經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 曾建中/文  統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自2016年四季度以來(lái)，全國(guó)超55個(gè)城市已發(fā)布各種相關(guān)房地產(chǎn)調(diào)控政策累計(jì)超160次，包括限購(gòu)、限貸、限價(jià)、限售、限商，中國(guó)樓市進(jìn)入“五限時(shí)代”。

更有甚者，近期保定一幅最新掛牌的住宅土地在出讓條件中規(guī)定，購(gòu)房人在取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證之日起10年內(nèi)不得買賣。其后，珠海市國(guó)土資源局“跟風(fēng)”，其共掛牌出讓15幅地塊，其中3幅住宅地塊給出“10年限售”的規(guī)定。

政策層層加碼，樓市降溫。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自今年3月份以來(lái)，北京二手房市場(chǎng)成交量連續(xù)下滑，部分區(qū)域二手房有較大幅度降價(jià)。

而另一面，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，今年1-4月份，全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資27732億元，同比名義增長(zhǎng)9.3%，增速比1-3月份提高0.2個(gè)百分點(diǎn)；易居房地產(chǎn)研究院發(fā)布的報(bào)告顯示，4月中國(guó)50個(gè)監(jiān)控城市土地成交均價(jià)為6450元/平方米，環(huán)比增長(zhǎng)28%，同比增長(zhǎng)54%，創(chuàng)下了2010年以來(lái)的最高水平。

下游趨冷，上游亦熱，樓市呈現(xiàn)出復(fù)雜的兩面性。

事實(shí)上，在選擇通過(guò)行政手段強(qiáng)制按下持續(xù)走高的房?jī)r(jià)的同時(shí)，地方政府在城市空間拓展、土地供應(yīng)、土地價(jià)格、政府調(diào)控等方面 ，都有失衡之虞。而如何尋求控地與供地的平衡，如何在土地、金融、財(cái)稅、投資、法制五個(gè)方面采取長(zhǎng)效的機(jī)制，形成制度化的安排，系統(tǒng)地做好房地產(chǎn)調(diào)控，地方政府理應(yīng)更具作為。

這是一個(gè)類似向左還是向右的選擇，帶給地方政府的也或?qū)⑹墙厝徊煌慕Y(jié)果。

城市房?jī)r(jià)走高的政經(jīng)邏輯

對(duì)國(guó)內(nèi)大量城市相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行合作研究分析后，北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授周黎安等人發(fā)現(xiàn)，1990年至2010年20年間，城市人口增長(zhǎng)越快的城市，容積率越低，即新建樓房的總樓層越少。

北京和上海是其中典型，容積率在1-2之間，這與我們對(duì)國(guó)外繁華城市高樓林立的印象相悖。周黎安說(shuō)，跟紐約、東京這些國(guó)際大都市相比，北京、上海不僅建成面積小，樓也偏矮。

同時(shí)他發(fā)現(xiàn)，發(fā)展越快的城市，越傾向于朝城市外圍發(fā)展。比如北京，從二環(huán)，到六環(huán)外，不斷擴(kuò)張。

周黎安總結(jié)稱，城市人口增長(zhǎng)快的一二線城市，容積率反而偏低。這些城市新增人口多，住房剛需不斷增加，但土地供給在收緊，新建樓房又偏低，供需缺口就越來(lái)越大。這就是一二線城市房?jī)r(jià)在各種“泡沫論”的預(yù)測(cè)下不斷走高的原因。從這個(gè)方面看，房地產(chǎn)市場(chǎng)的“供給側(cè)”改革極為重要。

那么，為何增長(zhǎng)越快的城市，更傾向于朝外發(fā)展，而不是朝上發(fā)展？

周黎安研究發(fā)現(xiàn)，這背后有著政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的故事：地方官員不僅要推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時(shí)也關(guān)心城市的GDP和財(cái)稅增長(zhǎng)，后者是決定官員晉升的重要指標(biāo)。在GDP和財(cái)稅增長(zhǎng)指標(biāo)上，不同地方政府之間是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而地方主政官員的戰(zhàn)略選擇，會(huì)決定城市擴(kuò)張的空間特征。

城市用地指標(biāo)是地方政府從住建部、國(guó)土資源部一級(jí)級(jí)爭(zhēng)取下來(lái)的。周黎安說(shuō)，當(dāng)城市官員想發(fā)展城市時(shí)，面臨“向上發(fā)展”和“向外擴(kuò)張”兩個(gè)選項(xiàng)：前者不用增加用地指標(biāo)，但要對(duì)舊城進(jìn)行改造，拆遷成本較高，而且在老城區(qū)建高樓可以發(fā)展金融業(yè)、服務(wù)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)，但不可能大力發(fā)展制造業(yè)，對(duì)GDP和財(cái)稅的推動(dòng)力相對(duì)有限；后者需要向上級(jí)爭(zhēng)取更多指標(biāo)，要花很多的努力與上級(jí)政府談判，但便于推動(dòng)工業(yè)化和土地財(cái)政。最后呈現(xiàn)的結(jié)果是，發(fā)展越快的城市，越傾向于向外擴(kuò)張，而不是集約使用稀缺的土地。

周黎安等人收集了省會(huì)城市、副省級(jí)城市、地級(jí)市的官員晉升數(shù)據(jù)，構(gòu)造了地方官員晉升強(qiáng)度的指數(shù)，對(duì)上述故事提供了一定數(shù)據(jù)支持。他們研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)城市的主政官員從高激勵(lì)官員換成低激勵(lì)官員（high　to　low）后，地塊離城市CBD的平均距離更近，總體容積率也更高；另外一個(gè)城市的主政官員從低激勵(lì)官員換成高激勵(lì)官員（low　to　high）后，城市向外擴(kuò)張的強(qiáng)度也是由低到高的。

他們進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，年輕官員更傾向于城市“向外擴(kuò)張”，而年長(zhǎng)官員更傾向于“向上發(fā)展”。年輕官員更關(guān)心晉升，更希望在GDP和財(cái)稅指標(biāo)上脫穎而出，有更大動(dòng)力向上級(jí)爭(zhēng)取用地指標(biāo)。年長(zhǎng)官員這方面的意愿要弱一點(diǎn)，也更可能選擇“向上發(fā)展”。

周黎安認(rèn)為，過(guò)去看到中國(guó)城市的空間擴(kuò)張，背后有很多因素在起作用，這里體現(xiàn)的是官員的作用。他們的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)塑造了他們對(duì)城市空間擴(kuò)張不同的選擇，使得中國(guó)的城市化、工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行。因此，中國(guó)的大城市在有限的建成區(qū)面積中既有容積率偏低的住宅，又有占地廣闊的工業(yè)區(qū)，相比紐約、東京，北京和上海不僅建成區(qū)面積狹小，而且工業(yè)園還占據(jù)了相當(dāng)大的面積，這是中國(guó)城市發(fā)展獨(dú)特的空間特征。

政府調(diào)控失衡

近期，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員黃奇帆在復(fù)旦大學(xué)的一次演講中提出，中國(guó)房地產(chǎn)存在10大失衡，包括土地價(jià)格失衡等。

他說(shuō)，過(guò)去十年，一線城市房?jī)r(jià)幾乎漲了八倍到十倍，邏輯上判斷其是貨幣膨脹導(dǎo)致的，但還和供給需求有關(guān)。貨幣膨脹只是房?jī)r(jià)上漲的必要條件而非充分條件，只是外部因素而非內(nèi)部因素。

黃奇帆認(rèn)為，住房作為附著在土地上的不動(dòng)產(chǎn)，地價(jià)高房?jī)r(jià)必然會(huì)高，地價(jià)低房?jī)r(jià)自然會(huì)低，地價(jià)是決定房?jī)r(jià)的根本性因素。如果只有貨幣市場(chǎng)這個(gè)外因存在，地價(jià)這個(gè)內(nèi)因不配合，房?jī)r(jià)想漲也是漲不起來(lái)的。控制房?jī)r(jià)的關(guān)鍵就是要控制地價(jià)。

不過(guò)，現(xiàn)在土地升值有點(diǎn)畸形。

這在黃奇帆看來(lái)有三個(gè)原因。其一，土地拍賣制度本身會(huì)不斷推高地價(jià)。這一制度好處在于，政府主導(dǎo)下的陽(yáng)光作業(yè)，能夠避免腐敗和灰色交易，實(shí)現(xiàn)公平公正交易。但拍賣制特點(diǎn)所然，價(jià)高者得，實(shí)際過(guò)程就會(huì)把地價(jià)越拍越高。市場(chǎng)化交易規(guī)則下，政府也不好通過(guò)行政手段對(duì)土地價(jià)格進(jìn)行拍賣封頂。

其二，土地供應(yīng)不足。在土地供不應(yīng)求的情況下，拍賣地價(jià)自然會(huì)越來(lái)越高，房?jī)r(jià)也會(huì)越來(lái)越高。這是由供不應(yīng)求的缺口所導(dǎo)致的。

其三，通過(guò)舊城改造的拍賣用地成本高。

黃奇帆總結(jié)說(shuō)，拍賣機(jī)制，加之新供土地短缺，舊城改造循環(huán)，這三個(gè)因素相互疊加，地價(jià)就會(huì)不斷上升。

周黎安的另一個(gè)合作研究也發(fā)現(xiàn)，一個(gè)城市經(jīng)歷了快速的土地價(jià)格上漲，會(huì)帶來(lái)三個(gè)效應(yīng)。

第一是抵押效應(yīng)，因?yàn)橥恋貎r(jià)格上漲，企業(yè)可以用囤積的土地到銀行抵押，貸到更多資金。這確實(shí)有助于解決很多制造業(yè)企業(yè)融資的約束，這是積極的方面。

第二是投機(jī)效應(yīng)，很多制造業(yè)企業(yè)看到土地價(jià)格上漲后，更可能購(gòu)買商業(yè)用地。他們的主營(yíng)業(yè)務(wù)并不需要購(gòu)買商業(yè)用地，但他們拿資金購(gòu)買商業(yè)用地等待升值，與此同時(shí)，研發(fā)投入、專利申請(qǐng)數(shù)量都下降了。這種轉(zhuǎn)移傷害了企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的潛力。

第三是擠出效應(yīng)，有地的企業(yè)融資能力強(qiáng)，可以拿到更多地，無(wú)地的企業(yè)貸款則更困難。而通常，國(guó)有企業(yè)更可能有地，民營(yíng)企業(yè)更可能沒(méi)有地。因此，地價(jià)上漲讓民營(yíng)企業(yè)在貸款方面被擠出了。

周黎安說(shuō)，數(shù)據(jù)顯示，如果一個(gè)城市的地價(jià)上漲越快，該地制造業(yè)資源錯(cuò)配就越嚴(yán)重。過(guò)去20年，房地產(chǎn)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了非常大的拉動(dòng)作用，功勞大家看得見(jiàn)。隨著時(shí)間推移，一些城市的房?jī)r(jià)和地價(jià)的變化對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)確實(shí)產(chǎn)生了負(fù)面影響，這值得去研究，以更全面地理解房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的綜合影響。

建立房地產(chǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制

黃奇帆在上述演講中透露了一組數(shù)據(jù)。這些年，全國(guó)稅收當(dāng)中35%來(lái)自房地產(chǎn)，但是中央沒(méi)有房地產(chǎn)收入，全在地方。房地產(chǎn)的收入、土地出讓金、預(yù)算外資金有3.7萬(wàn)億。同時(shí)，地方稅收中40%是房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收，地方稅十萬(wàn)億元，有4萬(wàn)億與房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)。兩者加起來(lái)，地方稅中7.7萬(wàn)億和房地產(chǎn)相關(guān)。“如果地方政府離（開(kāi)）了房地產(chǎn)，是會(huì)斷糧的，這也是太依賴房地產(chǎn)。”黃奇帆說(shuō)。

中國(guó)社科院學(xué)部委員、國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長(zhǎng)李揚(yáng)近期表示，當(dāng)前房地產(chǎn)問(wèn)題過(guò)熱，風(fēng)險(xiǎn)不完全在于地方政府，房?jī)r(jià)下跌地方政府馬上就有危險(xiǎn)。

他認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，房地產(chǎn)問(wèn)題取決于人口、土地、銀行信貸等各種因素。目前房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控應(yīng)當(dāng)著眼于中長(zhǎng)期，應(yīng)以首付率為主要調(diào)控手段，目的是降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，進(jìn)一步認(rèn)真研究城市化的新格局。迅速改變居民住房的格局，謀劃租和售的新格局，采取有力措施發(fā)展健康的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

但目前的更多事實(shí)卻指向政府房地產(chǎn)調(diào)控失衡。

黃奇帆說(shuō)，總體上，經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)候，一些地方政府希望刺激房地產(chǎn)，就往東調(diào)；當(dāng)房地產(chǎn)泡沫積聚的時(shí)候，政府又想穩(wěn)住或者壓一下，就往西調(diào)。如此一來(lái)，忽東忽西，最后只能是南轅北轍。

他進(jìn)一步說(shuō)，一些地方政府習(xí)慣于采取行政性的、短期的、碎片化的措施，缺少穩(wěn)定性的、長(zhǎng)周期的、法治化的措施，也缺乏經(jīng)濟(jì)邏輯、經(jīng)濟(jì)杠桿的措施。很多時(shí)候僅在需求側(cè)調(diào)一調(diào)、控一控、緊一緊、縮一縮，較少在供給端上進(jìn)行有效的結(jié)構(gòu)性調(diào)控，這是我們?cè)谡{(diào)控方面的缺陷。如果相關(guān)政策經(jīng)常上上下下、變來(lái)變?nèi)ィ蜔o(wú)法形成穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，勢(shì)必對(duì)老百姓的生活習(xí)慣、價(jià)值觀念、家庭穩(wěn)定帶來(lái)影響，也會(huì)對(duì)金融市場(chǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成破壞。

中國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)集團(tuán)理事長(zhǎng)孟曉蘇認(rèn)為，整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)不成熟的表現(xiàn)，與調(diào)控政策不完善等有關(guān)。

他表示，長(zhǎng)期的土地購(gòu)置負(fù)增長(zhǎng)會(huì)帶來(lái)房?jī)r(jià)上漲壓力，四個(gè)一線城市之前多年土地供應(yīng)下降，房?jī)r(jià)上漲壓力總要釋放出來(lái)。對(duì)于房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的一二線城市，長(zhǎng)效機(jī)制的主要突破口在于增加建設(shè)用地，緩解未來(lái)的供應(yīng)壓力。

他同時(shí)認(rèn)為，20年前提出的“房地產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”這一觀點(diǎn)，至今仍未過(guò)時(shí)。一方面，創(chuàng)新需要較長(zhǎng)時(shí)間才足以支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，在未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化和中國(guó)城市發(fā)展的進(jìn)程里，人們盼望有更舒適的生活環(huán)境，房地產(chǎn)仍然會(huì)在若干年內(nèi)持續(xù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

于此，建立房地產(chǎn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制成為必然。

黃奇帆的看法是，要從土地、金融、財(cái)稅、投資、法制五個(gè)方面采取長(zhǎng)效的機(jī)制，形成制度化的安排，系統(tǒng)地做好房地產(chǎn)的調(diào)控。他認(rèn)為，中國(guó)最終應(yīng)該有房地產(chǎn)稅法，應(yīng)該有住房法，老百姓租賃房的法律。

方正證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家任澤平亦撰文指出，必須建立起比較完善的住房法律體系。通過(guò)法律形式明確以居住為導(dǎo)向的住房制度設(shè)計(jì)，建立遏制投資投機(jī)性需求的長(zhǎng)效機(jī)制。在我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》基礎(chǔ)上，應(yīng)抓緊起草《住宅法》、《住房租賃法》和《住房保障房法》等各項(xiàng)專門法律，構(gòu)建完整的住房法律體系。

任澤平在文章中表示，在增速換擋期，住宅投資告別高增長(zhǎng)時(shí)代，房地產(chǎn)政策應(yīng)適應(yīng)新發(fā)展階段特征，避免寄希望于刺激重歸高增長(zhǎng)的泡沫風(fēng)險(xiǎn)。需要實(shí)行長(zhǎng)期穩(wěn)定的住房信貸金融政策，建立居住導(dǎo)向、人地掛鉤、大都市圈戰(zhàn)略的長(zhǎng)效機(jī)制等。