鄧宇/文

關于西方民主制度起源，比較流行的主流觀點均指向古希臘的城邦制度（即城市和公民的出現(xiàn)），也有觀點認為民主政體的代議制模式（英國議會制度）是西方民主制度的重要范式。民主制度的起源是否還存在另一種研究范式和發(fā)展邏輯呢？英國獨立經(jīng)濟史與金融史學者詹姆斯·麥克唐納另辟蹊徑，在其出版的《債務與國家的崛起：西方民主制度的金融起源》一書中，將西方民主制度的起源指向金融層面 (主要指向公共債務)，以非常新穎的角度剖析金融如何影響西方民主制度的起源和演進，從公共債務與西方民主制度變遷的沖突、融合和互動關系出發(fā)，深入探討西方民主制度演進的歷史邏輯。雖然這本書提供的歷史細節(jié)敘述無法做到盡善盡美，但卻將影響西方民主制度的金融起源這一邏輯較好地呈現(xiàn)出來。時至今日，充滿爭議的現(xiàn)代貨幣理論、財政赤字貨幣化以及量化寬松貨幣政策，無一不揭示著西方民主制度變遷的金融邏輯，因而這本書給出的歷史細節(jié)同樣具備強烈的現(xiàn)實寫照。

從現(xiàn)實的角度發(fā)展來看，全球公共債務的增長雖然從某種程度上防止了經(jīng)濟大規(guī)模衰退，但并未改變經(jīng)濟不穩(wěn)定的結構，況且現(xiàn)有的財政和貨幣制度愈發(fā)高度依賴于公共債務規(guī)模增長，這一現(xiàn)象不但在發(fā)達的民主國家表現(xiàn)突出，發(fā)展中國家同樣面臨這一問題。聯(lián)合國在2023年7月發(fā)布的報告顯示，世界各國在過去20年來的內(nèi)債和外債增長超過4倍，遠超各國自身的經(jīng)濟增速。

公共債務如何滲透傳統(tǒng)君主制度

《債務與國家的崛起》對西方民主制度的金融起源的討論是一個比較有挑戰(zhàn)性的話題。作者在引言部分據(jù)此給出了詳盡的闡釋。18世紀人們的普遍觀念認為，民主制度和信貸市場被看作兩股互相獨立的力量，兩者的關系僅在于民主政府能夠比獨裁政府更好地適應公共信用的要求。古典經(jīng)濟學派往往將西方民主制度解釋為經(jīng)濟發(fā)展的需求。本書認為，這一說法無法解釋英國的光榮革命、美國獨立戰(zhàn)爭和法國的大革命。據(jù)此，本書提出一大發(fā)現(xiàn)：盡管政府債券市場可能在某種程度上的確是一種非人格化的經(jīng)濟力量，但它同樣也有著深刻的政治意義，而正是公共信用的這個政治維度促進了民主政治的崛起。反觀現(xiàn)實，現(xiàn)如今西方國家之所以能夠維持福利制度和大規(guī)模財政赤字，恰恰也是依賴這套已經(jīng)十分成熟的財政制度，即以政府信用背書發(fā)行國債(包括地方政府債券)，確保政府不關門。因此，在西方民主制度變遷的同時，財政和金融的制度也在進化，最終成為重要的影響變量。

流行的觀點認為，戰(zhàn)爭、帝國和君主制的演進是一個很大的政治范疇，即便討論經(jīng)濟(包括貿(mào)易)對歷史的影響往往通過社會分工、生存方式和生產(chǎn)關系來敘述，而較少從金融視角探討西方民主制度起源。究竟金融是如何侵入帝國和君主制的體系的呢？對這一問題的探討，作者給出了兩個全新的觀點：其一，城市資產(chǎn)階級興起后，君主制得以維持的底層邏輯發(fā)生了根本變化。西方文藝復興后走向政治民主化的過程中，封建王權讓位于金融資本，以此換取更多的收入；其二，西歐政治的碎片化助長了君主制對金融資本的依賴性。擁有發(fā)達金融體系的城邦國家成為君主們求助的對象。資產(chǎn)階級的金融資源發(fā)揮更加重要的作用，當時的政府被迫發(fā)行公債維持君主制，但最終卻不得不一再向金融資本妥協(xié)，保護私有財產(chǎn)成為資產(chǎn)階級的政治訴求愈發(fā)強烈。

原始社會的一大重要特征是它們難以產(chǎn)生經(jīng)濟剩余，而在未被武力征服的社會中，稅收主要以實物交換的方式存在。在部落制轉向君主制的過程中，農(nóng)產(chǎn)品征稅成為早期帝國國庫貯藏品的主要來源，這一證據(jù)可以在早期部落和帝國的糧倉得以體現(xiàn)，公共倉儲的狀況“反映了國家信用的狀況”，早期主要表現(xiàn)為實物稅收和徭役，后期隨著收入貨幣化而演變?yōu)樨敭a(chǎn)稅和所得稅等新的征稅形態(tài)，成為帝國財政的基礎。經(jīng)過早期希臘城邦社會結構的變遷，貴金屬礦成為公共財產(chǎn)，通過捐贈、公民勞動等方式富有特色的財政籌款方式成為財政來源。至此，公共財政體系逐漸建立起來，早期借貸關系的雛形開始形成。雖然這一時期，非經(jīng)常性的借貸向系統(tǒng)性的內(nèi)債的轉變過程并不清晰，但古希臘的市民債務這一形式卻在不斷發(fā)展。古羅馬時期的財政體系延續(xù)了古希臘的模式，比如自愿捐贈、強制征收財產(chǎn)稅等，但由于帝國溫和的財稅體制導致后期的財政狀況出現(xiàn)困境，最終因持續(xù)的戰(zhàn)爭支出而出現(xiàn)崩潰和瓦解。

希臘-羅馬時期，財政自治權已經(jīng)深深扎根于城市，征稅實物稅成為唯一可以重振財政體系的辦法。以銀幣為基石的希臘-羅馬世界貨幣體系卻面臨銀礦供應不足以及加速貶值等挑戰(zhàn)，最終因財政秩序的崩潰而難以應付巨大的戰(zhàn)爭支出。越來越高的土地稅稅率迫使農(nóng)民逐漸拋棄土地，支持戰(zhàn)爭的稅收基礎被削弱，最終帝國因財力不足而難以維系。帝國的崩潰和瓦解是非常漫長且緩慢的過程。直到公元12至13世紀中葉，西歐的帝國最終瓦解成為德意志、法蘭西、瑞士和北意大利等各自獨立的地區(qū)，隨著地中海貿(mào)易的振興，為舊城市的復興和新城市的興起創(chuàng)造了積極有利的條件。中世紀歐洲的商人不僅與古希臘的公民一樣厭惡直接稅，而且表現(xiàn)出與眾不同的對商業(yè)金融的重視。這里需要討論兩大新的趨勢變化：一是財政自治權的強化。由于帝國瓦解成為各自獨立的地區(qū)，城邦執(zhí)政官職位的產(chǎn)生強化了財政自主權；二是公共債務的產(chǎn)生，包括強制公債、公債條約的發(fā)明，以及公民債權的確立。

公共債務不斷塑造西方民主制度

沿著這一邏輯，威尼斯共和國的公債體系革新了舊的傳統(tǒng)，即通過定期支付固定數(shù)額的利息，并將債務整合成一種可以交易的形式。他們創(chuàng)造了真正的債券市場。到了熱那亞共和國時期，公債體系發(fā)展成為私有化的模式，公債財團開始出現(xiàn)，債權人將稅收“購買”下來，自行承擔收入波動的風險。由此，債權人得到了收益的保障。弗羅倫薩不僅建立自己的償債基金，即通過利息稅來為其提供資金支持，而且強制公債既是稅收也是貸款。這里面可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代財政體系的雛形：當國家處于和平狀態(tài)，財政也有盈余時，公民們所付出的資金 (即借出去的錢供社會所用)，就會得以償還，同時還能獲得一定的收益。這一階段，“真正的公債市場”擁有比較規(guī)范的交易制度，從而促成公債交易活動變得活躍。但是，由于當時西歐缺乏繁榮的二級公債市場，高水平的債務通常債務期限較長，限制了公債的財富流動性，而且過高的債務水平很可能超過政府的償債范圍，政府只有通過擴大債務規(guī)模才能為此良好的信用。

公債市場的繁榮和隨后出現(xiàn)的問題預示著公共債務危機的苗頭開始出現(xiàn)。此前的分析表明，由于封建權力的貨幣化和建立新的稅收制度都無法為君主提供足夠的資金，因而被迫轉向其他的財政手段——舉債，債務的系統(tǒng)化(通常由議會批準償債資金)成為約束君主的主要手段，這一過程中商人控制的海關關稅成為關鍵，商人通過給君主提供貸款而獲得海關控制權。當時的西歐君主制國家，許多的商人家族開始采取這種方式獲得豐厚的回報，但是欠發(fā)達地區(qū)因連年戰(zhàn)爭等龐大支出而面臨國家破產(chǎn)風險，掌握金融資本的商人家族扮演著更加重要的角色。例如意大利的美第奇家族以及法國國王的債權人等，通過設立各種條約獲得其他回報，例如包稅或供應王室的軍隊等。然而，高利率的借貸很難持續(xù)，幾乎總是發(fā)生違約，借債和操作貨幣(例如貨幣貶值)演變成為激烈的矛盾。直到西班牙君主實施大航海計劃，通過掠奪其他地方的財富獲得更多的收入，但龐大的戰(zhàn)爭開支造成王室資金匱乏，不得不再次轉向金融資本。

為了維持王室財政，一些君主開始轉向貨幣市場貸款，法國王室和弗羅倫薩的銀行家形成更加緊密的合作。從歷史進程來看，公債體系的發(fā)展已經(jīng)從債券市場發(fā)展到貨幣市場，短期借貸和長期的償債關系埋下了金融危機的風險種子，短期債務危機成為王室財政破產(chǎn)的主要原因。這里主要涉及到兩個問題：一是長期的戰(zhàn)爭使得國家收入增長停滯，穩(wěn)定的貨幣和長期債務的良好信用因違約而崩潰。當時的公共財政很大程度上已經(jīng)被“私有化”，西歐國家出現(xiàn)的“賣官”現(xiàn)象可以驗證這一說法；二是城邦國家的聯(lián)盟成為對抗君主制的先鋒，通過議會限制國王財源，并控制財政體系。荷蘭共和國通過發(fā)展貿(mào)易和經(jīng)濟擴張獲得來保證稅收和債務同步增長，但英格蘭卻并未成功復制，“光榮革命”的不徹底暴露出農(nóng)業(yè)國家的短板，過度舉債和信用下降最終導致金融危機發(fā)生。當時的法國也出現(xiàn)了同樣的財政危機——“債務絕對值過大且貶值的短期債券比重過高”，因而陷入到公共債務體系的惡性循環(huán)。

隨著資產(chǎn)階級力量的壯大，特別是文藝復興后，工業(yè)革命興起，金融資本開始主導社會化大生產(chǎn)，商人控制了再生產(chǎn)、貿(mào)易和投資等資源，商人地位不斷提升，封建王權所倚賴的稅收則越來越多地源于那些金融資本家。最為關鍵的是，西歐國家的財政危機接二連三的發(fā)生，卻難以擺脫公債體系的“魔咒”。無論是傳統(tǒng)的君主制還是代議制政府的命運似乎殊途同歸，即不得不依賴財政制度維持國家龐大的開支。在西方大革命時期，財政和貨幣的聯(lián)系日益緊密，殖民地的財政體系和意大利財政有著本質(zhì)上的共通性，即在新金融體系指導下的一種更高級的演化形式——“紙幣財政”。但是，印鈔機絕不是解決財政問題的“萬靈藥”，增發(fā)貨幣引發(fā)貨幣貶值。凱恩斯認為，貨幣貶值將紙幣由政府的無息貸款轉變?yōu)殡[形稅收。據(jù)此分析，18世紀的紙幣財政與現(xiàn)今西方國家奉行的財政赤字貨幣化政策已然存在相似的弊端，只不過現(xiàn)在的中央銀行和財政體系更加嚴格，中央銀行通過發(fā)行貨幣直接購買政府國債維持財政擴張。

金融還能支撐西方民主制度走多遠

回到現(xiàn)實，嚴重依賴貨幣供應和財政擴張維系經(jīng)濟增長的模式是否還能維系呢？當前，全球主權債務風險和潛在危機問題值得高度關注。自2011年歐洲債務危機發(fā)生后，雖然有較多主權債務違約風險案例，但在較長時期內(nèi)全球主權債務潛在危機問題并不突出，主要得益于2008年金融危機后全球經(jīng)濟保持復蘇增長，低利率下主權債務融資成本較低。近三年來，全球主權債務規(guī)模不僅大規(guī)模增加，而且主權債務風險存在同步上升的趨勢。2020年3月至今，全球主權債務規(guī)模已經(jīng)創(chuàng)下歷史最高水平。統(tǒng)計顯示，2020年全球債務總額同比大幅上漲28%至226萬億美元，債務率由2019年的228%上升至257%。國際清算銀行(BIS)統(tǒng)計顯示，2019-2021年，發(fā)達國家的政府杠桿率從100.3%上升至111.9%，美國、歐元區(qū)政府杠桿率上升幅度分別達到18%、14.2%。研究表明，政府杠桿率過高或超出一定限度，不但削弱經(jīng)濟增長空間，而且極易引發(fā)主權債務危機，特別是外債較多的國家，一旦融資環(huán)境變化，債務負擔將加重。歷史上多次金融危機表明，過度舉債以及財政過度擴張是政府破產(chǎn)的主因，而且引發(fā)政治危機。

如果政府要在不進行貸款的情況下保持運轉，就必須要真正做到開源節(jié)流。英法戰(zhàn)爭時期，英法兩國的軍費開支快速增長，英格蘭的作法是發(fā)行大量紙幣，實行冒通脹風險的寬松貨幣政策在戰(zhàn)爭期間發(fā)揮了作用，但是否意味著這種模式能否維持經(jīng)濟穩(wěn)定呢？要真正理解這一問題，需要回溯到英國財政體系的傳播。由于當時的西歐國家進入到第二次工業(yè)革命時期，經(jīng)濟增長較快，而且通過發(fā)展殖民地經(jīng)濟獲得了更多的收入，因而當時的西歐國家普遍依賴公債維系財政支出。前提是西歐國家的財政體系存在兩大支柱：第一大支柱是議會逐步建立對國家財政的控制；第二大支柱是擁有獨立地位的中央銀行掌握了貨幣，確保貨幣的穩(wěn)定性。除此以外，儲蓄銀行的增長也成為政府處理公共債務的手段，儲蓄存款的增長得以維系各國較低水平的公債利率。南北戰(zhàn)爭時期的美國則通過了《公共信用法》，規(guī)定所有的公共債務都必須以硬通貨來償還。這一規(guī)定不僅使得政府債務成本進一步下降，而且維持了美國的信用等級。“二戰(zhàn)”后西方發(fā)達國家鮮有主權債務危機事件發(fā)生，1970年代的高通脹對西方國家財政體系形成較大沖擊，公債實際支付利率的大幅下降導致投資者的回報率下降。當通脹率繼續(xù)增長的時候，有些人開始質(zhì)疑民主制度的可持續(xù)性，而“二戰(zhàn)”期間戰(zhàn)時財政的成功的可復制的嗎？“二戰(zhàn)”后西方國家得以維持龐大的財政赤字(債務型經(jīng)濟)主要有兩大原因：一是機構投資者的增加，政府養(yǎng)老基金、主權基金等參與到公債市場；二是外國投資者持有更多的國債。然而，形勢已經(jīng)悄然改變。數(shù)據(jù)顯示，2012年以來，美國國債境外投資者占比持續(xù)下降，2012-2022年間，境外投資者合計占美國國債存量規(guī)模的比重從34％降至23％。雖然戰(zhàn)時階段政府依然有各種辦法籌措到資金，債券市場也并未在高通脹年代枯竭，但和平時期卻存在合法性問題。本書較為隱晦地表達了這樣一種觀點：出于實踐上的原因，公共信用和民主政府之間珍貴的聯(lián)盟雖然曾經(jīng)在歷史上承擔了極為重要的角色，但在今天已經(jīng)被消解了。

從另一個角度來看，金融深刻影響西方民主制度進程，逐漸發(fā)展成為西方政府維持合法性的主要依托，而金融的深化或創(chuàng)新也可能削弱其合法性。此前美國爆發(fā)的“占領華爾街”運動折射了西方政府合法性危機。作者在引言中開宗明義指出，正是民主國家內(nèi)債的債權人和債務人之間的共生性使它能夠抵消專制帝國長期的優(yōu)勢。如今這一共生性的基礎卻在動搖。2010-2012年間爆發(fā)的“歐債危機”凸顯了西方民主制度的困境。統(tǒng)計顯示，1960年以來美國國會已經(jīng)78次提高債務上限，2013年至今，美國國會7次暫時取消美國聯(lián)邦政府債務上限，并在2021年兩度提高債務上限。現(xiàn)階段，西方國家深陷“高利率、高債務、高通脹和低增長”的泥潭，未來將可能削弱西方擴張性財政前景。

西方發(fā)達國家主權債務違約風險亟待化解，否則可能出現(xiàn)新一輪主權債務危機，并威脅西方民主制度的合法性。歷史經(jīng)驗證明，公債體系的崩潰將迫使政府破產(chǎn)和政權更替。如果西方民主制度起源于公共債務，那么未來將憑借何種形式維系下去？聯(lián)合國發(fā)布的《世界債務報告》（2023）指出全球公共債務激增主要有兩個原因：首先，各國在試圖抵御包括新冠疫情在內(nèi)的一系列危機、生活成本上升和氣候變化的影響時，金融需求飆升；其次，現(xiàn)有的全球金融架構“使發(fā)展中國家獲得融資的機會不足且昂貴”。從金融的角度來看，財政赤字貨幣化和量化寬松貨幣政策的運用已經(jīng)較為普遍，歐美日等主要發(fā)達國家對此政策邏輯深信不疑，但如果仔細分析這些政策背后的邏輯不難發(fā)現(xiàn)，政策短視和應急的思維仍占據(jù)主流，客觀上這些政策雖能維持經(jīng)濟增長、改善民生，但卻將公共債務推向長期化，由此將不斷削弱經(jīng)濟增長動能，而政策效果的局限性也更大。

說到底，公共債務仍是維系西方資本主義政府合法性和正當性的重要基礎，如果缺乏這一基礎，很可能西方國家的政府將面臨或重新組閣、或在下一輪選舉中失利，付出的成本代價將非常之高。因此，西方發(fā)達國家的政府執(zhí)政者很難邁出改革的關鍵一步。《債務與國家的崛起》的作者給出了一個比較有意思的觀點，即“國家的債務是好的”。但是，是否據(jù)此就能認為公共債務的發(fā)展可以沒有任何制度約束或者無節(jié)制地增長呢？答案顯然是否定的，書中列舉的許多歷史上失敗的國家之所以滅亡，很大一部分原因便是公共債務體系的破產(chǎn)，直接威脅到政權的穩(wěn)定。縱然財政于國家和政府而言不可或缺，但仍必須有健全的制度加以規(guī)范，過度舉債、公共債務違約等一系列行為都應有法治和市場的矯正，而不是毫無節(jié)制，或者不負責任地“竭澤而漁”。客觀上，合理的、合規(guī)的公共債務增長仍是促進經(jīng)濟增長、改善民生、惠及各類群體的重要工具，但核心在于如何通過法律和市場來驅(qū)使公共財政回歸正常化。