（圖片來源：圖蟲網(wǎng)）

江海/文

1988年，劉守英從上海復旦大學畢業(yè)到了北京的國務院農(nóng)村發(fā)展研究中心發(fā)展所，開始研究中國的土地問題，這一扎下去就是30多年。當然，這30多年間，他也一直試圖去做一些其他問題的研究，“避免好像我就只懂土地問題”。

但毫無疑問，土地制度研究依然是劉守英耕耘最深的領域，去年他因此獲得了中國經(jīng)濟界最具影響力的孫冶方經(jīng)濟科學獎。

近期，中國人民大學出版社出版了劉守英的《土地制度與中國發(fā)展（增訂本）》。在這本書中，他試圖回答：放在一個全局和中國發(fā)展的獨特性上來看，過去40多年中國經(jīng)濟和社會轉型過程中，土地制度到底起著什么樣的作用？

一般來講，研究土地問題，容易把它局限到某一個學科，比如農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、土地經(jīng)濟，但從40多年的發(fā)展實際看，土地是個全局性問題，它涉及到中國這個大國的轉型——從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉型，從計劃體制向市場體制轉軌。而中國的“發(fā)展奇跡”——經(jīng)濟增長的高速度，工業(yè)化和城市化，土地財政和土地融資，都跟土地密切相關。

劉守英曾概括稱之為“以地謀發(fā)展”的模式——地方政府依靠它，城市人的住房擁有離不開它，中國的金融財政運行也與其緊緊地關聯(lián)。“也就是說，土地制度實際上貫穿著中國的經(jīng)濟增長、結構轉變、發(fā)展模式和未來的路到底怎么走。”如果土地制度不能轉型，中國“以地謀發(fā)展”的這套模式就不能轉型，那么中國進入新發(fā)展模式的難度就會非常大。

趁著該書新版，我們約請劉守英教授和北大社會學系主任周飛舟教授圍繞土地問題展開了一場線下對談。

《土地制度與中國發(fā)展（增訂本）》

劉守英/著 

中國人民大學出版社 

2022年7月

一、征地與土地資本化

江海：在您1988年畢業(yè)進入國務院農(nóng)村發(fā)展研究中心發(fā)展所時，中國才剛剛脫離計劃經(jīng)濟，中國是怎么從計劃經(jīng)濟的那套土地制度，轉型到現(xiàn)在這種您概括的“以地謀發(fā)展”的土地制度的？

劉守英：我1988年關注中國土地問題，主要還是農(nóng)村土地問題。中國原有的以農(nóng)地制度為主的土地制度經(jīng)歷了1980年代初的包產(chǎn)到戶制度改革以后，在1980年代中期，潛力就已經(jīng)到它的極限了——土地集體所有、使用權由農(nóng)民來支配的這套制度安排，到1984、1985年的時候，基本上就已經(jīng)定型了，接下來面臨的問題是大量的農(nóng)村剩余勞動力從原來的農(nóng)地制度上要析出來。中國實際上開始了一場偉大的結構轉型：農(nóng)民怎樣離開原來的土地從事非農(nóng)就業(yè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始蓬勃發(fā)展的時候，農(nóng)民從原來利用農(nóng)地制度改革效應，解決吃飯和收入，轉向利用農(nóng)村的非農(nóng)用地來搞非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、搞小城鎮(zhèn)。這時候實際上開啟了農(nóng)村非農(nóng)用地的土地制度創(chuàng)新——集體利用建設用地從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，利用小城鎮(zhèn)使農(nóng)民開始進城。這時候中國結構轉型的深層問題已經(jīng)開始出現(xiàn)：城市的制度不能支持農(nóng)民的大規(guī)模流動——農(nóng)民進城。這時候城市土地制度的障礙已經(jīng)開始露頭了，但還不明顯。從什么時候開始明顯的呢？是從上世紀90年代末大規(guī)模的城市化開始的。

大規(guī)模城市化大幕拉開以后，大量農(nóng)民的土地要被征用，但土地從農(nóng)地到城市非農(nóng)建設用地的增值利益跟農(nóng)民有什么關系？中國的城市化在實施征收制度以后帶來的城市擴張與農(nóng)民到底是什么關系？這些問題在1990年代末開始出現(xiàn)，由此帶出兩個基本命題：第一、中國的農(nóng)村土地制度安排怎樣支撐農(nóng)民的現(xiàn)代化；第二、城市的土地制度怎樣支撐中國的轉型、支撐城市化和工業(yè)化進程。這兩個問題一直困繞著40多年來中國的現(xiàn)代化過程，這一期間構建的土地制度，也基本奠定了中國土地問題的基本面。

江海：在中國土地制度轉型的過程中，是怎樣一步步走向后來城市土地“招拍掛”一統(tǒng)天下的局面的？以至于土地成本在整個房地產(chǎn)價格中占據(jù)如此之高的比重。

劉守英：城市的土地問題，只有在城市化快速擴張的時候才體現(xiàn)出來。城市擴張過程中，縣一級以上的中國城市，地從哪兒來的？我記得當時在浙江調研發(fā)現(xiàn)，中央給一個縣的土地指標，就只有幾百畝，但這些城市擴張的規(guī)模需要10倍都不止，那土地從哪兒來？調研中發(fā)現(xiàn)：征地制度對中國的城市快速擴張起了非常重要的作用——農(nóng)地轉非農(nóng)用地，征地一律按原用途進行補償，地方政府很容易就能以很低的價格拿到土地。既然如此，政府干嘛不去擴張城市？這是第一個問題：中國的征地制度。

第二個問題：地方政府怎么會有那么高的積極性去做這件事？這跟它的發(fā)展動力有關——中國的地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中不是可有可無的角色，而是發(fā)動機，是推動經(jīng)濟發(fā)展往前走的力量。有了這套征地制度，地方政府又有發(fā)展的動力，土地制度很自然就變成地方政府的一個工具。

第三個問題：土地資本化——中國的土地制度怎樣為城市政府去弄那么多錢？這是很重要的一件事。到了1990年代末，你去地方看，中國的城市擴張都非常大、也很漂亮，馬路寬廣、高樓大廈。但錢從哪兒來？在計劃經(jīng)濟時期，我們的土地是無償使用的。有一次我們在山東一個縣城調研，那兒有一條街是原來的供銷社的，這土地怎么來的呢？原來就是供銷社用香皂、肥料等物資就換來了一條街的地。

2003年開始，國家允許經(jīng)營性用地（包括住宅用地）“招拍掛”，地方政府從農(nóng)民手上征收過來的土地，由他獨家進行“招拍掛”，買地的都是搞商業(yè)、搞房地產(chǎn)的，都是高價使用。地方政府就可以通過這個制度，獲得城市建設資金——也就是土地的資本化。2008年，為了應對全球金融危機，又允許地方政府用土地去抵押貸款，那就更厲害了——原來，一塊地我能征過來后抵押融資，就把銀行的錢弄過來了。這是中國城市化的重要密碼，也是中國土地制度在這里發(fā)揮奇效的最重要的一套制度安排。

二、合理居住權

江海：周老師怎么看待和評價這套土地制度？

周飛舟：劉老師將中國過去30多年的發(fā)展定性為“以地謀發(fā)展”，概括得非常好。這個模式的基礎是中國改革開放之前30年建立的城鄉(xiāng)分隔的土地制度——農(nóng)村土地和城市國有土地是雙軌制、是兩套不一樣的制度。改革開放以來，土地雙軌制在城市發(fā)展和工業(yè)化當中起了很重要的作用——低成本的城市化和低成本的工業(yè)化。改革開放后有兩波工業(yè)化高潮：一波是1980年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，另一波是1990年代以后形成的“世界工廠”。這兩波工業(yè)化低成本的核心，就低在土地上。

這套二元土地制度，形成了中國土地有償使用的“征地制度”——征地過程中產(chǎn)生了很大的級差地租，構成了屬于政府的財政收入。在此基礎上又建立起了一套土地資本化的機制——土地抵押融資，支撐了城市大規(guī)模的基礎設施建設。基礎設施建設主要是靠土地財政和土地融資支撐，這么來看，我們的發(fā)展模式實際上是把級差地租的相當一部分變成了基礎設施建設。這本書特別重要的一個貢獻，就是揭示了這一點，這是中國特色社會主義城鎮(zhèn)化道路的一個重要特點。

劉守英：剛才飛舟講的這點很重要：其實就是費孝通先生講的，鄉(xiāng)土中國怎樣轉變成一個城鄉(xiāng)中國的格局，土地到底起什么作用？我在這本書里一直試圖回答這個問題。

鄉(xiāng)土中國的社會，不是沒有財富，但大量的財富被埋在土里。中國從土改到合作化這一套公有的土地制度（以此為基礎，后來又建立起二元的土地制度），實際上是把原來埋在土里的資本析出，將之變成工業(yè)和城市發(fā)展的資本。

比如說土改，基本上把原來土地食利階層的資本給平均化了，變成了農(nóng)民所有制，靠土地來吸納資本的這套機制就沒有了。集體化時期，大量的土地剩余轉向工業(yè)，這對中國的工業(yè)化起了非常重要的作用。

現(xiàn)在對這套二元土地制度有很多批評——主要是針對城鄉(xiāng)在土地利益上的分配不平等，但是，依靠二元土地制度形成的資本化的作用，實際上用于了工業(yè)化和城市化的發(fā)展——當然它也有它的問題，但總體來講，土地謀得了發(fā)展。所以，在研究中國問題的時候，要看哪些是獨特的，再來評價這些獨特的制度安排的正面效果和消極后果。總體來講，中國40多年來的發(fā)展，如果沒有土地在資本化中起的作用，中國的城市怎么可能建成這樣？中國的工業(yè)化怎么可能到這一步？這就是我說的，我們要歷史地來看土地制度。

江海：剛才兩位老師都認為，中國這套建立在二元土地制度基礎之上、被征收土地性質轉變和級差地租資本化，是中國特色社會主義城鎮(zhèn)化和工業(yè)起飛的核心密碼；但如果換個視角，從一個普通人的視角出發(fā)，會不會認為這是導致高房價的主要原因？

劉守英：這是一個問題。就身處社會轉型中的一個老百姓來講，首先是他身份的轉變——如果這個社會所有的人都是農(nóng)民，那肯定就是鄉(xiāng)土中國；這個社會首先要實現(xiàn)的是農(nóng)民身份轉變，也就是農(nóng)民要有就業(yè)機會。我們在1980年代和1990年代末之前的調研，最關注的是就業(yè)機會。江蘇浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起來以后，農(nóng)民就有了非農(nóng)的就業(yè)機會。到了1990年代末和2000年初的調研，就是去看農(nóng)民在什么廠子里干活，看農(nóng)民工流出地有沒有匯款匯回來，這個階段實際上是中國工業(yè)化大結構轉變的一個階段。

中國的這套土地制度，在保證工業(yè)化低成本起了很重要的作用。在土地稀缺的基本制約下，工業(yè)用地長期保證了低成本供應——到現(xiàn)在為止工業(yè)用地的成本仍然壓得很低——盡管后來也要求這類用地實行招拍掛；如果土地成本很高，就影響工業(yè)的競爭力了。在高速工業(yè)化的結構轉變階段，如果沒有這套土地制度，農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)以及身份轉變是很難實現(xiàn)的。

另外一個就是城市化，高房價這件事要客觀來看。我1990年代末從美國訪學回來時，就有一個愿望：如果有一個三居室、再有一部桑塔納，就很開心了。為什么是三居室？就是有一個住的空間，再有個書房。可那個年代能有個住的地方比登天還難！原因是什么？過去計劃經(jīng)濟時期那套體制，解決不了居住權的問題，住房就是按級別分配，因此住房永遠是短缺的。這就是說，中國的土地和房地產(chǎn)的市場化改革非常重要——通過市場的方式來解決大多數(shù)有購買能力的人的居住權，相較于原來的計劃分配，它是一個巨大的進步。

那么，高房價跟中國的這套制度有沒有關系？是有關系的。住宅用地有兩塊對房價會產(chǎn)生影響：一是整個建設用地里只有一部分（30%）是用于住宅的，這是結構問題；二是住宅用地是“招拍掛”，而其它用地不是“招拍掛”，住宅用地“招拍掛”，自然會帶來住宅土地價格的提高，從而推高房價。

中國現(xiàn)在的這套市場化制度，是解決了有購買能力的人的居住權問題，接下來需要解決的是城市居民以合理價格獲得居住權的問題。這個問題的解決，土地市場需要進一步改革：第一、結構性的問題要解決，為什么只有百分之三十的地用于住宅；第二、為什么住宅用地只用政府“招拍掛”供應這種方式？

三、防止休克

江海：大概在2012年左右，劉老師就跟我們談到，這套“以地謀發(fā)展”的模式固然發(fā)揮了作用，但現(xiàn)在征地成本已經(jīng)很高了，未來肯定要改革。從那時候到現(xiàn)在已經(jīng)過了10年，土地制度并沒有明顯的改革，那么中國土地制度轉型、變革的時間節(jié)點會在什么時候？

劉守英：制度不是說我們想變就變，也不是我們主觀覺得這個制度不好就去變它。我覺得改革的思維要變，有大量的制度帶有很多理想的設計的成分。制度改革的關鍵是：為什么要改它，改了以后有什么好處，現(xiàn)在改能不能改得了？

征地制度是到改革的時候了，原因是整個中國大規(guī)模的城市化已經(jīng)過去了，城市快速低價征地去鋪攤子的時代已經(jīng)過去了，中國的城市骨架基本搭建起來了，整個城市是要裝內容、裝質量、裝文化、裝品質。到了這個階段，已經(jīng)不是原來那樣靠征地鋪攤子就能解決的了。全社會都要認識到這件事，征地制度要考慮對所有者的公平性問題了，再就是要考慮滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的需求了。

城市不需要繼續(xù)大面積擴張了，但鄉(xiāng)村是需要發(fā)展機會的。過去我們?yōu)榱顺鞘械陌l(fā)展，把鄉(xiāng)村搞得太單一，鄉(xiāng)村需要有豐富的經(jīng)濟活動、社會活動，它需要有活力，要對農(nóng)民的土地利益有更多的顧及——這樣的話，農(nóng)民跟城市人之間在土地問題上就不會有那么大的沖突了。

城鄉(xiāng)形態(tài)也是一個現(xiàn)在要考慮的問題。在上一輪的城市化中，基本觀念是把城市當終極目標，認為說“把人都市民化，鄉(xiāng)村搞到最后沒了，這不就現(xiàn)代化了嘛。”那么這個觀念要變，人類的現(xiàn)代化如果只有城市沒有鄉(xiāng)村，是要出問題的。拉美的城市是擴張極快的，但它的農(nóng)村問題就很大，農(nóng)村沒有投資，農(nóng)民教育成問題，城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生非常大的問題。未來的城和鄉(xiāng)之間，應該是融合狀態(tài)——有鄉(xiāng)有城，它有功能的差別，但不會有發(fā)展的差距。這兩種文明——農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)村文明和工業(yè)的城市文明，應該是共存的。

上一輪城市化中，我們的土地制度支撐了快速的工業(yè)化和城市化，如果我們確定未來的城鄉(xiāng)形態(tài)是融合形態(tài)，我們的產(chǎn)業(yè)、公共服務、人的居住和生活也完全是一個新的形態(tài)，那土地制度怎么去支持、支撐中國這種新的城鄉(xiāng)融合形態(tài)？是需要考慮的。

西方的郊區(qū)化是在城市化率70%以后——郊區(qū)化就是城鄉(xiāng)融合，到那個階段，城市的很多要素會往鄉(xiāng)村跑，公共設施、產(chǎn)業(yè)，甚至社會服務都往下走。這樣的話，城和鄉(xiāng)之間就不會是一種完全隔離、等級森嚴的狀態(tài)，而是個連續(xù)體，沒有那么大的差別。中國的土地制度要支撐這種新的形態(tài)，就需要有大的改變，包括征地制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃制度……土地用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設施等諸多問題，都要做重新思考。

江海：但在很多地方政府對土地財政高度依賴的情況下，您理想的土地制度轉型如何可能發(fā)生、地方政府怎么會有動力放棄既有的模式？

劉守英：這個問題我是2012年提出來，當時所有的人都說，你太樂觀了，怎么可能呢？地方政府怎么過日子？那么多的債務怎么辦？銀行的錢怎么辦？都在討論這件事。剛才我們提到，討論制度變革，要看這個制度還有沒有支撐它的力量。

中國現(xiàn)在的情況是什么？

第一、如果繼續(xù)用這套“以地謀發(fā)展”的模式還有沒有效？事實證明，這個制度已經(jīng)撐不住這一塊了——即便繼續(xù)投放大量的土地，也拉不動增長。好一點的企業(yè)，也不靠低價土地了。城市也是這樣，土地融資這套模式帶來的債務，也快撐不住了。

第二、繼續(xù)用現(xiàn)在這套模式，還換不換得來東西？地價高很重要的一點是有高房價的支撐——土地抵押為什么能貸得出錢，也是因為這塊土地大家預期能拍出高價，但現(xiàn)在你再試試看，等著房價還再漲一輪嗎？這是不可能的事了。中國的高房價時代——靠把土地給繃著、靠土地抵押、靠銀行按揭來繃著房價的這套模式，已經(jīng)不可能了。

政府不應該是只拿土地去抵押，這樣對土地的依賴就會下降，最后傳導到發(fā)展模式。在基本模式改變以后，土地的功能、房地產(chǎn)的增長模式以及政府和金融體系對土地的關系，就會發(fā)生體系性的改變。而且要注意的是：這個體系性的改變過程中途不能休克，一定要考慮這之間的鏈條。

(本文是節(jié)選自江海、周飛舟與劉守英的線下對談)