我國地方政府債務發(fā)展現(xiàn)狀及化解建議

袁海霞2022-11-28 09:01

引言

自2014年《中華人民共和國預算法》修訂案及《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）發(fā)布以來，我國對地方政府債務管理工作的制度設計日趨完善，開啟了“開前門、堵后門”的地方政府投資融管理新思路。一方面“開前門”，賦予地方政府舉債權，并納入全口徑預算管理實行規(guī)模控制，同時對于企事業(yè)單位舉借的政府負有償還責任債務，通過發(fā)行地方政府債券進行置換；另一方面“堵后門”，明確政府與企業(yè)的責任邊界，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還。尤其自2017年起，中央層面不斷加強對地方政府債務尤其是隱性債務的管控，陸續(xù)出臺《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(財預〔2017〕87號)等文件。隨著地方政府債務管理改革不斷推進，我國地方政府債務風險總體可控。但2020年伊始，我國遭遇新冠肺炎疫情沖擊，一系列抗疫情、穩(wěn)增長的措施下，地方政府顯性債務快速增長，隱性債務增速止降回升，與此同時，區(qū)域債務風險分化加劇，部分地區(qū)風險進一步凸顯，地方政府債務的結構性及區(qū)域性問題持續(xù)暴露。

2021年以來，我國邁入新的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，“十四五”時期作為我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，保持期間經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展至關重要。“十四五”規(guī)劃提出“防范經(jīng)濟和金融風險”目標，要求注重防范化解重大風險挑戰(zhàn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，而防范地方政府債務風險依然是新形勢下牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線的必然要求與重中之重。伴隨疫后經(jīng)濟逐步企穩(wěn)，政策對政府債務的管控力度重回常態(tài)，3月份國務院常務會議提出“政府部門杠桿率要有所降低”，4月份《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)[2021]5號）重申“堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量”，地方政府債務尤其是隱性債務擴張態(tài)勢或重新得到有效遏制，需持續(xù)關注新形勢下我國地方政府債務的演變趨勢。本文基于我國地方政府債務的演化歷程及發(fā)展現(xiàn)狀，詳細闡述了當前地方政府面臨的債務問題，同時從“紅橙黃綠”視角對區(qū)域性債務現(xiàn)狀及趨勢進行了深入剖析，最終提出新時期我國防范化解地方政府債務的路徑建議。

一、當前我國地方政府債務發(fā)展現(xiàn)狀

我國地方政府債務發(fā)端于20世紀70年代末,此后各地各級政府陸續(xù)開始舉債。1994年分稅制改革后,地方財權進一步被削弱,由于央地財權與事權的不對等,地方政府依托融資平臺逐漸積累了規(guī)模較大的債務；2014年以來，伴隨《中華人民共和國預算法》修訂案及43號文[1]的正式施行，以地方政府為主體的舉債融資機制被明確，在“開前門、堵后門”的債務管理思路下，以地方政府債券為主要形式的顯性債務有序增長，但隱性債務問題仍然突出。2020年，為應對疫情沖擊，地方政府顯性債務及隱性債務均快速增長；伴隨疫后經(jīng)濟逐步企穩(wěn)，政策持續(xù)強調(diào)防風險，地方政府債務尤其是隱性債務擴張態(tài)勢或重新得到有效遏制。

（一）穩(wěn)增長壓力加大，顯性債務持續(xù)快速增長

地方政府顯性債務是建立在某一法律或者合同基礎之上的政府負債，以政府直接債務為主，包括各級地方政府債務（一般債務和專項債務）、外債等，具體包括財政部代發(fā)債券、地方財政部門發(fā)行的債券、政府統(tǒng)借統(tǒng)還資金以及預算法規(guī)定的支出（如簽發(fā)行政事業(yè)單位人員工資及養(yǎng)老金形成的債務）[1]。本文將地方政府直接債務作為顯性債務，并以財政部的政府性債務數(shù)據(jù)為準。從數(shù)據(jù)看，隨著多方面規(guī)范地方政府發(fā)債行為、防范風險的舉措落地，地方政府發(fā)債方式和管理逐步規(guī)范和市場化；在近年來經(jīng)濟下行壓力下，以政府直接債務為主的顯性債務余額總體平穩(wěn)增長，但2020年疫情沖擊下穩(wěn)增長需求持續(xù)增加，顯性債務規(guī)模大幅攀升。為應對疫情對經(jīng)濟的嚴重沖擊，2020年除增發(fā)萬億抗疫特別國債、新增萬億財政赤字外，地方政府債務新增限額大幅增加至4.73萬億元，較2019年大幅增加1.65萬億元，其中專項債務3.75萬億元、一般債務0.98萬億元，截至2020年底我國地方政府債務余額為25.66萬億元，較2019年增長20.4%，顯性債務快速增長。2021年以來，經(jīng)濟逐步企穩(wěn)但結構性問題仍存，穩(wěn)增長需求不減，根據(jù)《2021年政府工作報告》，積極財政政策基調(diào)仍然延續(xù)，疊加存量項目資金接續(xù)需求，全年地方債務新增額度仍維持4.47萬億元的高位，其中專項債務新增額度僅小幅下降0.1萬億元至3.65萬億元，顯性債務規(guī)模進一步快速攀升，截至2021年末存量規(guī)模已超30萬億元（見圖1）。

圖1 地方政府債務余額及增速走勢

資料來源:根據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，由中誠信國際整理計算

債券形式債務占比持續(xù)增加，其中專項債占比持續(xù)攀升。伴隨地方融資行為進一步規(guī)范，增加法定債務規(guī)模是有效防化隱性債務的必要手段，2014年修訂后的《中華人民共和國預算法》明確各地可在規(guī)定限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券舉借債務，以地方政府為主體的舉債融資機制正式被明確下來，地方政府只能通過發(fā)行地方債的方式舉借債務。在此背景下，地方政府舉債行為愈加規(guī)范，2015年起地方債市場進入快速規(guī)范發(fā)展期，疊加2015-2018年三年地方債務置換的開展以及穩(wěn)增長需求下加快新增債發(fā)行的要求，債券形式的地方債務逐年增加。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，地方債存量規(guī)模超過30萬億元，占GDP比重超過25%，在地方政府債務余額中的比重也持續(xù)上升至99%，已成為我國債券市場第一大債券品種，是當前我國宏觀調(diào)控、政府債務管理的重要工具。從地方債細分品種看，近年來穩(wěn)增長背景下專項債增長較快，2020年新增額度大幅增長74%至3.75萬億元，截至2020年末余額達12.8萬億元，占地方債比重達50.3%，2021年新增額度仍維持3.65萬億元的較高水平，截止到12月底發(fā)行接近3.6萬億元，發(fā)行持續(xù)發(fā)揮著疫后穩(wěn)投資的重要作用，同時也逐漸替代融資平臺在基建和公共服務等領域的政府融資功能，引導債務顯性化，緩釋隱性債務風險。

（二）疫情沖擊下隱性債務增速止降回升，伴隨疫后信用收緊或再次回落

自1994年《預算法》頒布及分稅制改革后，地方融資平臺成為地方政府財政收支矛盾下的融資代理人，此后融資平臺經(jīng)歷多輪債務擴張，逐步成為我國地方政府隱性債務的最主要載體。基于此，本文將融資平臺作為地方政府隱性債務的主要測算內(nèi)容之一，并根據(jù)數(shù)據(jù)可得性分三個口徑估算隱性債務規(guī)模[1]。根據(jù)中誠信國際估算，2020年我國地方政府隱性債務規(guī)模在45.4-51.6萬億元（見圖2），是顯性債務的1.8-2.0倍，融資平臺相關債務超過隱性債務的八成（見表1）。自2017年7月，高層在中央金融工作會議上提出“嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”；2018年8月，中央發(fā)布《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發(fā)[2018]27號）、《關于印發(fā)〈地方政府隱性債務問責辦法〉的通知》（中辦發(fā)[2018]46號）后，地方政府在化解隱性債務上的責任與安排逐步明確，隱性債務增速獲得了良好控制，2017年至2019年增速逐年下降，前幾年快速擴張態(tài)勢得到一定遏制。但2020年受疫情影響，一系列寬信用政策出臺，融資平臺債券發(fā)行創(chuàng)歷史新高，以融資平臺為主要載體的隱性債務增速止降回升。

圖2 近年來地方政府隱性債務規(guī)模及增速

資料來源：根據(jù)財政部、Choice數(shù)據(jù)庫，由中誠信國際整理計算

表1 2020年三口徑估算下的我國地方政府隱性債務規(guī)模及構成[2]

資料來源：根據(jù)財政部、Choice數(shù)據(jù)庫，由中誠信國際整理計算

2021年以來，經(jīng)濟修復背景下，信用環(huán)境逐步收緊，政策對隱性債務管控力度重回此前常態(tài)，隱性債務增速或重新回落。在“十四五”規(guī)劃要求注重防范化解重大風險挑戰(zhàn)、守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線的要求下，3月份國務院常務會議提出“政府部門杠桿率要有所降低”，在政府直接債務壓降空間不足的情況下，降杠桿以壓降隱性債務增速為主[2]；與此同時，中央高層會議多次強調(diào)抓好地方債務尤其是隱性債務風險化解工作，4月國發(fā)5號文提出“把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規(guī)矩，堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量”[3]，對隱性債務的監(jiān)管政策延續(xù)疫情前思路。對于作為隱性債務主要載體的融資平臺，政策加大“控增化存”力度，一方面從區(qū)域和主體雙維度加強對其融資的限制和管控，交易所根據(jù)地方政府債務率和地方政府收入進行融資平臺發(fā)債紅黃綠分檔管理，上交所要求從嚴把握對弱資質(zhì)發(fā)行人的審核標準，國資委同樣發(fā)文限制高負債、弱資質(zhì)融資平臺融資[4]；另一方面，國發(fā)5號文重申“清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算”，或有利于實質(zhì)性地減少隱性債務存量。整體看，信用收緊、風險防控加強、融資平臺融資受限背景下，后續(xù)隱性債務增速大概率面臨顯著回落。

二、我國地方政府債務風險整體分析

自2014年新《預算法》頒布以來，我國地方債務管理機制逐步成熟，在“開前門、堵后門”的舉措下，我國地方政府債務風險總體可控，隱性債務風險亦有緩釋。但在2020年疫情沖擊下，一系列抗疫情、穩(wěn)增長的逆周期調(diào)節(jié)政策推升地方債務風險；自2021年以來，伴隨經(jīng)濟逐步企穩(wěn)，政策對地方債務管控力度回歸常態(tài)，但地方債務的結構性及區(qū)域性問題仍然突出，尤其需關注專項債潛在風險、隱性債務風險以及疫后各地經(jīng)濟財力恢復不一、債務滾動壓力分化背景下的區(qū)域性債務風險演化。

（一）顯性債務風險上升但整體可控，隱性債務風險仍需關注

在2020年地方政府“大開前門”、專項債大幅擴容的帶動下[3]，我國地方政府債務風險出現(xiàn)較快攀升；2021年，地方政府仍維持較大的“開前門”力度，顯性債務口徑下的地方政府負債率或繼續(xù)上升，但上升速度或較2020年顯著放緩，風險總體可控。隱性債務方面，近年來防風險背景下隱性債務風險有所緩釋，但疫情沖擊下風險再度攀升，疫后防風險、政府降杠桿背景下風險或現(xiàn)緩釋，但仍需重點關注。在近幾年國家對隱性債務風險的嚴格防控下，含隱性債務的地方政府負債率和債務率未出現(xiàn)明顯上升，風險或得到一定控制。截至2020年末，我國地方政府債務余額25.66萬億元，控制在全國人大批準的限額28.81萬億元之內(nèi)，地方政府負債率（政府債務余額/GDP）為25.3%，較2019年攀升3.8個百分點，若加上納入預算管理的中央政府債務余額20.89萬億元，全國政府債務余額46.55萬億元，政府負債率為45.8%，較2019年上升7.3個百分點，但均低于國際通行的60%警戒線（見圖3）。但在2020年疫情沖擊下，隱性債務風險再度抬升，根據(jù)中誠信國際對隱性債務的估算，2020年考慮隱性債務后的地方政府負債率上升至70%-76%，較2019年大幅攀升（見圖4）。但考慮到2020年的風險上升僅是一系列應對疫情黑天鵝的寬信用政策所致的超常規(guī)情況，在疫后政策重申加大隱性債務風險防控、推進“控增化存”的背景下，其風險或較2020年出現(xiàn)一定緩釋，但由于存量規(guī)模較大仍需重點關注，且在地方財力尚未完全恢復背景下，仍需警惕并規(guī)范地方政府違規(guī)融資行為，防范風險再度積聚。

圖3：近年來地方政府負債率走勢

來源：財政部，中誠信國際整理計算

圖4：考慮隱性債務的地方政府負債率走勢

資料來源：根據(jù)財政部、Choice數(shù)據(jù)庫，由中誠信國際整理計算

（二）專項債持續(xù)快速擴容，關注發(fā)力背后的潛在風險

在當前專項債償債來源單一且地方政府性基金收入增長乏力的背景下，專項債發(fā)力穩(wěn)增長的同時仍存在一些問題，需重點關注因?qū)ｍ梻焖贁U容積聚的地方政府債務風險[4]。第一，關注專項債資金未按用途使用、閑置或挪用風險。根據(jù)2021年審計署審計報告顯示，重點調(diào)查的55個地區(qū)（17省本級、17市本級和21縣）專項債余額1.27萬億元中有413.21億元未嚴格按用途使用，其主要原因或在于地方政府重發(fā)行輕管理[5]，例如項目儲備不足、項目前期規(guī)劃不合理、準備不到位、區(qū)域規(guī)劃調(diào)整、配套建設能力不足等或?qū)е聦ｍ梻Y金閑置，在部分財政壓力大、資金需求高的地方還面臨挪用風險，或被挪用于日常工作經(jīng)費等非公益性資本支出。第二，關注專項債項目收益不及預期風險。目前專項債項目收益能力整體偏低，審計署審計發(fā)現(xiàn)2020年底55個地區(qū)中有5個地區(qū)將204.67億元專項債投向無收益或年收入不足本息支出的項目，償債能力堪憂；據(jù)中誠信國際統(tǒng)計，在收益測算方式較為寬松的情況下2021年有超過七成專項債項目本息覆蓋倍數(shù)不足2倍，少數(shù)項目不足1倍，項目收益能力整體偏低；且部分專項債的償債來源依賴土地出讓收入，在當前地產(chǎn)嚴監(jiān)管、土地財政弱化的趨勢下，未來依賴土地財政的專項債項目和模式將受到更多挑戰(zhàn)，亟需著力提高專項債的資金使用效率，增強專項債項目質(zhì)量和收益能力。第三，關注專項債集中到期及收益承壓帶來的地方財政壓力。伴隨專項債快速擴容，債務增速持續(xù)高于政府性基金收入增速，疊加到期高峰來臨，專項債快速擴容累積的還本付息壓力以及項目收益因環(huán)境變化產(chǎn)生的不確定性，或?qū)⒓觿〉胤截斦毫Α４送猓靶禄ā钡募涌焱七M同樣需要防止專項債用于市場化的項目，增加地方財政還本付息壓力。

（三）疫情沖擊各地債務風險均現(xiàn)攀升，關注區(qū)域風險加速分化態(tài)勢

疫情沖擊各地顯性債務風險均上升，但整體仍可控。從2020年情況看，根據(jù)各省財政決算報告顯示，江蘇、山東、廣東、浙江等9省規(guī)模超萬億元、較2019年超萬億元省份數(shù)量增加了3個，其中江蘇、山東、廣東顯性債務均突破1.5萬億元，海南、青海、寧夏、西藏顯性債務不足3000億元。從同比增速看，各省顯性債務規(guī)模均明顯增加，全國有17個省份顯性債務增速超過20%，西藏由于基數(shù)較低2020年增速最高，達49.2%，江西、山西緊隨其后，同期增速均超過30%，遼寧預算內(nèi)舉債相對控制、同期增速僅為4.2%。僅從負債率看，2020年青海、貴州負債率均超過60%，北京、江蘇、廣東由于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相對較高，負債率相對較低，分別為16.8%、16.8%、13.8%；從負債率變動看，各省負債率均較2019年增加，青海、天津上升較快，同比增加均超過10個百分點，債務風險有所攀升，江蘇、遼寧等8個省份負債率增加不到2個百分點。

多地隱性債務增速超過10%，分化加劇且風險整體抬升。從2020年情況看，根據(jù)中誠信國際估算，江蘇、浙江、四川等6省規(guī)模超2萬億元，超2萬億元省份較2019年增加4個，內(nèi)蒙古、黑龍江等6省在3000億元以下；從同比增速看，全國有23個省份增速在10%以上，其中遼寧、山東增速超30%，天津、貴州、寧夏增速小于5%，黑龍江及海南隱性債務規(guī)模有所下降，降幅分別為4.1%、13.4%。當考慮隱性債務時，負債率超過警戒線的省份共18個，天津、貴州居前列，上海、廣東負債率均未突破35%，隱性債務風險相對較低；與2019年相比，所有省份負債率均上升，且負債率超過警戒線的省份數(shù)量增加了2個，總體上風險有所抬升，天津、江西、湖北等10省負債率上升超10個百分點，貴州、寧夏等5省負債率上升低于5個百分點，其中貴州僅上升2.93個百分點，為各省中最低漲幅。

2021年以來，伴隨經(jīng)濟逐步修復，政策對地方債務風險尤其是隱性債務風險的管控力度逐步回到疫情前常態(tài)，各地債務風險或出現(xiàn)緩釋；但由于疫后各地經(jīng)濟財政實力恢復進度不一，部分地區(qū)依然承壓，一定程度上制約各地償債能力的修復，持續(xù)影響著區(qū)域債務風險演化；與此同時，受到政府降杠桿背景下隱性債務持續(xù)推進“控增化存”，以及地方債到期高峰來臨等因素影響，部分地區(qū)債務滾動壓力或上升，區(qū)域分化程度或?qū)⑦M一步加劇，需持續(xù)關注疫后區(qū)域性債務風險演化。

三、從“紅橙黃綠”視角細看區(qū)域性債務風險演化

自2019年開始，財政部推行地方政府債務風險等級評定制度，重點是以債務率為考核標準，將不同區(qū)域劃分為“紅橙黃綠”四檔[5]，并在隨后的債務風險管控工作中加以區(qū)別對待。按照中誠信國際估算，在2020年26個數(shù)據(jù)可得的省份中，共5省分為黃色、21省分為綠色，地方政府債務風險整體可控但分化加劇。疫后各地經(jīng)濟財政實力恢復進度不一，同時不同區(qū)域化債資源的差異也導致了各地隱性債務化解進度及難度不同，不同地區(qū)間債務風險或進一步分化，在政策持續(xù)強調(diào)防風險、廣義政府部門降杠桿的背景下，需持續(xù)關注區(qū)域債務風險走勢，尤其是弱資質(zhì)區(qū)域風險演化。

（一）疫情沖擊地方財政，區(qū)域間債務風險分化加劇

受新冠肺炎疫情沖擊，2020年地方政府一般公共預算收入整體下降，政府性基金收入大幅增長托底地方財力，區(qū)域債務風險分化加劇。回顧2020年，一季度受疫情暴發(fā)蔓延影響，經(jīng)濟下行壓力較大，且在政府實施更大規(guī)模的減稅減費等因素影響下，地方政府稅收收入明顯下滑，拖累一般公共預算收入，根據(jù)各省財政決算報告顯示，31省中有30省一般公共預算收入呈負增長，二至四季度隨著疫情防控工作逐步取得進展，經(jīng)濟形勢開始恢復，地方財政收入逐季好轉(zhuǎn)，全年地方一般公共預算收入實現(xiàn)10.01萬億元，同比下降0.9%。從區(qū)域看，湖北、天津等地下降幅度較為明顯，其中湖北作為疫情最早爆發(fā)的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展受沖擊最為明顯，一般公共預算收入下滑幅度達25.9%。為托底地方政府整體財力增長，積極籌措資金做好“六保”“六穩(wěn)”工作，地方政府重視推進土地出讓，以土地出讓為主的政府性基金收入成為部分區(qū)域地方政府綜合財力的重要來源，其中浙江、江蘇、湖北、江西四省政府性基金收入/（一般公共預算收入+政府性基金預算收入）比例相對較高，均超過55%（見圖6）。結合中誠信國際估算的各省顯性債務率分檔結果看，除湖北、江西、山西、黑龍江、云南相關數(shù)據(jù)暫缺外，剩余26省中天津、貴州、內(nèi)蒙古、遼寧、青海5省納入黃色檔，其他省份為綠色檔。其中，天津2020年一般公共預算收入同比降幅僅次于湖北，且財政對土地出讓收入的依賴性不高，政府財力大幅縮減的背景下推升債務率至171.9%，進入黃色檔。值得注意的是，債務率最高與最低省份差距較2019年走闊超20個百分點，區(qū)域間債務風險分化加劇。

2021年以來，各地經(jīng)濟財力修復進度不一，同時考慮到房地產(chǎn)行業(yè)風險持續(xù)出清下，土地財政收到一定影響，土地出讓收入面臨的不確定性較大，債務風險仍待緩釋，區(qū)域間風險分化或進一步加劇。受低基數(shù)影響，2021年前三季度除了西藏，各省一般公共預算收入同比均實現(xiàn)5%以上的正增長，但與疫情前的2019年同期相比，浙江、福建、江西、青海等地兩年復合增速均超過7.5%，而西藏兩年復合增速依然處于下滑，湖北、天津等地兩年復合增速只保持微弱增長，部分弱資質(zhì)地區(qū)一般公共預算收入仍未恢復至疫前水平。而這些地區(qū)由于當前經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，產(chǎn)業(yè)基礎相對薄弱，因此對人口的吸引力不及東部沿海等發(fā)達地區(qū)，從第七次人口普查數(shù)據(jù)上看人口凈流入趨勢相對更不明顯，因此長期來看當?shù)赝恋爻鲎屖杖氩环€(wěn)定性較高，地方財政依賴政府性基金收入的風險較高，財政實力承壓致使當?shù)貍鶆诊L險仍有待緩釋。

圖5 2021年各地土地出讓收入情況

資料來源：根據(jù)全國各省（直轄市、自治區(qū)）財政廳（局）官網(wǎng)數(shù)據(jù)，由中誠信國際整理計算

圖6 2020年浙江、湖北等地財政收入對土地出讓依賴性較高[6]

資料來源：根據(jù)全國各省（直轄市、自治區(qū)）財政廳（局）官網(wǎng)數(shù)據(jù)，由中誠信國際整理計算

（二）部分地區(qū)穩(wěn)基建、穩(wěn)增長需求較高，顯性債務口徑下風險攀升

疫情沖擊下各地“穩(wěn)增長”壓力較大，地方債大幅擴容推升地方政府債務風險。根據(jù)中誠信國際統(tǒng)計，2020年新增地方債共發(fā)行4.57萬億元，其中廣東、山東、江蘇發(fā)行規(guī)模均突破2500億元，青海、寧夏、西藏等地發(fā)行規(guī)模較低，尚不足400億元；各省地方政府債務限額使用比例也出現(xiàn)一定攀升，根據(jù)各省份財政決算報告，2020年各省平均值為89.28%，較2019年上升0.64個百分點，湖南、黑龍江、湖北、廣西、山西、浙江六省使用比例超過95%，其中一半為中部省份，或表明疫情沖擊下中部地區(qū)穩(wěn)增長壓力相對更大。結合中誠信國際債務率分檔結果看，在數(shù)據(jù)可得的26省中共21省債務率上升，其中17省實現(xiàn)綜合財力正增長，一定程度上表明疫情沖擊下受益于多項政策支持，政府整體財力逐步修復，多數(shù)省份債務率上升或主要由債務規(guī)模的大幅增加所致。以湖南為例，2020年一般公共預算收入實現(xiàn)小幅正增長，同時受益于政府性基金預算收入表現(xiàn)良好、上級政府補助提高，全年綜合財力增速超過10%，但同期顯性債務較2019年增加16.1%至1.18億元，新增地方債務限額使用比例也達到了97.2%的較高水平，穩(wěn)增長壓力下募集資金多投向交通基礎設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施、民生服務等領域，新增地方債的大幅擴容在一定程度上推升了當?shù)貍鶆章省?/p>

2021年地方政府新增債務額度仍維持高位，考慮到部分區(qū)域穩(wěn)增長及存量項目資金接續(xù)需求仍較高，區(qū)域間債務風險或面臨持續(xù)分化。對于受疫情沖擊經(jīng)濟下滑較為明顯，地方經(jīng)濟財力仍有待恢復的地區(qū)，如湖北等省份，政府投資依然是當?shù)乩瓌咏?jīng)濟增長的重要手段，考慮到區(qū)域“穩(wěn)增長”訴求相對較高，新增債務限額或適度傾斜，在經(jīng)濟財力尚未完全修復的情況下或繼續(xù)推升地方政府債務風險。對于緊密貼合國家“十四五”規(guī)劃等重大戰(zhàn)略的區(qū)域，根據(jù)《政府工作報告》提及的“繼續(xù)支持促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大工程”要求，亦將獲得更多的專項債資金支持，例如京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等規(guī)劃以及西部大開發(fā)、東北振興等戰(zhàn)略，相關區(qū)域舉債需求較高，其中財力較弱區(qū)域或面臨債務風險攀升可能。此外，對于此前新增專項債發(fā)行規(guī)模較大、限額利用較為充分的地區(qū)而言，當?shù)卮媪吭诮椖枯^多可能會導致后續(xù)資金需求較大，新增債務限額削減概率亦不大，而以往限額使用比例較低的區(qū)域，額度或面臨削減，顯性債務風險大幅攀升現(xiàn)象或相對不明顯。

（三）各地持續(xù)推進隱性債務化解，化債資源差異、進度不一等加劇區(qū)域風險分化

自2018年8月中央政府下發(fā)《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發(fā)[2018]27號）、《關于印發(fā)〈地方政府隱性債務問責辦法〉的通知》（中辦發(fā)[2018]46號文）等文件以來，地方政府結合自身實際，參照《財政部地方全口徑債務清查統(tǒng)計填報說明》提出的六大化解隱性債務舉措[7]，紛紛組織實施隱性債務認定、風險管理、化解安排等工作。整體看，近年來各地大多采用安排財政資金償還以及通過借新還舊、展期等方式償還債務，尤其在地方財政持續(xù)承壓背景下積極探索多元化展期償債方式，包括地方債置換、金融機構貸款置換、城投債置換等。其中，自2019年起，多省建制縣納入地方債化解隱性債務試點且范圍持續(xù)擴大，根據(jù)政府財政文件披露，目前有超過14個試點省份，持續(xù)推進隱性債務化解。

除財政資金償還、借新還舊外，地方政府還可通過處置地方上市國企股權、協(xié)調(diào)當?shù)劂y行授信、加快土地出讓等多渠道籌措資金，用于臨時加快對融資平臺的回款、幫助化債，但在實際運作過程中，由于各地財政實力、金融資源、國企稟賦等化債資源差異較大，因此隱性債務化解進度及成效也出現(xiàn)了明顯分化。地方上市國企方面，地方政府可以通過質(zhì)押相關股份獲取應急資金，也可以通過股權劃轉(zhuǎn)的方式提升部分下屬國企的綜合實力。例如2020年貴州省通過無償劃轉(zhuǎn)茅臺集團股權至省國資公司、協(xié)調(diào)茅臺集團發(fā)行債券收購省高速集團等方式，一定程度上穩(wěn)定了債券市場投資人信心，推動了地方政府化債進程。地方信貸資源方面，銀行信貸是當前國內(nèi)大部分企業(yè)最重要的融資來源，尤其對于融資平臺而言，由于信用債融資受市場波動的影響較大，因此保障信貸融資的穩(wěn)定性對于企業(yè)現(xiàn)金流安全至關重要。此外地方銀行也是參與融資平臺債務置換的重要參與方，在信貸資源較為豐富的地區(qū)，當?shù)劂y行對融資平臺的債務置換支持能力通常也更強。從各省金融機構分布看，網(wǎng)點數(shù)量整體呈現(xiàn)“東多西少”的特點，與各地經(jīng)濟實力分化特點相匹配；從各省貸款余額看，廣東、江蘇、浙江三省均突破14萬億元，寧夏、青海、西藏均不及8千億元，與經(jīng)濟水平相對靠后有關。此外，土地資源也是地方政府獲取收入的重要來源，由于各地政府性基金收入主要來自土地出讓形成的國有土地使用權出讓收入，因此可供出讓土地規(guī)模較大、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平較高、人口吸引力較強的地區(qū)政府性基金收入基礎相對扎實，對于支持化債亦有一定保障。

2021年以來，經(jīng)濟雖逐步企穩(wěn)但各地修復進度不一，部分財政收支矛盾仍較大的區(qū)域化債能力和意愿依然較弱，雖然目前多地通過發(fā)行再融資債償還存量政府債務，建制縣試點化債范圍或?qū)⒗^續(xù)擴大，但不同地區(qū)再融資債額度差異或仍將導致化債進度和實際化債規(guī)模有所分化，同時各地化債資源差異較大也將進一步加劇區(qū)域債務風險的分化。

（四）廣義政府部門降杠桿背景下，關注紅橙區(qū)域債務滾動壓力及風險演化

2021年3月，國務院常務會議提出“要保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定，政府部門杠桿率要有所降低”。按照2021年預算安排，央地赤字規(guī)模為3.57萬億元、新增專項債券安排3.65萬億元，如果全部落地的話，預計政府部門杠桿率將由2020年末的45.8%提升2.5個百分點至48.3%。考慮到今年國內(nèi)名義GDP規(guī)模大幅增加或是國債、新增地方債實際使用額度不足的可能性均不大，降低政府杠桿率或以壓降地方隱性債務增速為主，部分區(qū)域尤其是考慮隱性債務后債務率納入“紅橙”檔的區(qū)域或面臨較大的債務滾動壓力。結合中誠信國際估算的“紅橙黃綠”分檔結果，考慮隱性債務后，2020年26個數(shù)據(jù)可得的省份中，僅3省為綠色，分檔為紅色、橙色的省份分別有4個、11個，需持續(xù)關注相關區(qū)域風險演化。

一方面，地方債到期高峰已經(jīng)來臨，疊加政府降杠桿壓降隱性債務增速，部分區(qū)域債務滾動壓力或加劇。根據(jù)中誠信國際統(tǒng)計，地方債2022年至2026年每年到期規(guī)模均不低于2.5萬億元，其中2023年到期規(guī)模高達3.6萬億元，部分到期規(guī)模大、但財政收支矛盾仍在加劇的地方政府，或需要更大程度地依賴再融資債進行到期債券本金的償還；但同時由于政府降杠桿需壓降隱性債務增速，部分隱性債務突出、財政實力較弱的區(qū)域同樣需要借助再融資債進行存量債務的滾動償還，后續(xù)再融資債的大幅發(fā)行或帶來更大的付息壓力，部分財政承壓區(qū)域面臨的債務壓力或更趨明顯。另一方面，由于融資平臺是隱性債務主要載體，隱性債務增速壓降或加劇部分弱資質(zhì)平臺流動性壓力，但整體看或有助于降低區(qū)域債務風險。結合前文所述，自2021年初以來，債券監(jiān)管部門收緊了對弱實力地區(qū)、弱資質(zhì)融資平臺的發(fā)債審核，如銀行間市場交易商協(xié)會參照財政部對地方政府債務風險的“紅橙黃綠”等級劃分，對債務風險大的地方融資平臺發(fā)債加以約束；上海證券交易所發(fā)布《公司債券發(fā)行上市審核規(guī)則適用指引第3號》，要求對總資產(chǎn)規(guī)模小于100億元或主體信用評級低于AA（含）的城市建設企業(yè)加強審核力度等。短期看，由于債券融資的可得性邊際下降，同時融資平臺又面臨一定規(guī)模的債務到期及新建項目融資壓力，流動性風險或有所上升。但整體來看，壓降隱性債務增速的政策導向有助于遏制融資平臺尤其是弱區(qū)域、弱資質(zhì)主體激進舉債進而推高當?shù)仉[性債務規(guī)模的趨勢，幫助降低區(qū)域債務風險，但對于隱性債務壓力相對較大的紅橙區(qū)域，需持續(xù)關注化債過程中的風險演化，避免處置風險的風險。

四、新時期地方政府債務風險化解之道

在疫情沖擊下，一系列穩(wěn)增長措施推升我國地方政府債務風險，但總體仍然可控，需重點關注結構性及區(qū)域性風險。伴隨目前經(jīng)濟企穩(wěn)修復，債務壓力依然突出，疊加集中到付風險積聚，政策對于地方債務尤其是隱性債務風險的管控重回既定軌道。整體看，地方債務化解需把控好短期風險控制與中長期體制改革的關系，中長期看，仍需從根本上推進財稅體制改革，并通過深層次機制改革強化地方政府治理能力建設；短期看，地方政府“開前門、堵后門”的管理仍需堅定不移地推進，地方債需進一步提高使用效率、優(yōu)化結構，并持續(xù)推進隱性債務“控增化存”，逐步有效化解債務緩釋風險。

（一）從根本上推進財稅體制改革，完善債務管理長效機制

1. 持續(xù)推進財稅制度改革，加快建立現(xiàn)代財稅體制

當前我國的財政體制基本由1994年分稅制改革確立，由于分稅制僅在中央與省級政府的財權劃分上做出較明確的安排，并未推進地方稅收體系、省以下政府財事權劃分和支出責任匹配等改革，使得地方政府的財力與支出責任不相匹配，目前地方政府財政收入占全國財政收入的比重約為56%，但地方財政支出占比卻接近90%。因此，為真正解決地方政府債務風險，需從根本上建立權責清晰的財政體系，分配合理的央地財政關系。財政事權和支出責任方面，自2016年國務院出臺49號文[8]]以來，已有14個主要領域的劃分改革取得進展；2021年3月國發(fā)6號文[9]提出需持續(xù)落實央地財政事權和支出責任劃分改革方案；同月，人大財經(jīng)委在關于2021年央地預算草案的審查報告中強調(diào)“加強已出臺重點領域事權和支出責任劃分改革方案的實施，推動省以下政府財政事權和支出責任劃分改革”。財力構建方面，目前我國財稅體制還面臨地方稅種收入規(guī)模偏小、稅制設計不合理等問題，在央地財權事權仍不匹配及土地出讓存在不確定性的背景下，需持續(xù)推進地方稅體系建設，提升地方政府財稅實力。2019年10月國發(fā)21號文[10]出臺，通過調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔機制以及消費稅征收模式，拓展地方收入來源；“十四五”規(guī)劃強調(diào)完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結構。通過構建權責明確的央地財政事權和責任劃分體系以及現(xiàn)代財稅制度，才能真正緩解地方財政壓力，根本上化解債務風險。

2. 強化地方政府治理能力建設，構建并完善債務管理長效機制

第一，加強地方政府信息公開透明，提高債務管理透明度。自2017年末開始，財政部逐月公布地方政府債券發(fā)行和債務余額情況；2019年財政部對政府財務報告編制方法進行修訂[11]，2021年財預5號文[12]要求各級財務部門按要求公布政府債務信息；伴隨一系列政策出臺，我國政府債務信息透明度逐漸改善，但由于地方債務結構復雜，大量隱性債務仍不透明，是我國地方政府面臨的中長期風險，因此，應設立完整的債務信息披露制度，將隱性債務與政府顯性債務“合并監(jiān)管”，同樣納入地方政府性債務統(tǒng)計，并按一定的時間頻次、可比的統(tǒng)計口徑持續(xù)進行信息公開，合理引導和穩(wěn)定各方預期。第二，規(guī)范新增債務管理，健全考核問責機制。一方面，“防風險”背景下切實控制新增債務，加強項目審批和投資計劃審核，重點審核資金來源以及是否符合財政承受能力；同時，堅決遏制隱性債務增量，嚴禁地方政府違法違規(guī)擔保和變相舉債。另一方面，健全考核問責機制，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制，進一步加強對違法違規(guī)舉債以及不作為官員的追責。第三，完善債務風險預警機制，加大對高風險地區(qū)的約束和懲罰力度。自2014年43號文出臺以來，中央對地方債務風險預警的重視程度不斷提高，并針對性地出臺多項措施，如加強對高風險地區(qū)風險預警、必要時采取財政重整、約束投融資行為等；2020年財政部開始推行以債務率為標準的“紅橙黃綠”風險等級評定制度，分類管控各地債務風險。后續(xù)可結合具體指標系統(tǒng)性地構建完善的債務風險預警機制及量化模型，對于高風險地區(qū)可進一步細化應急處置及懲罰措施，在其有效控制債務規(guī)模前完善舉債約束機制，同時還應加強相關人員的考核問責。

（二）有效舉借顯性債務，優(yōu)化發(fā)行結構防范風險

1. 完善地方債務限額確定機制，合理分配區(qū)域債務新增限額

疫后各地穩(wěn)增長壓力依然較高，地方政府仍需保持一定的“開前門”力度，但相較于前幾年注重總量擴容，在當前地方債務增速顯著高于財力增長速度的背景下，后續(xù)應更加關注政府有限財力下限額的合理分配及使用效率。2021年4月，國發(fā)5號文強調(diào)健全地方政府債務限額確定機制，并提出“一般債務限額與一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配”。但值得關注的是，近年來地方政府專項債務限額增速持續(xù)顯著高于政府性基金預算收入增速，結合國發(fā)5號文要求，后續(xù)專項債務限額的確定或需更加謹慎，但由于經(jīng)濟仍未完全修復、穩(wěn)增長需求依然存在，未來幾年內(nèi)專項債務限額大規(guī)模壓降的可能性或不大，在提升政府性基金收入能力的同時或需更加重視專項債募投項目收益質(zhì)量的提升。從區(qū)域債務限額分配看，需綜合考量各地額度使用情況、債務水平等因素，避免額度未按需分配或閑置。一方面，對于往年地方債務限額使用比例不高或產(chǎn)生效益不足的省份，或可適當減少下一年度新增限額的分配，2021年財預61號文[13]提出“財政部在分配新增地方政府專項債務限額時，將財政部績效評價結果及各地監(jiān)管局抽查結果等作為分配調(diào)整因素”，后續(xù)專項債資金用好用足、產(chǎn)生效益的地區(qū)或能爭取更多額度傾斜；另一方面，對于確有舉債建設需求但債務水平不低的省份，或可在加強對該區(qū)域募投項目的篩選及審核的基礎上，適當弱化當?shù)貍鶆账皆谙揞~分配中的考量，但仍需確保當年與債務風險化解進度相匹配。

2. 合理優(yōu)化地方債發(fā)行結構，妥善化解集中到期壓力

在疫后穩(wěn)增長壓力仍存、各地債務償付壓力同樣加劇的背景下，需合理優(yōu)化地方債發(fā)行結構，提供穩(wěn)增長支持的同時緩釋債務滾動風險。一方面，優(yōu)化地方債品種結構。疫后地方經(jīng)濟財政仍未完全修復，穩(wěn)增長壓力依然不減；與此同時，地方債到期高峰已經(jīng)來臨，2022年至2026年年均面臨不低于2.5萬億元的到期壓力，其中2023年高達3.6萬億元，疊加政府降杠桿、壓降隱性債務增速的要求，各地償債壓力較為突出，對再融資地方債的發(fā)行需求也較高，因此，后續(xù)地方債發(fā)行需平衡好新增類與借新還舊類地方債的關系，妥善應對地方穩(wěn)增長壓力及債務滾動需求。另一方面，優(yōu)化地方債期限結構。近年來地方債發(fā)行持續(xù)趨長期化，新增債與項目期限更為匹配，地方債到期償還對借新還舊的依賴程度也持續(xù)上升，且再融資周期長，一定程度上或?qū)е聜断⒊杀驹黾樱椅磥砻媾R利率風險，或引發(fā)償債不確定性及風險。因此，需根據(jù)項目期限與化債壓力合理優(yōu)化期限結構，新增債在保證與項目期限匹配的基礎上，期限設計上可盡量與地方債集中到期高峰錯開；再融資債在充分考慮各地可償債財力及融資成本后，需謹慎設計發(fā)行期限，在避免集中到期償付壓力、控制付息成本的前提下緩釋地方政府短期償債壓力。

3. 提升專項債資金使用效率，助力穩(wěn)增長及地方債務風險化解

近年來，地方債尤其是專項債持續(xù)快速擴容，投向領域也日益多元，是穩(wěn)增長的重要抓手，同時作為地方融資“正門”，也是規(guī)范引導債務顯性化的必要工具。但在大幅擴容的同時，仍存在債券資金未按用途使用、項目資金閑置或挪用等問題。為更好發(fā)揮專項債作用，需進一步提高債券資金使用效率，做好項目全生命周期管理[6]。發(fā)行前，做好事前績效評估工作，財預61號文要求申請專項債券資金前開展事前績效評估，包括項目屬性、資金來源、收益預測、償債計劃等內(nèi)容，并作為進入專項債項目庫的必備條件，因此需加強項目篩選，加大信息披露材料的審核力度，嚴選優(yōu)選現(xiàn)金流明確且有保障的項目，嚴格落實2021年國發(fā)5號文強調(diào)的“建立健全專項債券項目全生命周期收支平衡機制”要求；同時，確保前期工作準備充分，避免資金閑置、投向不合理等問題，2021年以來，北京、廣東等地陸續(xù)探索建立地方債分批分期發(fā)行機制，將債券發(fā)行時間、發(fā)行規(guī)模精準匹配項目建設進度和分階段資金需求，減少資金閑置浪費，后續(xù)其他地區(qū)或可結合自身情況參考借鑒。發(fā)行后，保障資金及時到位與項目按時開工，及時形成實物工作量，部分財政承壓區(qū)域也可合理爭取金融機構的市場化融資支持，減輕財政壓力；同時，還需加強項目穿透式監(jiān)測頻率及力度，確保政府投資與工作進度的匹配，實現(xiàn)對項目全周期、常態(tài)化風險監(jiān)控，對于確實存在償還風險的項目，進一步完善專項債用途調(diào)整機制，細化調(diào)整程序、范圍及時限。此外，還需構建全生命周期跟蹤問效機制，結合財預61號文要求，對違反績效管理規(guī)定以及有其他違法違規(guī)行為的人員加大問責力度。

（三）隱性債務控增化存，平滑期限緩釋滾動壓力

1.控制隱性債務增量，從區(qū)域、主體雙維度限制高風險平臺舉債融資

當前我國地方隱性債務規(guī)模較大且付息成本高，在政府降杠桿、政策不斷強調(diào)化解隱性債務風險的背景下，需嚴格控制隱性債務增量，壓降隱性債務增速。結合隱性債務構成，融資平臺是控制隱性債務增量的主要著力點。伴隨疫后經(jīng)濟逐步修復，政策對隱性債務的管控趨于常態(tài)化，自2021年初起，多部門先后發(fā)文從區(qū)域及主體雙維度限制融資平臺發(fā)債融資。交易所根據(jù)地方政府債務率和地方政府收入進行融資平臺發(fā)債紅黃綠分檔管理；此后，上交所要求從嚴把握對弱資質(zhì)發(fā)行人的審核標準，國資委同樣出臺政策限制高負債、弱資質(zhì)融資平臺融資。后續(xù)防風險背景下，需繼續(xù)遵循隱性債務“控增化存”的管控思路，在保障融資平臺借新還舊、不增加違約風險的前提下，結構性限制融資平臺融資，尤其是弱區(qū)域、高風險平臺，包括但不限于債券、非標等途徑的限制，在壓降隱性債務整體增速及融資成本的同時，有效避免弱資質(zhì)平臺信用風險加劇，減少隱性債務風險堆積與蔓延。

2.平滑債務期限結構，通過建制縣試點化債等途徑緩釋債務滾動風險

在隱性債務本息規(guī)模均較高、但地方財政仍然承壓的當下，各地可繼續(xù)通過債務置換、“以時間換空間”的方式實現(xiàn)短期債務風險的平滑與控制。2018年底財政部提出六項隱性債務化解舉措，其中各地操作中使用較多的是安排財政資金償還、盤活存量優(yōu)質(zhì)國資以及借新還舊。但2020年疫情沖擊下，地方財政收支矛盾凸顯，部分區(qū)域目前仍然面臨較大的財政壓力，騰挪用來化債的空間有限，“以時間換空間”的債務置換方式可繼續(xù)推進，例如金融機構貸款置換、城投債置換、地方債置換等，其中建制縣試點地方債化債方式持續(xù)開展，目前已有14省納入化債試點省份，納入試點的建制縣普遍債務負擔較重，這些區(qū)域優(yōu)先利用債務置換將區(qū)縣問題省市化、隱性問題顯性化，隱性債務顯性化，在不新增債務的硬約束下平滑債務期限結構，有效防范并化解尾部風險，后續(xù)或可結合各地隱性債務風險及化債壓力進一步拓寬試點范圍。此外，由于目前開展的地方債務置換力度仍較小且范圍局限，而央地財政支出占比相差較大、中央政府存在較大加杠桿空間，或可探索新一輪更大規(guī)模、更加有序、以中央政府為償還主體的債務置換，參考國債轉(zhuǎn)貸模式，根據(jù)各地債務壓力等情況分區(qū)域、有重點的進行。

3.推進存量債務化解，加大融資平臺重組整合持續(xù)推進市場化轉(zhuǎn)型

面對存量規(guī)模龐大、且存在一定償還風險的隱性債務，需在堅決遏制增量的同時，妥善做好存量的處置與化解。而作為隱性債務主要載體，融資平臺存量債務化解與其市場化轉(zhuǎn)型是有效防范隱性債務風險的關鍵，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)循序漸進。第一，結合平臺屬性，加大重組整合力度。一方面，基于行政層級控制平臺數(shù)量，省屬平臺可根據(jù)行業(yè)屬性重組整合，市縣平臺可按照區(qū)域重要性清理合并部分地位較低、實力較弱的平臺；另一方面，從資產(chǎn)及負債兩端加大資產(chǎn)重組整合，整合市場化水平較高、流動性較好的國資注入弱資質(zhì)平臺，或鼓勵優(yōu)質(zhì)國企直接參與平臺債務處置，以債轉(zhuǎn)股等形式承接平臺高息債務。第二，完善公司治理，提升市場化競爭能力。優(yōu)化企業(yè)資本結構降低融資成本，加大融資平臺公司制改革力度，推動平臺企業(yè)由行政管理向企業(yè)管理轉(zhuǎn)變，持續(xù)完善決策機制、用人機制、監(jiān)督機制，健全公司法人治理結構，完善現(xiàn)代化企業(yè)制度。第三，提升平臺融資資質(zhì)，探索多元化投融資模式。目前我國仍有一半以上平臺暫未發(fā)債，且發(fā)債平臺中上市企業(yè)僅1%，直接融資空間較大。未來需因地制宜加快拓寬直接融資渠道，鼓勵滿足條件的區(qū)域開展債權、股權等融資方式；自然資源豐富地區(qū)可積極探索資產(chǎn)融資渠道；民間資本活躍地區(qū)還可規(guī)范開展PPP，鼓勵平臺作為社會資本方或與其他社會資本方合作。第四，根據(jù)平臺業(yè)務性質(zhì)及職能，結合國企改革方向推動基于市場化的職能調(diào)整及業(yè)務轉(zhuǎn)型。以“商業(yè)一類、商業(yè)二類、公益類”功能分類為參考，推動融資平臺向城市綜合運營服務商、國有資本運營商和產(chǎn)業(yè)引導企業(yè)三個方向轉(zhuǎn)型，資源多、且具備資本投資運營經(jīng)驗的平臺可積極探索國有資本運營平臺轉(zhuǎn)型方向；業(yè)務較單一的平臺可重組整合為涵蓋基礎設施與公共服務建設、區(qū)域綜合開發(fā)、資產(chǎn)管理與運營等多元化業(yè)務的城市綜合運營服務商；此外，還可結合當?shù)卣攮h(huán)境及資源，探索培育產(chǎn)業(yè)引導類平臺方向。但在轉(zhuǎn)型過程中，融資平臺需避免盲目涉足跨度過大、經(jīng)營難度高的業(yè)務領域，以免造成新業(yè)務尚未貢獻有力的現(xiàn)金流入，外部融資又因企業(yè)融資平臺屬性的弱化而面臨收緊的不利狀況。

[1] 《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），2014年10月2日。

[2] 毛振華等著.中國地方政府與融資平臺債務分析報告2021[M].社科文獻出版社，北京，2021.

[3] 《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)[2021]5號），2021年4月13日。

[4] 《關于加強地方國有企業(yè)債務風險管控工作的指導意見》（國資發(fā)財評規(guī)〔2021〕18號），2021年3月26日。

[5] 按照“債務率=地方政府債務/地方政府綜合財力”的公式，將債務率≥300%的區(qū)域分檔為紅色、將債務率介于[200%，300%]的區(qū)域分檔為橙色、將債務率介于[120%，200%]的區(qū)域分檔為黃色、將債務率＜120%的區(qū)域分檔為綠色。

[6] 由于部分省份數(shù)據(jù)可得性，暫以“政府性基金預算收入/（一般公共預算收入+政府性基金預算收入）”比值粗略分析地方財政對土地出讓的依賴。

[7] 六大化債舉措分別為安排財政資金償還、出讓政府股權以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權益償還、利用項目結轉(zhuǎn)資金及經(jīng)營收入償還、合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務、借新還舊及展期、破產(chǎn)重整或清算。

[8] 《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號），2016年8月24日。

[9]《國務院關于落實<政府工作報告>重點工作分工的意見》（國發(fā)〔2021〕6號），2021年3月25日。

[10]《國務院關于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》（國發(fā)〔2019〕21號），2019年10月9日。

[11]《關于印發(fā)<政府綜合財務報告編制操作指南（試行）〉的通知》（財庫[2019]58號），2019年12月12日。

[12]《關于印發(fā)<地方政府債券信息公開平臺管理辦法>的通知》（財預[2021]5號），2021年1月14日。