經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 陳文雅 土地制度改革的風(fēng)聲再度涌動。11月28日，《土地管理法修正案（草案）》在國務(wù)院常務(wù)會議上通過，并將提請全國人大常委會審議。

此次修訂主要集中在第47條，即對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作出了修改。將財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償和安置補(bǔ)償分離，改變了此前一次性發(fā)放征地補(bǔ)償款的征地補(bǔ)償結(jié)構(gòu)。房屋不再簡單作為“地上附著物”給予有限補(bǔ)償，而是作為失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)評估其價(jià)值。

土地制度改革的討論逐漸升溫，坊間甚至流傳下屆中央政府可能啟動農(nóng)村土地私有化改革。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英就此話題談了自己的看法。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：除了征地補(bǔ)償制度以外，《土地管理法》的修訂是否意味著土地制度會有一些更深層次的改革，例如一些學(xué)者一直呼吁的，政府在土地市場領(lǐng)域著重管理職能，退出經(jīng)營職能，以及讓農(nóng)民成為土地市場主體，直接享受到土地升值帶來的收益？

黨國英：大的系統(tǒng)工程很難，最樂觀的估計(jì)也得兩三年、三五年之后。土地征收補(bǔ)償顯然只是標(biāo)準(zhǔn)的改變，很難觸動根本，充其量會縮小征地規(guī)模，區(qū)分公益性和非公益性，不會觸動太深的利益。政府對此決心不大，大家也沒有形成共識。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你對農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度改革有哪些建議？

黨國英：我個人的看法，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度改革除了提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定征地款的使用方式等一些最基本的制度性變化外，還應(yīng)在征地范圍上做到“兩個區(qū)分”：一個是公益性用地和非公益性用地的區(qū)分，另一個是重大公益性用地和非重大公益性用地的區(qū)分。

只有重大公益性建設(shè)需要使用農(nóng)村集體土地，才可以通過征收辦法將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍Ｖ劣诜枪嫘缘纳虡I(yè)占地，應(yīng)按照自愿原則，讓當(dāng)事各方討價(jià)還價(jià)，農(nóng)民直接參與，如果農(nóng)民不愿意就不征了。如果你賠償標(biāo)準(zhǔn)一高就掙不到錢了，那就說明這個地方不具備開發(fā)條件，也就別征了。討價(jià)還價(jià)形成的價(jià)格產(chǎn)生的分配問題則需要有一個公正的處理辦法。

盡管公益性和非公益性用地很難界定清楚，比如開發(fā)區(qū)是非公益性用地，但開發(fā)區(qū)內(nèi)道路卻是公益性用地，但可以使用列舉法來界定這種區(qū)別，并明確由一定層級的人民代表大會確定本級政府轄區(qū)的重大公益性建設(shè)項(xiàng)目。有了這方面的規(guī)定，就可以防止錯誤的征地行為。

如果公益性用地農(nóng)民不同意征怎么辦？要采取強(qiáng)制措施嗎？這些都要有詳細(xì)的規(guī)定，如果沒有系統(tǒng)的配套方案，只是個別地方改一下，最終還是很難徹底落實(shí)，執(zhí)行效果不好，就不如不出。

現(xiàn)在的征地拆遷沖突主要還是工作不細(xì)致、方法不得當(dāng)造成的，至于幾個釘子戶不會影響大局，林萃路原來也有釘子戶，現(xiàn)在不也沒了。此外還應(yīng)區(qū)分農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地，建立不同的征收補(bǔ)償機(jī)制。

在大多數(shù)國家，農(nóng)業(yè)用地的交易如果不涉及土地用途變化，交易價(jià)格不會太高；一塊農(nóng)業(yè)用地的買賣價(jià)格，大體上是這塊地所發(fā)生的地租的10倍左右。如果發(fā)生用途轉(zhuǎn)變的情形，增值收益是由用途變化造成的，而用途變化是政府規(guī)劃造成的，政府占有增值收益自是應(yīng)當(dāng)。農(nóng)村集體建設(shè)用地（主要是農(nóng)民的宅基地）被征用就完全不同了。農(nóng)民祖祖輩輩住在那里，不是國家規(guī)劃給他的，不能說你隨便定個價(jià)一征就征走了。所以，征用這類土地，應(yīng)參照當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)用地市場來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，例如，一畝地該100萬就100萬，該1000萬就1000萬。應(yīng)確保農(nóng)民參與談判過程，享受其中的收益。如果農(nóng)民暴富，也可征收一種累進(jìn)性的特別稅加以調(diào)節(jié)，決不能以公益的理由拒絕支付“市場價(jià)”。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你對農(nóng)村土地私有化的呼聲和傳聞怎么看，是否有具體的建議？

黨國英：以公有制主導(dǎo)，“多元化的土地制度”比較適合中國國情。事實(shí)上中國的土地絕大部分是國有的，集體所有的農(nóng)村建設(shè)用地占比不高，不會影響大局。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：各地都喜歡占用耕地搞建設(shè)，導(dǎo)致土地利用和耕地保護(hù)之間矛盾凸現(xiàn)。這個問題你認(rèn)為應(yīng)如何解決？

黨國英：之所以地方政府喜歡占用耕地搞建設(shè)是因?yàn)楝F(xiàn)有存量土地利用起來麻煩，補(bǔ)償成本也高。應(yīng)該收取高額的耕地占用稅，提高占用耕地的成本，倒逼地方政府做好存量土地利用。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：對于目前重慶、成都土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)情況你有何評價(jià)？

黨國英：成都試點(diǎn)有兩大亮點(diǎn)，一是土地確權(quán)，增人增地、減人減地。在土地確權(quán)的過程中，糾紛和歷史遺留問題很多，但最終要通過緩解社會矛盾的方法去解決，成都在這方面干部的工作做得比較細(xì)致。但這方面還有一些爭議，有的學(xué)者認(rèn)為，一些既得利益群體借機(jī)囤了很多地，之后大搞永久確權(quán)，這是試圖進(jìn)行利益固化。永久確權(quán)一定要和農(nóng)民說清楚，不能糊里糊涂地搞。另外，如果使用衛(wèi)星定位，最大誤差達(dá)８米，很多農(nóng)民接受不了。

另一個亮點(diǎn)是地震后城市資本參與了農(nóng)村建設(shè)，我認(rèn)為這實(shí)際上是一個很好的探索，突破了現(xiàn)有的制度框架，但是成都自己一直不敢講這個，把它當(dāng)成丑事藏著掖著。

重慶地票我認(rèn)為不是市場化的辦法，無法實(shí)現(xiàn)市場化資源最優(yōu)配置，土地價(jià)格本來是有級差的，如果簡單按照一畝地多少錢的價(jià)格形成方式，很難反映真實(shí)的供需狀況。