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    地賣不動了,“土地財政”該怎么維持?

    杜濤2021-10-15 21:52

    經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 一個縣的地方財政正在面臨窘境。

    該縣財政人士介紹,2020年,該縣土地出讓金收入約為48億元,但今年估計完成20億元都很難,周圍類似縣區(qū)的情況也大致相仿。

    在該地區(qū),土地出讓金收入金額要高于本級收入。受限于土地出讓金收入的下滑,該地的“三保”(保基本民生、保工資、保基層政府運轉)面臨挑戰(zhàn),該財政人士預估,年底的財政缺口可能會達到10億-20億元。

    財政部9月披露的一組數(shù)據(jù)顯示,地方土地財政正在面臨挑戰(zhàn):今年8月,全國土地出讓收入5703億元,同比驟降17.5%,這是2020年2月以來最大的降幅。1-8月,地方政府性基金中的國有土地使用權出讓收入47110億元,同比增長12.1%,這一增速相比前7個月的18%明顯放緩。

    易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進對經(jīng)濟觀察報表示,地價下降和土地成交面積下降等因素,確實容易對土地收入帶來壓力。

    來自土地出讓的收入是地方經(jīng)濟增長的重要支撐。國際評級機構穆迪在10月發(fā)布的一份報告中認為,近年來,逾40%的政府性基金收入(主要包括土地出讓收入)會用于地方基建項目。而房地產(chǎn)業(yè)放緩和土地出讓收入趨弱將會抑制地方政府的基建投資支出,也會削弱地方政府對城投公司等地方國企的支持,而地方國企是基建項目的主要投資方。

    土地出讓金下滑是否意味著土地財政正在面臨新的變局?

    賣地少了,“三保”面臨挑戰(zhàn)

    上述縣級財政人士告訴記者,今年當?shù)胤嵌愂杖肟傆嫾s為12億元,其中純地收入為9億元(地方財政中,非稅收入一般包括罰沒收入和土地出讓金收入),按照這一進度,今年土地出讓收入達到20億元都很困難,而在2020年,當?shù)赝恋爻鲎尳鹗杖爰s為48億元。

    上述地區(qū)的土地出讓金包括兩個方面:一塊是直接賣地收入;另一塊是耕地指標的交易,一般是欠發(fā)達地區(qū)的指標和發(fā)達地區(qū)的指標交易,保持耕地紅線不能觸碰。該地區(qū)的耕地交易指標已經(jīng)賣了不少,今年的指標很少了,省級土地發(fā)展集團已經(jīng)沒有收購土地的指標。

    “這個月15日還不知道能不能準時發(fā)下工資。”上述地方財政人士說,市里現(xiàn)在在各個縣市之間拆東墻補西墻,讓富裕的縣區(qū)借錢給發(fā)不下來的縣區(qū)。

    其預計,由于今年土地出讓收入太少,年底財政缺口可能達到10億-20億元,直接影響到三保。

    該財政人員算了一筆賬:2021年,本級預計可用財力40億元,匯總支出需求50億元,財力缺口達10億元。從月度賬本來看,本級市剛性支出3億元,其中工資性支出每月約2億元,運轉、社保等總計約1億元。稅務部門每月收入大概2億元左右,僅僅“三保”支出,每月庫款缺口1億元左右,庫款運行壓力非常大。

    其實在4月份,該地就已經(jīng)判斷2021年的土地收入面臨挑戰(zhàn),當時土地出售數(shù)量只有幾塊,未雨綢繆,該地連續(xù)好幾個月從市里借錢,又從平臺借調(diào),來回運作。

    比如當?shù)匾粋€產(chǎn)業(yè)園區(qū),之前財政投入了1億元財政資金,現(xiàn)在將其報為專項債項目,發(fā)行專項債券,并將之前的財政投入替換出來。

    土地收入重要在哪?

    上述縣區(qū)的情況具有一定特殊性,據(jù)經(jīng)濟觀察報了解,截至9月下旬,東部某市2021年土地出讓收入同比僅下降不到5%,但鑒于土地收入的重要性,變化依然值得觀察。

    穆迪上述報告顯示,2020年,土地出讓收入占中國地方政府總財政收入的29.2%,各地區(qū)土地出讓收入占總財政收入的比例差異較大,從浙江的52.8%到西藏的3.8%不等。

    土地出讓金收入在地方財政中的影響并不僅僅限于短期內(nèi)的收支平衡,同時還影響著地方的債務率等諸多方面。

    上述穆迪報告認為,地方政府可能會通過發(fā)行地方債來提高對債務融資的依賴,或更依賴于城投公司融資,來尋求基建資金并支持當?shù)亟?jīng)濟,如此一來將提高地方政府的直接債務和或有負債水平。若不這樣做,當?shù)亟?jīng)濟增長則將受到削弱。

    一位東部市級財政人士告訴記者,從預算的角度來說,土地出讓收入的作用有三個方面:首先是支持城建開發(fā)支出的資金來源;其次用于支付政府專項債券利息,這些債券相當比例缺乏收益保證;再次可以調(diào)入預算內(nèi),用于平衡財力。

    對不少地方政府來說,土地出讓收入還有一個更重要的作用,即降低債務率,也就是擴大綜合收入,做大分母。

    債務率是衡量地方政府債務最重要的指標之一,是年末政府債務余額/政府綜合財政實力。所謂地方財政綜合財力,也就是一般公共預算收入、國有資本經(jīng)營預算以及政府性基金收入。其中一般公共預算依賴于稅收的增長,國有資本經(jīng)營預算額度非常小,以土地出讓收入為主的政府性基金預算就非常具備可操作性。

    上述市級財政人士告訴記者,因為其所在城市的債務率頗高,去年就將部分2021年的土地指標出讓,做大土地出讓收入,降低債務率。

    上述縣級財政人士也認同這一觀點,他還認為,除去債務率,還涉及前幾年鎖定的地方債務償還問題,他所在的這一級政府,每一年都會從土地收入中拿出資金來償還債務。“因為土地出讓收入的減少,現(xiàn)在沒有好的辦法彌補,原來準備的很多項目支出,都要進行削減。”

    下滑原因

    嚴躍進分析,從原因看,土地出讓金收入下滑與房屋銷售市場降溫有很大的關系。房屋銷售降溫了,房企資金壓力增大,進而拿地意愿偏弱。此外,信貸收緊,房企拿地也會更加謹慎。在過去一年里,監(jiān)管部門收緊房地產(chǎn)行業(yè)融資,開發(fā)商降低對規(guī)模的追求,轉而力保現(xiàn)金流。大幅減少拿地也是房企降負債的重要舉措。

    進入下半年,全國主要城市一二手房成交同比均呈現(xiàn)較大幅度下滑,億翰數(shù)據(jù)顯示,9月一線城市新房成交環(huán)比下降25%,同比下滑42%;核心二線城市、普通二線城市及三四線城市成交也同比下跌了22%、40%和31%。

    穆迪在上述報告中認為,房地產(chǎn)調(diào)控措施疊加流動性壓力的影響將會抑制土地出讓交易。監(jiān)管部門在過去12個月已經(jīng)收緊了房地產(chǎn)融資和購房政策,同時,恒大財務危機加大了開發(fā)商的流動性壓力,這將令房地產(chǎn)市場進一步承壓。

    10月13日,北京第二批集中供地落幕,推出的43幅宅地成交17幅,累計成交金額513.5億元,另外26幅起拍總價869億元的土地因沒有企業(yè)報名而延期交易。北京之外,已經(jīng)完成第二批集中供地的上海、杭州、廣州、重慶等城市,同樣遭遇了房企參與度低、大量流拍等尷尬。

    在上述所有因素的共同影響下,現(xiàn)金緊張的開發(fā)商越發(fā)不愿意購置更多土地,導致一級市場土地交易放緩。

    根據(jù)中指研究院的數(shù)據(jù),第二輪集中供地拍賣成交價較儲備成本平均溢價4.6%,顯著低于5月份首輪拍賣中14.7%的均值。近52%的土地拍賣被取消、改期或流拍,而首輪拍賣中這一比例僅為6%。在成交的地塊中,四分之三的地塊以底價出售,沒有任何溢價。

    地方財政還能做什么?

    上述市級財政人員坦言,沒有更好的辦法來應對土地出讓收入的下滑,畢竟房價下行,地價下行,本來想提高單價,現(xiàn)在對單價也有了限制,能做的只能是削減支出預算。

    據(jù)記者了解,上述地方政府為了增加收入正在著力開展房產(chǎn)、土地稅收清理。在前期房產(chǎn)、土地稅收清理的基礎上,建立完善土地房產(chǎn)稅源數(shù)據(jù)庫,督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、開發(fā)區(qū)根據(jù)數(shù)據(jù)庫信息定期展開比對,嚴格執(zhí)行激勵政策,強化稅款入庫。

    “我們還發(fā)現(xiàn)了一個很重要的變化,今年大企業(yè)的稅收繳納特別多,很多地方的收入形勢比較好,是因為企業(yè)納稅多,地方的收入增幅和財力增長是稅收和土地的雙重驅動。但若是地方政府沒有特別大的企業(yè)支撐,土地又賣得不好,2021年會非常非常難過。”上述縣級財政人士表示。

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    財稅與環(huán)保新聞部主任
    長期關注宏觀經(jīng)濟,財政、貨幣政策領域。主要關注財稅、金融、審計、環(huán)保、PPP、大工業(yè)等相關方向。

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