經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 一個縣的地方財政正在面臨窘境。

該縣財政人士介紹，2020年，該縣土地出讓金收入約為48億元，但今年估計完成20億元都很難，周圍類似縣區(qū)的情況也大致相仿。

在該地區(qū)，土地出讓金收入金額要高于本級收入。受限于土地出讓金收入的下滑，該地的“三保”（保基本民生、保工資、保基層政府運轉）面臨挑戰(zhàn)，該財政人士預估，年底的財政缺口可能會達到10億-20億元。

財政部9月披露的一組數(shù)據(jù)顯示，地方土地財政正在面臨挑戰(zhàn)：今年8月，全國土地出讓收入5703億元，同比驟降17.5%，這是2020年2月以來最大的降幅。1-8月，地方政府性基金中的國有土地使用權出讓收入47110億元，同比增長12.1%，這一增速相比前7個月的18%明顯放緩。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進對經(jīng)濟觀察報表示，地價下降和土地成交面積下降等因素，確實容易對土地收入帶來壓力。

來自土地出讓的收入是地方經(jīng)濟增長的重要支撐。國際評級機構穆迪在10月發(fā)布的一份報告中認為，近年來，逾40%的政府性基金收入（主要包括土地出讓收入）會用于地方基建項目。而房地產(chǎn)業(yè)放緩和土地出讓收入趨弱將會抑制地方政府的基建投資支出，也會削弱地方政府對城投公司等地方國企的支持，而地方國企是基建項目的主要投資方。

土地出讓金下滑是否意味著土地財政正在面臨新的變局？

賣地少了，“三保”面臨挑戰(zhàn)

上述縣級財政人士告訴記者，今年當?shù)胤嵌愂杖肟傆嫾s為12億元，其中純地收入為9億元（地方財政中，非稅收入一般包括罰沒收入和土地出讓金收入），按照這一進度，今年土地出讓收入達到20億元都很困難，而在2020年，當?shù)赝恋爻鲎尳鹗杖爰s為48億元。

上述地區(qū)的土地出讓金包括兩個方面：一塊是直接賣地收入；另一塊是耕地指標的交易，一般是欠發(fā)達地區(qū)的指標和發(fā)達地區(qū)的指標交易，保持耕地紅線不能觸碰。該地區(qū)的耕地交易指標已經(jīng)賣了不少，今年的指標很少了，省級土地發(fā)展集團已經(jīng)沒有收購土地的指標。

“這個月15日還不知道能不能準時發(fā)下工資。”上述地方財政人士說，市里現(xiàn)在在各個縣市之間拆東墻補西墻，讓富裕的縣區(qū)借錢給發(fā)不下來的縣區(qū)。

其預計，由于今年土地出讓收入太少，年底財政缺口可能達到10億-20億元，直接影響到三保。

該財政人員算了一筆賬：2021年，本級預計可用財力40億元，匯總支出需求50億元，財力缺口達10億元。從月度賬本來看，本級市剛性支出3億元，其中工資性支出每月約2億元，運轉、社保等總計約1億元。稅務部門每月收入大概2億元左右，僅僅“三保”支出，每月庫款缺口1億元左右，庫款運行壓力非常大。

其實在4月份，該地就已經(jīng)判斷2021年的土地收入面臨挑戰(zhàn)，當時土地出售數(shù)量只有幾塊，未雨綢繆，該地連續(xù)好幾個月從市里借錢，又從平臺借調(diào)，來回運作。

比如當?shù)匾粋€產(chǎn)業(yè)園區(qū)，之前財政投入了1億元財政資金，現(xiàn)在將其報為專項債項目，發(fā)行專項債券，并將之前的財政投入替換出來。

土地收入重要在哪？

上述縣區(qū)的情況具有一定特殊性，據(jù)經(jīng)濟觀察報了解，截至9月下旬，東部某市2021年土地出讓收入同比僅下降不到5%，但鑒于土地收入的重要性，變化依然值得觀察。

穆迪上述報告顯示，2020年，土地出讓收入占中國地方政府總財政收入的29.2%，各地區(qū)土地出讓收入占總財政收入的比例差異較大，從浙江的52.8%到西藏的3.8%不等。

土地出讓金收入在地方財政中的影響并不僅僅限于短期內(nèi)的收支平衡，同時還影響著地方的債務率等諸多方面。

上述穆迪報告認為，地方政府可能會通過發(fā)行地方債來提高對債務融資的依賴，或更依賴于城投公司融資，來尋求基建資金并支持當?shù)亟?jīng)濟，如此一來將提高地方政府的直接債務和或有負債水平。若不這樣做，當?shù)亟?jīng)濟增長則將受到削弱。

一位東部市級財政人士告訴記者，從預算的角度來說，土地出讓收入的作用有三個方面：首先是支持城建開發(fā)支出的資金來源；其次用于支付政府專項債券利息，這些債券相當比例缺乏收益保證；再次可以調(diào)入預算內(nèi)，用于平衡財力。

對不少地方政府來說，土地出讓收入還有一個更重要的作用，即降低債務率，也就是擴大綜合收入，做大分母。

債務率是衡量地方政府債務最重要的指標之一，是年末政府債務余額/政府綜合財政實力。所謂地方財政綜合財力，也就是一般公共預算收入、國有資本經(jīng)營預算以及政府性基金收入。其中一般公共預算依賴于稅收的增長，國有資本經(jīng)營預算額度非常小，以土地出讓收入為主的政府性基金預算就非常具備可操作性。

上述市級財政人士告訴記者，因為其所在城市的債務率頗高，去年就將部分2021年的土地指標出讓，做大土地出讓收入，降低債務率。

上述縣級財政人士也認同這一觀點，他還認為，除去債務率，還涉及前幾年鎖定的地方債務償還問題，他所在的這一級政府，每一年都會從土地收入中拿出資金來償還債務。“因為土地出讓收入的減少，現(xiàn)在沒有好的辦法彌補，原來準備的很多項目支出，都要進行削減。”

下滑原因

嚴躍進分析，從原因看，土地出讓金收入下滑與房屋銷售市場降溫有很大的關系。房屋銷售降溫了，房企資金壓力增大，進而拿地意愿偏弱。此外，信貸收緊，房企拿地也會更加謹慎。在過去一年里，監(jiān)管部門收緊房地產(chǎn)行業(yè)融資，開發(fā)商降低對規(guī)模的追求，轉而力保現(xiàn)金流。大幅減少拿地也是房企降負債的重要舉措。

進入下半年，全國主要城市一二手房成交同比均呈現(xiàn)較大幅度下滑，億翰數(shù)據(jù)顯示，9月一線城市新房成交環(huán)比下降25%，同比下滑42%；核心二線城市、普通二線城市及三四線城市成交也同比下跌了22%、40%和31%。

穆迪在上述報告中認為，房地產(chǎn)調(diào)控措施疊加流動性壓力的影響將會抑制土地出讓交易。監(jiān)管部門在過去12個月已經(jīng)收緊了房地產(chǎn)融資和購房政策，同時，恒大財務危機加大了開發(fā)商的流動性壓力，這將令房地產(chǎn)市場進一步承壓。

10月13日，北京第二批集中供地落幕，推出的43幅宅地成交17幅，累計成交金額513.5億元，另外26幅起拍總價869億元的土地因沒有企業(yè)報名而延期交易。北京之外，已經(jīng)完成第二批集中供地的上海、杭州、廣州、重慶等城市，同樣遭遇了房企參與度低、大量流拍等尷尬。

在上述所有因素的共同影響下，現(xiàn)金緊張的開發(fā)商越發(fā)不愿意購置更多土地，導致一級市場土地交易放緩。

根據(jù)中指研究院的數(shù)據(jù)，第二輪集中供地拍賣成交價較儲備成本平均溢價4.6%，顯著低于5月份首輪拍賣中14.7%的均值。近52%的土地拍賣被取消、改期或流拍，而首輪拍賣中這一比例僅為6%。在成交的地塊中，四分之三的地塊以底價出售，沒有任何溢價。

地方財政還能做什么？

上述市級財政人員坦言，沒有更好的辦法來應對土地出讓收入的下滑，畢竟房價下行，地價下行，本來想提高單價，現(xiàn)在對單價也有了限制，能做的只能是削減支出預算。

據(jù)記者了解，上述地方政府為了增加收入正在著力開展房產(chǎn)、土地稅收清理。在前期房產(chǎn)、土地稅收清理的基礎上，建立完善土地房產(chǎn)稅源數(shù)據(jù)庫，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、開發(fā)區(qū)根據(jù)數(shù)據(jù)庫信息定期展開比對，嚴格執(zhí)行激勵政策，強化稅款入庫。

“我們還發(fā)現(xiàn)了一個很重要的變化，今年大企業(yè)的稅收繳納特別多，很多地方的收入形勢比較好，是因為企業(yè)納稅多，地方的收入增幅和財力增長是稅收和土地的雙重驅動。但若是地方政府沒有特別大的企業(yè)支撐，土地又賣得不好，2021年會非常非常難過。”上述縣級財政人士表示。