)主權(quán)原則，在懸置執(zhí)政黨問(wèn)題的情況下用反無(wú)協(xié)議脫歐這一基本共識(shí)盡可能多地將各黨議員團(tuán)結(jié)起來(lái)，以在程序上阻止政府獨(dú)斷專(zhuān)行。在議會(huì)的另外兩個(gè)次要反對(duì)黨當(dāng)中，席位較少的自由民主黨在路線(xiàn)上與中左翼更為接近，席位較多的蘇格蘭民族黨則更接近科賓的提前大選路線(xiàn)，盡管后者也愿意在必要時(shí)作出妥協(xié)。

如果約翰遜暫停議會(huì)的決定能按原計(jì)劃在2019年8月28日準(zhǔn)時(shí)公布，上述立場(chǎng)各異的反對(duì)派將很難有時(shí)間結(jié)成統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)，化反無(wú)協(xié)議脫歐的潛在多數(shù)為實(shí)質(zhì)多數(shù)。按照既定策略，約翰遜仍將在下一個(gè)星期一（2019年9月2日）的演說(shuō)中以提前大選恫嚇?lè)磳?duì)派不要立法阻撓政府脫歐路線(xiàn)。屆時(shí)，由于反對(duì)派的步調(diào)被徹底打亂，這一威脅既可以慫恿科賓繼續(xù)堅(jiān)持強(qiáng)硬路線(xiàn)、尋求提前大選，也可以如保守黨下院領(lǐng)袖雅各·里斯-莫格所說(shuō)，明確地將無(wú)協(xié)議脫歐問(wèn)題與對(duì)政府的信任掛鉤，嚇阻黨內(nèi)議員在之后三天的投票中作出對(duì)本黨不利的決定。如此一來(lái)，在2019年9月的第一周結(jié)束時(shí)，保守黨既有機(jī)會(huì)保住兌現(xiàn)2019年10月31日脫歐承諾的主動(dòng)權(quán)，也能更從容地為未來(lái)的提前大選設(shè)定日程。

然而，由于唐寧街方面在暫停議會(huì)問(wèn)題上尋求法律咨詢(xún)的消息從2019年8月24日開(kāi)始陸續(xù)曝出，一向堅(jiān)持用不信任動(dòng)議的科賓和蘇格蘭民族黨突然在2019年8月27日松口，對(duì)溫和反對(duì)派的路線(xiàn)表示支持。這場(chǎng)先發(fā)制人的“反政變”最終成為約翰遜政府悲劇的起點(diǎn)：隨著反對(duì)派在最有效的短期策略之下奇跡般地集結(jié)起來(lái)，約翰遜在星期一（2019年9月2日）的威脅對(duì)在野黨而言毫無(wú)威力，對(duì)黨內(nèi)的潛在反對(duì)派來(lái)說(shuō)則無(wú)異于恐怖統(tǒng)治。當(dāng)約翰遜在周三（2019年9月4日）和周四（2019年9月5日）一改兩天前的口徑，迫切要求科賓接受提前大選的挑戰(zhàn)時(shí)，本應(yīng)表達(dá)強(qiáng)硬立場(chǎng)的表態(tài)反而成為對(duì)自身被動(dòng)處境的諷刺，也令他自己淪為內(nèi)閣制成立以來(lái)最尷尬的一任首相。

最后的底牌：誰(shuí)在分裂英國(guó)

時(shí)至今日，應(yīng)該如何理解脫歐問(wèn)題造成的行政-立法糾紛？在由議會(huì)下院立場(chǎng)較溫和的反對(duì)派議員和大部分主流媒體主導(dǎo)的敘事里，約翰遜在2019年9月第一周的動(dòng)向完全是對(duì)議會(huì)主權(quán)原則的悍然侵犯，他不但用自己的政治訴求捆綁了君主的絕對(duì)中立性，還直接剝奪了議會(huì)合法合規(guī)的議事時(shí)間。但只要把時(shí)間尺度放寬到特蕾莎·梅時(shí)代，便不難發(fā)現(xiàn)這種堂而皇之的議會(huì)主權(quán)論不但沒(méi)有在脫歐這一特別嚴(yán)峻的、亟需行政和立法兩端高度協(xié)作的課題面前超常發(fā)揮，甚至也沒(méi)有發(fā)揮其理論上應(yīng)有的建設(shè)性作用。

在2018年底特蕾莎·梅基于當(dāng)年7月公布的“契克斯方案”與歐盟達(dá)成的初步協(xié)議未能贏得議會(huì)反對(duì)派與黨內(nèi)強(qiáng)硬派議員的支持之后，議會(huì)下院曾在整個(gè)2019年里三次否決了政府的方案。如果一個(gè)觀察者先入為主地認(rèn)定脫歐是英國(guó)利益的凈損失，而保守黨政府力求英國(guó)成為第三國(guó)（北愛(ài)爾蘭問(wèn)題除外）的方針是一種失政的話(huà)，那么議會(huì)的動(dòng)作似乎只能被理解成一種必要的止損與制衡。但值得注意的是，在政府的方案以外，議會(huì)下院也曾在2019年3月14日和27日以先后否決了二次公投與“挪威模式”（即修改脫歐方針，尋求退出歐盟但留在共同市場(chǎng)）兩大替代方案。換言之，議會(huì)雖然牢牢掌握了政府脫歐計(jì)劃的放行權(quán)，卻既無(wú)法贊同政府的提議，也無(wú)法在其他任何一種選項(xiàng)下形成有效多數(shù)，為行政機(jī)關(guān)指明立法機(jī)關(guān)的意志所在。

如果說(shuō)瓦特·白芝浩在《英國(guó)憲制》中描述的議會(huì)制理想是一個(gè)由議會(huì)委任內(nèi)閣為特殊行政委員會(huì)、并規(guī)范其行政權(quán)力的機(jī)制，那么2019年的脫歐風(fēng)波無(wú)疑把英國(guó)政治的現(xiàn)狀帶到了這一理想的正反面：議會(huì)強(qiáng)有力地行使了自己的權(quán)利，卻沒(méi)有履行適當(dāng)?shù)呢?zé)任，這一失職本身已成為選民負(fù)面情緒的一個(gè)來(lái)源。對(duì)于這一問(wèn)題，只關(guān)注英國(guó)脫歐之得失的主流輿論從未給予充分的重視，而約翰遜政府最后的底牌正在于此。

在2019年的今天回顧2016年的脫歐公投，除了注意到脫歐與留歐之間不到4個(gè)百分點(diǎn)的些微差距、并感嘆直接民主的不可預(yù)測(cè)性之外，我們同樣應(yīng)當(dāng)關(guān)注這場(chǎng)公投的空前動(dòng)員力：脫歐和留歐雙方分別動(dòng)員了1740萬(wàn)與1614萬(wàn)選民，相當(dāng)于2015年大選中保守黨（650席中的330席）票數(shù)的1.5倍和1.4倍，脫歐陣營(yíng)的票數(shù)更相當(dāng)于2005年大選中保守黨與工黨票數(shù)的總和。

誠(chéng)然，在奉行小選區(qū)制的英國(guó)，選票的有效分布遠(yuǎn)比選票總量重要，但1740萬(wàn)脫歐選票相對(duì)于1614萬(wàn)留歐選票的優(yōu)勢(shì)并不只是數(shù)量上的，也是效率上的：在留歐一方，自民黨與蘇格蘭民族黨幾乎注定會(huì)從在脫歐問(wèn)題上立場(chǎng)不清晰的工黨手中攫取大量城市與蘇格蘭選票，而在脫歐一方，只要鮑里斯·約翰遜堅(jiān)持為按期脫歐不惜與議會(huì)作對(duì)的立場(chǎng)不動(dòng)搖，把下一場(chǎng)大選包裝成第二次脫歐公投，屆時(shí)1740萬(wàn)脫歐票將更徹底地集中到保守黨一方。保守黨雖有可能失去大量城市和蘇格蘭席位，但也有望從北英格蘭郊縣選區(qū)與舊工業(yè)城鎮(zhèn)中贏得新的根據(jù)地，這場(chǎng)豪賭的風(fēng)險(xiǎn)絕不亞于災(zāi)難性的2017年大選，但收益也將是革命性的。也許已經(jīng)過(guò)去的2019年9月第一個(gè)周末的民調(diào)數(shù)據(jù)可以給約翰遜以更大的信心：即便在議會(huì)一敗涂地，保守黨的支持率仍維持在34%，領(lǐng)先工黨9個(gè)百分點(diǎn)。

2019年9月第一周英國(guó)政局的動(dòng)蕩與其說(shuō)證明了約翰遜政府脫歐策略的徹底破產(chǎn)，不如說(shuō)體現(xiàn)了議會(huì)與政府之間功能性脫節(jié)的嚴(yán)重程度，以及在年底前舉行一場(chǎng)大選的迫切必要性——事實(shí)上，這也正是在脫歐期限延長(zhǎng)問(wèn)題上逐漸失去耐心的歐盟方面對(duì)英國(guó)政壇所懷抱的預(yù)期。即便輸?shù)袅藭和Ｗh會(huì)的戰(zhàn)役，約翰遜仍有望在這場(chǎng)最關(guān)鍵的對(duì)決中扳回一城，但鑒于議會(huì)在暫停期間不會(huì)審議任何解散議會(huì)與提前大選的動(dòng)議，下一場(chǎng)大選最早也只能發(fā)生在2019年11月20日以后。約翰遜政府如欲遵守其在2019年10月31日不惜一切代價(jià)退出歐盟的諾言，就必須設(shè)法拒絕遵守議會(huì)關(guān)于禁止無(wú)協(xié)議脫歐的法律，隨之而來(lái)的司法鏖戰(zhàn)或許比大選來(lái)得更為枯燥，但和牌戲一樣，兩黨制政治的本質(zhì)就是如此：看上去最有效的底牌總要等一切伎倆用盡之后才能被甩上臺(tái)面。