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    黨國英:征地制度改革應(yīng)做到“兩區(qū)分”

    陳文雅2012-12-14 05:25

    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 陳文雅 土地制度改革的風(fēng)聲再度涌動。11月28日,《土地管理法修正案(草案)》在國務(wù)院常務(wù)會議上通過,并將提請全國人大常委會審議。

    此次修訂主要集中在第47條,即對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作出了修改。將財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償和安置補(bǔ)償分離,改變了此前一次性發(fā)放征地補(bǔ)償款的征地補(bǔ)償結(jié)構(gòu)。房屋不再簡單作為“地上附著物”給予有限補(bǔ)償,而是作為失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)評估其價(jià)值。

    土地制度改革的討論逐漸升溫,坊間甚至流傳下屆中央政府可能啟動農(nóng)村土地私有化改革。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英就此話題談了自己的看法。

    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):除了征地補(bǔ)償制度以外,《土地管理法》的修訂是否意味著土地制度會有一些更深層次的改革,例如一些學(xué)者一直呼吁的,政府在土地市場領(lǐng)域著重管理職能,退出經(jīng)營職能,以及讓農(nóng)民成為土地市場主體,直接享受到土地升值帶來的收益?

    黨國英:大的系統(tǒng)工程很難,最樂觀的估計(jì)也得兩三年、三五年之后。土地征收補(bǔ)償顯然只是標(biāo)準(zhǔn)的改變,很難觸動根本,充其量會縮小征地規(guī)模,區(qū)分公益性和非公益性,不會觸動太深的利益。政府對此決心不大,大家也沒有形成共識。

    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):你對農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度改革有哪些建議?

    黨國英:我個人的看法,農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度改革除了提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定征地款的使用方式等一些最基本的制度性變化外,還應(yīng)在征地范圍上做到“兩個區(qū)分”:一個是公益性用地和非公益性用地的區(qū)分,另一個是重大公益性用地和非重大公益性用地的區(qū)分。

    只有重大公益性建設(shè)需要使用農(nóng)村集體土地,才可以通過征收辦法將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍V劣诜枪嫘缘纳虡I(yè)占地,應(yīng)按照自愿原則,讓當(dāng)事各方討價(jià)還價(jià),農(nóng)民直接參與,如果農(nóng)民不愿意就不征了。如果你賠償標(biāo)準(zhǔn)一高就掙不到錢了,那就說明這個地方不具備開發(fā)條件,也就別征了。討價(jià)還價(jià)形成的價(jià)格產(chǎn)生的分配問題則需要有一個公正的處理辦法。

    盡管公益性和非公益性用地很難界定清楚,比如開發(fā)區(qū)是非公益性用地,但開發(fā)區(qū)內(nèi)道路卻是公益性用地,但可以使用列舉法來界定這種區(qū)別,并明確由一定層級的人民代表大會確定本級政府轄區(qū)的重大公益性建設(shè)項(xiàng)目。有了這方面的規(guī)定,就可以防止錯誤的征地行為。

    如果公益性用地農(nóng)民不同意征怎么辦?要采取強(qiáng)制措施嗎?這些都要有詳細(xì)的規(guī)定,如果沒有系統(tǒng)的配套方案,只是個別地方改一下,最終還是很難徹底落實(shí),執(zhí)行效果不好,就不如不出。

    現(xiàn)在的征地拆遷沖突主要還是工作不細(xì)致、方法不得當(dāng)造成的,至于幾個釘子戶不會影響大局,林萃路原來也有釘子戶,現(xiàn)在不也沒了。此外還應(yīng)區(qū)分農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地,建立不同的征收補(bǔ)償機(jī)制。

    在大多數(shù)國家,農(nóng)業(yè)用地的交易如果不涉及土地用途變化,交易價(jià)格不會太高;一塊農(nóng)業(yè)用地的買賣價(jià)格,大體上是這塊地所發(fā)生的地租的10倍左右。如果發(fā)生用途轉(zhuǎn)變的情形,增值收益是由用途變化造成的,而用途變化是政府規(guī)劃造成的,政府占有增值收益自是應(yīng)當(dāng)。農(nóng)村集體建設(shè)用地(主要是農(nóng)民的宅基地)被征用就完全不同了。農(nóng)民祖祖輩輩住在那里,不是國家規(guī)劃給他的,不能說你隨便定個價(jià)一征就征走了。所以,征用這類土地,應(yīng)參照當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)用地市場來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),例如,一畝地該100萬就100萬,該1000萬就1000萬。應(yīng)確保農(nóng)民參與談判過程,享受其中的收益。如果農(nóng)民暴富,也可征收一種累進(jìn)性的特別稅加以調(diào)節(jié),決不能以公益的理由拒絕支付“市場價(jià)”。

    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):你對農(nóng)村土地私有化的呼聲和傳聞怎么看,是否有具體的建議?

    黨國英:以公有制主導(dǎo),“多元化的土地制度”比較適合中國國情。事實(shí)上中國的土地絕大部分是國有的,集體所有的農(nóng)村建設(shè)用地占比不高,不會影響大局。
    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):各地都喜歡占用耕地搞建設(shè),導(dǎo)致土地利用和耕地保護(hù)之間矛盾凸現(xiàn)。這個問題你認(rèn)為應(yīng)如何解決?

    黨國英:之所以地方政府喜歡占用耕地搞建設(shè)是因?yàn)楝F(xiàn)有存量土地利用起來麻煩,補(bǔ)償成本也高。應(yīng)該收取高額的耕地占用稅,提高占用耕地的成本,倒逼地方政府做好存量土地利用。
    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):對于目前重慶、成都土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)情況你有何評價(jià)?

    黨國英:成都試點(diǎn)有兩大亮點(diǎn),一是土地確權(quán),增人增地、減人減地。在土地確權(quán)的過程中,糾紛和歷史遺留問題很多,但最終要通過緩解社會矛盾的方法去解決,成都在這方面干部的工作做得比較細(xì)致。但這方面還有一些爭議,有的學(xué)者認(rèn)為,一些既得利益群體借機(jī)囤了很多地,之后大搞永久確權(quán),這是試圖進(jìn)行利益固化。永久確權(quán)一定要和農(nóng)民說清楚,不能糊里糊涂地搞。另外,如果使用衛(wèi)星定位,最大誤差達(dá)8米,很多農(nóng)民接受不了。

    另一個亮點(diǎn)是地震后城市資本參與了農(nóng)村建設(shè),我認(rèn)為這實(shí)際上是一個很好的探索,突破了現(xiàn)有的制度框架,但是成都自己一直不敢講這個,把它當(dāng)成丑事藏著掖著。

    重慶地票我認(rèn)為不是市場化的辦法,無法實(shí)現(xiàn)市場化資源最優(yōu)配置,土地價(jià)格本來是有級差的,如果簡單按照一畝地多少錢的價(jià)格形成方式,很難反映真實(shí)的供需狀況。

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    八十后生人,2004年畢業(yè)于浙江大學(xué)新聞系,從此懵懵懂懂踏入媒體圈。先后從事過金融、地產(chǎn)類行業(yè)新聞報(bào)道。 2005年夏天加盟經(jīng)觀,主攻國土房產(chǎn)領(lǐng)域嚴(yán)肅報(bào)道,業(yè)余也收集各類八卦小道。歡迎提供線索。

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