經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 2023年1月7日下午，在中關(guān)村華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院、中國(guó)新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇主辦的2022年第四季度宏觀形勢(shì)分析會(huì)上，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員馮俏彬表示，在關(guān)注專項(xiàng)債加力的同時(shí)，還應(yīng)該關(guān)注提效的問題，將提高專項(xiàng)債的效能問題作為2023年積極財(cái)政政策的重要考量。

1月初，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在接受媒體采訪時(shí)表示，加力，就是要適度加大財(cái)政政策擴(kuò)張力度。一是在財(cái)政支出強(qiáng)度上加力。統(tǒng)籌財(cái)政收入、財(cái)政赤字、貼息等政策工具，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模。二是在專項(xiàng)債投資拉動(dòng)上加力。合理安排地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，適當(dāng)擴(kuò)大投向領(lǐng)域和用作資本金范圍，持續(xù)形成投資拉動(dòng)力。三是在推動(dòng)財(cái)力下沉上加力。持續(xù)增加中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，向困難地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，兜牢兜實(shí)基層“三保”底線。

2022年新增專項(xiàng)規(guī)模是在3.65萬(wàn)億左右，馮俏彬預(yù)計(jì)，2023年估計(jì)不會(huì)小于2022年的規(guī)模。

馮俏彬認(rèn)為，從2022年專項(xiàng)債的使用情況來看，一方面起到了一定的作用，保投資、穩(wěn)增長(zhǎng)、護(hù)經(jīng)濟(jì)大盤，使固定資產(chǎn)投資保持了一定的增速。另外，從專項(xiàng)債本身來看，發(fā)行進(jìn)度加快，期限變長(zhǎng)，利率降低，總體的投資使用方向也是合理的，對(duì)穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)，護(hù)經(jīng)濟(jì)大盤方面起到了重要的作用。

馮俏彬提出，另外一方面來看，專項(xiàng)債使用上確實(shí)也存在很多問題。

第一，最大的問題是好項(xiàng)目少，且項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不夠充分，部分專項(xiàng)債用于一些基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目，未來沒有收益或收益很少不能覆蓋本息，為未來留下隱患。有些項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作不夠充分，后期不斷調(diào)整。去年底很多地方在做調(diào)整，而且調(diào)整的比例不小，這反映出在項(xiàng)目側(cè)是有很大問題的。

第二，我們希望起到專項(xiàng)債務(wù)起到穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的作用，但是實(shí)際過程中，整體來看，專項(xiàng)債的發(fā)行速度快于撥付速度，撥付速度快于實(shí)際支出進(jìn)度，轉(zhuǎn)化為實(shí)物工作量也需要加快使用進(jìn)度。而黨中央、國(guó)務(wù)院不斷強(qiáng)調(diào)要加快專項(xiàng)債轉(zhuǎn)化為實(shí)物工作量的進(jìn)度。

第三，一些地方反映資本金到位難，配套資金不足。去年的3.65萬(wàn)億元新增地方政府專項(xiàng)債中用于資本金的大概只有2400億元。

第四，地方政府的還本付息和還債高峰的問題，地方政府的還本付息壓力山大，一定程度上加大了地方政府完成“三保”的壓力。

馮俏彬還表示，2023年積極財(cái)政政策要加力增效，專項(xiàng)債不僅要加力，更加要提效，主要是五個(gè)方面：一是專項(xiàng)債使用要堅(jiān)守 “初心”。專項(xiàng)債之所以叫專項(xiàng)債，是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。如果專項(xiàng)債務(wù)中相當(dāng)一部分用于基礎(chǔ)性、公益性這種社會(huì)效應(yīng)比較高，經(jīng)濟(jì)效應(yīng)比較低的項(xiàng)目，從根子上說這種項(xiàng)目就不適合專項(xiàng)債。所以，需要反復(fù)強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)債，不適用基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的建設(shè)開發(fā)，要考慮就要用別的資金來對(duì)應(yīng)。

二是即使是那些未來能夠覆蓋本息的一些支出專項(xiàng)債也要加快使用進(jìn)度，盡早形成實(shí)物工作量。這實(shí)際上是項(xiàng)目的準(zhǔn)備和設(shè)計(jì)的問題，目前實(shí)際工作中，在專項(xiàng)債的問題上，“錢等項(xiàng)目”是很明顯的，專項(xiàng)債的問題固然有專項(xiàng)債的問題，但是更大的問題是在項(xiàng)目側(cè)。

三是要解決好專項(xiàng)債項(xiàng)目的資本金問題。現(xiàn)在地方政府資金來源比較少，可用于資本金的來源和數(shù)量都不足，怎么樣開發(fā)出一些新的資本金來源？可以從幾個(gè)方式可以考慮，首先是要將25%的專項(xiàng)債資金可用于資本金的政策用足用好，如果使用范圍實(shí)在不能擴(kuò)大，就要考慮提前上一些能符合條件的項(xiàng)目；其次是加快下達(dá)政策性開發(fā)性金融額度，為項(xiàng)目資本金搭橋；再次是考慮增加預(yù)算內(nèi)投資，放大項(xiàng)目資金來源；最后是增發(fā)地方政府一般債，轉(zhuǎn)用于項(xiàng)目資本金。

四是深化投融資體制改革。近年來，我們?cè)趥鶆?wù)研究中發(fā)現(xiàn)，很多問題從不同角度均指向投融資體制改革。所謂投融資，一方面是融資，還有一方面是投資。財(cái)政主要管融資，當(dāng)然其中的市場(chǎng)機(jī)制也很重要，專項(xiàng)債就是一種財(cái)政融資。但是更核心的另一面是投資，即項(xiàng)目問題。目前專項(xiàng)債使用中比較明顯的問題是項(xiàng)目和資金的不夠匹配（城投債部分也存在這個(gè)問題），需要還本付息的專項(xiàng)債越來越多用于沒有多少經(jīng)濟(jì)收益的公益性項(xiàng)目。未來要通盤考慮各類資金和各類項(xiàng)目的搭配關(guān)系，以多樣化的資金來源匹配多樣化的項(xiàng)目要求，對(duì)于那些關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展需要，基礎(chǔ)性、公益性比較強(qiáng)的項(xiàng)目，主要通過財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、發(fā)行國(guó)債的方式匹配資金。對(duì)于地方政府責(zé)權(quán)范圍內(nèi)的公益與社會(huì)事業(yè)建設(shè)，要考慮以一般債進(jìn)行支持。專項(xiàng)債還是要堅(jiān)定不移地選擇收益能自求平衡的項(xiàng)目。

五是當(dāng)務(wù)之急建立專項(xiàng)債和一般公共預(yù)算之間的“防火墻”。我們?cè)诘胤秸{(diào)研中已經(jīng)大量發(fā)現(xiàn)這樣的問題，如果明年經(jīng)濟(jì)還在恢復(fù)期，房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)在也還在恢復(fù)期，土地出讓收入繼續(xù)下行，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)若是比較明顯暴露的情況下，兩者（專項(xiàng)債和一般公共預(yù)算）之間沒有一個(gè)防火墻的話，將專項(xiàng)債用于還債或者其他基本支出方面就可能就成為一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象，進(jìn)而影響“三保”、影響基本的社會(huì)管理和公共服務(wù)提供，帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不穩(wěn)定因素，要堅(jiān)決防止這類情況發(fā)生。