經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 王雅潔 2023年全國“兩會”期間，全國工商聯(lián)向全國政協(xié)重點(diǎn)推薦了兩份團(tuán)體提案，其中之一便是呼吁制定《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。

過往30余年，全國工商聯(lián)法律服務(wù)和勞動關(guān)系委員會委員劉俊海一直關(guān)注并研究民營企業(yè)，深諳中國民營企業(yè)發(fā)展的掣肘與痛點(diǎn)。

身為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、商法研究所所長，劉俊海還接受全國工商聯(lián)與中國法學(xué)交流基金會的委托，負(fù)責(zé)研究《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》課題。2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會議召開的當(dāng)月，他便接受委托開展研究，并撰寫了建議制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的研究報(bào)告。

| 對話 |

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你可否先簡單介紹一下對“兩個(gè)毫不動搖”法治化的研究心得？

劉俊海：首先得明確民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)的六大法治原則：地位平等、共同發(fā)展、公平競爭、互惠合作、平等監(jiān)管與平等保護(hù)。只有如此，才能保障民營企業(yè)保障依法平等使用資源要素，公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：那“共同發(fā)展”，對于今日的民營經(jīng)濟(jì)來說，又意味著什么？

劉俊海：要落實(shí)“兩個(gè)毫不動搖”，必須明確國企與民企之間、外企與內(nèi)企之間不是“你死我活”的零和游戲，而是百舸爭游、你追我趕、相互促進(jìn)的競爭關(guān)系與平等互利、誠信自愿、多贏共享的伙伴關(guān)系。法律要禁止宏觀調(diào)控部門與市場監(jiān)管部門歧視民營企業(yè)或?qū)δ承┢髽I(yè)揠苗助長。任何企業(yè)的沉浮與枯榮只能靠市場的自由選擇。只有如此，才能清除“國進(jìn)民退”論、“民營經(jīng)濟(jì)離場論”、“新公私合營論”。這六大法治原則將來如果寫進(jìn)《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，對整個(gè)民營經(jīng)濟(jì)大有好處。這六顆定心丸就是良法善治的定心丸。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：為什么要在這樣的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，建議制定《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》？

劉俊海：改革開放40余年來，我國民營經(jīng)濟(jì)從小到大、從弱到強(qiáng)，不斷發(fā)展壯大。截至2017年底，我國民營企業(yè)數(shù)量超過2700萬家，個(gè)體工商戶超過6500萬戶，注冊資本超過165萬億元。概括起來說，民營經(jīng)濟(jì)具有“五六七八九”的特征，即貢獻(xiàn)了50%以上的稅收，60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量。相比之下，公有制經(jīng)濟(jì)的相對貢獻(xiàn)率是“五四三二一”。

截至2022年9月底，我國有1.6億戶市場主體，其中個(gè)體工商戶達(dá)1.1億戶。其中各類公司（含有限責(zé)任公司與股份有限公司）近5000萬家。因此，《“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》確定的“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)之一是“市場主體更加充滿活力”，第十九章專章規(guī)劃了“激發(fā)各類市場主體活力”的政策措施，強(qiáng)調(diào)“毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育更有活力、創(chuàng)造力和競爭力的市場主體。”

在后疫情時(shí)代，廣大民營企業(yè)賴以生存與發(fā)展的法治化營商環(huán)境有待根本改善。黨的二十大報(bào)告提出，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。法治是最好的營商環(huán)境，穩(wěn)定、透明、公平、安全、誠信、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境本身就是先進(jìn)的生產(chǎn)力。2019年，國務(wù)院頒布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。2022年，海南省成立了優(yōu)化營商環(huán)境廳。此外，浙江、廣東珠海、遼寧撫順、山東煙臺等地也紛紛通過地方立法為當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)營造良好的營商環(huán)境。但是，民營企業(yè)在實(shí)踐中仍然屢遭融資難、融資貴、融資慢、新官不理舊賬、企業(yè)維權(quán)難、刑事冤錯案件糾偏難等一系列老大難問題，制度性交易成本高居不下。

當(dāng)前，我國疫情防控的新形勢給廣大民營企業(yè)帶來了新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)。為保護(hù)民營企業(yè)的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，落實(shí)“兩個(gè)毫不動搖”，必須消除分歧，凝聚共識，立足我國國情、借鑒國際慣例、總結(jié)我國民營企業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、正視我國民營企業(yè)發(fā)展堵點(diǎn)的基礎(chǔ)上，盡快出臺《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。

出臺《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是激發(fā)民營企業(yè)活力的真正定心丸。由于民營經(jīng)濟(jì)法治存在短板，致使一有風(fēng)吹草動，民營企業(yè)與民營企業(yè)家就膽戰(zhàn)心驚。為此，黨中央與國務(wù)院多次出臺相關(guān)政策，給民營企業(yè)與民營企業(yè)家開出了定心丸。這些定心丸對穩(wěn)定民營經(jīng)濟(jì)的信心發(fā)展了積極的促進(jìn)作用。但由于缺乏一部《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，這些定心丸的保質(zhì)期相對較短，藥效相對有限。定心丸政策的頻繁使用還會導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)的“抗藥性”。因此，《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》才是激發(fā)民營企業(yè)活力的法治定心丸。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：為何運(yùn)用法律手段，能促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展？

劉俊海：只要發(fā)揮好法治的效用，便是最好的營商環(huán)境。法治有三大功能：固根本、利長遠(yuǎn)、穩(wěn)預(yù)期。法治是真正的、最管用的定心丸。我們以前靠地方與部門的紅頭文件當(dāng)定心丸，后來民企意識到，這些紅頭文件的法律效力低于法律。而且，因?yàn)榧t頭文件可以不斷改、不斷出。各部門各地方都有文件，以新廢舊，魚貫而出。但法律一旦通過，便真正有法律效力。民營企業(yè)家可以拿著法律對抗侵害民營企業(yè)的行為，紅頭文件高不過法律。所以我很看重《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：從法律定位上來說，它是商法，還是行政法？

劉俊海：對這部法律的定位可以作不同的理解，我個(gè)人認(rèn)為它是綜合法。該法包含保護(hù)民營企業(yè)和民營企業(yè)家民事權(quán)利、商事權(quán)的內(nèi)容，因而具有民商法或者私法的特點(diǎn)。不過，該法也會設(shè)定各地各部門促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的法律上的義務(wù)與責(zé)任，因而也具有經(jīng)濟(jì)法與行政法屬性。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)的義務(wù)人，主要是公權(quán)力。促進(jìn)的對象，是民營經(jīng)濟(jì)、民營企業(yè)、民營企業(yè)家。我們必須保障他們的民事權(quán)利。所以，這部法律是以維權(quán)、護(hù)法、促發(fā)展為主流基調(diào)的一部綜合性法律。維權(quán)就是維護(hù)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)、民營企業(yè)家權(quán)益（包括人身安全和財(cái)產(chǎn)安全兩個(gè)內(nèi)容）。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：近兩年，你去民營企業(yè)調(diào)研過嗎，他們和你提過什么樣的訴求，你看到了什么，又聽到了什么？

劉俊海：是的。我在商法教學(xué)與科研過程中經(jīng)常會接觸到民營企業(yè)家。很多民營企業(yè)家反映，優(yōu)惠政策未全部落地，民營企業(yè)與民營企業(yè)家最亟需的，是被平等對待。有些民營企業(yè)認(rèn)為，反壟斷執(zhí)法對各類所有制企業(yè)都應(yīng)一碗水端平。因此，立法者必須抓住民營經(jīng)濟(jì)的痛點(diǎn)問題。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：立法者如何抓住痛點(diǎn)問題？

劉俊海：我希望立法機(jī)關(guān)在2023年能將這部法律列為立法工作計(jì)劃。我覺得這個(gè)法應(yīng)該被列為一號立法。我跟蹤民營企業(yè)法已經(jīng)很多年了。1987年我在讀本科時(shí)在《經(jīng)濟(jì)與法律》發(fā)表的處女作就是《建議盡快制定私人企業(yè)法》。促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)立法有助于凝聚共識，消除分歧，穩(wěn)增長、保就業(yè)，惠民生，是惠及百姓的民心工程、是立足長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)工程、是追求良法善治的法治工程。當(dāng)然，我們要堅(jiān)持民主立法、科學(xué)立法、開門立法、透明立法，要讓民營企業(yè)家和民營企業(yè)以及相關(guān)投資人都能踴躍建言獻(xiàn)策。這個(gè)法不能寫虛，而應(yīng)寫實(shí)。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦民營企業(yè)與民營企業(yè)家的核心合理訴求。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：如何寫實(shí)？

劉俊海：過去，民營企業(yè)和民營企業(yè)家打官司有很多敗訴。在有的案件中，他們應(yīng)當(dāng)敗訴；而在有的案件中，他們不應(yīng)敗訴。對這些冤錯案件，要及時(shí)糾偏。建議立法取消錯案改判率指標(biāo)，切實(shí)做到以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，有冤必理，凡錯必糾。一審案件錯判后，個(gè)別二審法院不愿改判，因?yàn)橛懈呐新实挠绊憽Ｈ绻呐校瑫绊懛ü倌杲K的績效獎金和晉升考核，所以有時(shí)便將錯就錯。這類現(xiàn)象雖然不具有普遍性，但也的確存在，對提振民營企業(yè)投資信心有一定殺傷力。

另外，建議明確各級政府在保障與促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展方面的法定職責(zé)。可以考慮將保障、促進(jìn)與支持民營企業(yè)發(fā)展的相關(guān)實(shí)績考核指標(biāo)納入高質(zhì)量發(fā)展的績效評價(jià)體系，為廣大民營企業(yè)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的政商生態(tài)環(huán)境。建議政府與相關(guān)部門及其工作人員落實(shí)法治政府與誠信政府要求。建議法律將民營企業(yè)與民營企業(yè)家的幸福感、獲得感與安全感納入政務(wù)誠信建設(shè)考評體系，并要求行政機(jī)關(guān)全面依約履行其與民營企業(yè)依法簽訂的各類合同和依法作出的各項(xiàng)承諾。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：回到《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，未來具體如何落實(shí)這項(xiàng)法律？怎么做？

劉俊海：還是離不開我剛才說的六大法治原則，明確民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)的平等法律地位、政治地位與社會地位。馬克思說過，“商品是天生的平等派”，法律面前人人平等是我國憲法確立的基本原則。與西方市場經(jīng)濟(jì)相比，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系應(yīng)更加注重追求和捍衛(wèi)市場主體之間的平等地位。民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)之間的法律地位、政治地位與社會地位都是平等的。其中，法律地位的平等（包括實(shí)體法地位平等與程序法地位平等）是基礎(chǔ)，政治地位的平等是核心，社會地位的平等是關(guān)鍵。

建議明確監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對公職人員和有關(guān)人員侵犯民營企業(yè)合法權(quán)益的行為實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)察。為徹底破解政商關(guān)系不清不親、只清不親、只親不清的政商關(guān)系難題，建議重點(diǎn)查處消極不作為、向民營企業(yè)索賄受賄、擅自撕毀招商引資合同的違法犯罪行為。建議明確要求政府與相關(guān)部門對民營企業(yè)組織實(shí)施的監(jiān)督檢查必須有法律法規(guī)依據(jù)，并嚴(yán)格依法進(jìn)行。

建議明確司法機(jī)關(guān)依法保護(hù)民營企業(yè)合法權(quán)益、促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展。建議法律將侵害民營企業(yè)與民營企業(yè)家權(quán)益的冤錯案件的糾偏納入法治化軌道。民營企業(yè)與民營企業(yè)家的主流是好的。為嚴(yán)格區(qū)分并切割企業(yè)犯罪與企業(yè)家個(gè)人犯罪，建議法律要求公司加強(qiáng)刑事合規(guī)體系建設(shè)。在追究企業(yè)家刑責(zé)時(shí)，要甄別股東個(gè)人財(cái)產(chǎn)與公司法人財(cái)產(chǎn)、股東股權(quán)與公司法人產(chǎn)權(quán)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)和其他家庭成員個(gè)人財(cái)產(chǎn)之間的邊界，避免一人犯罪殃及整個(gè)企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)。企業(yè)家個(gè)人涉嫌構(gòu)成犯罪的，司法機(jī)關(guān)采取的查封、扣押和凍結(jié)措施僅能指向其個(gè)人財(cái)產(chǎn)（股權(quán)），但不應(yīng)包括公司財(cái)產(chǎn)。

建議明確民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)的公平競爭原則。流水不腐，戶樞不蠹。競爭是市場經(jīng)濟(jì)活力之源。只有競爭才能激發(fā)企業(yè)活力，才能讓企業(yè)在競爭中煥發(fā)生機(jī)。建議法律規(guī)定競爭中性原則與產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)同頻共振。產(chǎn)業(yè)政策的制定不能違反競爭政策，更不得見客下菜，歧視民營企業(yè)。既要制裁大型壟斷企業(yè)濫用壟斷優(yōu)勢的不正當(dāng)壟斷行為，也要打擊不公平競爭行為。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你提到了“競爭中性”，可否展開說下，你如何理解“競爭中性”這個(gè)詞？

劉俊海：“競爭中性”首先體現(xiàn)對“兩個(gè)毫不動搖”的嚴(yán)格落實(shí)。公平競爭的核心就是競爭中性政策。競爭中性還體現(xiàn)為，反不正當(dāng)競爭法和反壟斷法的嚴(yán)格執(zhí)法。競爭中性政策還不允許產(chǎn)業(yè)政策凌駕于競爭政策之上。否則，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法會被懸空。同時(shí)，要遏制地方保護(hù)主義與部門保護(hù)主義，管住公權(quán)力，管住有權(quán)的地方。競爭中性的關(guān)鍵是可訴性、可裁性與可執(zhí)行性。對違反競爭中性原則的地方，要建立協(xié)同糾偏機(jī)制，包括司法審查制度。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你剛才還提到了國企與民企的混改，對于這一點(diǎn)，你有什么具體的建言？

劉俊海：對于這一點(diǎn)，未來要明確民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)的互利合作原則。建議法律允許與鼓勵民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)基于平等自愿、互利共贏、各得其所的原則，在不違反強(qiáng)制性法律規(guī)定與公序良俗的前提下，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)混合所有制改革，實(shí)行多層次、多形式的大聯(lián)營、大合作。混合所有制改革既助推國資國企改革，也催生民企與外企蓬勃發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你對于激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)的活力，還有哪些其他建言？

劉俊海：一是良法，二是善治。首先把良法鑄造出來，下一步，再探討良治的問題，就是法律怎么落地的問題。當(dāng)然，這部法律本身也不能包打天下。

我希望這部法典的落地能夠和民法典，公司法，證券法、刑法等法律一起，共同促進(jìn)民營企業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。為增強(qiáng)我國法律體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性與科學(xué)性，建議推動公司法與刑法的無縫對接、同頻共振與良性互動，扭轉(zhuǎn)兩法之間存在的碎片化與孤島化現(xiàn)象。建議尊重公司法秩序統(tǒng)一性，確保前置法創(chuàng)設(shè)的法律秩序受到刑法禮讓。無民事責(zé)任，必?zé)o刑事責(zé)任。有民事責(zé)任，未必有刑事責(zé)任。在裁判民營企業(yè)家涉刑案件時(shí)要促進(jìn)公司可持續(xù)健康發(fā)展。建議嚴(yán)格區(qū)分股東股權(quán)與公司法人物權(quán)，尊重股權(quán)轉(zhuǎn)讓的獨(dú)立性與有效性。合法的股權(quán)轉(zhuǎn)讓不應(yīng)被認(rèn)定為犯罪。建議刑法落實(shí)公有制經(jīng)濟(jì)與非公經(jīng)濟(jì)平等保護(hù)的原則，對侵害國企財(cái)產(chǎn)與民企財(cái)產(chǎn)的行為實(shí)行同罪同罰。建議尊重與保護(hù)誠實(shí)信用、公開透明、公平公正、多贏共享、包容普惠、可持續(xù)、可復(fù)制的商業(yè)模式。建議確立先民后刑、刑民并進(jìn)、和而不同的程序正義原則，對同一法律事實(shí)與法律關(guān)系引發(fā)的民刑交叉案件一律采取先民后刑的新思維，對互有牽連、但并不相同的法律事實(shí)與法律關(guān)系引發(fā)的民刑交叉案件采取刑民并進(jìn)、和而不同的裁判思維。

對于民營企業(yè)家，我希望他們能夠做四商合一的企業(yè)家，能有不斷創(chuàng)新的智商、受人尊敬與信賴的情商、自覺信仰與敬畏法律的法商、踐行最佳商業(yè)倫理的德商。

地方政府也要與人為善，公權(quán)不能濫用。地方政府與相關(guān)部門必須恪守法治政府要求，切實(shí)做到“法無授權(quán)不可為、授權(quán)不清不可為、法定職責(zé)必須為、違法作為必問責(zé)”。地方政府，要學(xué)會與民休息，放水養(yǎng)魚，藏富于民，幫助民營企業(yè)健康發(fā)展，建設(shè)服務(wù)型政府。促進(jìn)國企發(fā)展光榮，促進(jìn)民企發(fā)展也光榮。