經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 宋馥李/文  5月27日，位于中國東北部的小城市扎賚諾爾，簽署了城市發(fā)展史上最為重要的一份協(xié)議。

扎賚諾爾區(qū)政府與一家由民營企業(yè)為主組建的項(xiàng)目公司，簽署了全域旅游PPP協(xié)議，拉開了城市轉(zhuǎn)型的序幕，這份合約的履約期長達(dá)15年，這個(gè)項(xiàng)目公司，將在扎賚諾爾行政區(qū)域內(nèi)，進(jìn)行全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品建設(shè)，而這一攬子項(xiàng)目，被打包為一個(gè)PPP(政府與社會(huì)資本合作)項(xiàng)目包，分步逐年實(shí)施。

就在前不久，這份合約的一部分，一個(gè)代表城市全新旅游形象的吉祥物--一只身穿蒙古袍的猛犸象，也正式亮相，猛犸象的標(biāo)識(shí)，開始出現(xiàn)在這個(gè)城市的大街小巷中，出現(xiàn)在當(dāng)?shù)亟M織的旅游推介會(huì)上。進(jìn)入6月份，內(nèi)蒙古大草原即將迎來旅游旺季，這是小猛犸象借勢營銷的好時(shí)機(jī)，當(dāng)?shù)亻_展了猛犸音樂節(jié)、猛犸嘉年華、低空旅游飛機(jī)交付儀式、汽車電影院、圣水靈泉文化旅游活動(dòng)等“大事件”。

城市轉(zhuǎn)型，總是伴隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的落幕和新興產(chǎn)業(yè)的崛起。扎賚諾爾是一個(gè)有著百年煤炭開采歷史的工礦城市，全面轉(zhuǎn)向旅游業(yè)，既是主動(dòng)選擇，也是形勢倒逼。扎賚諾爾區(qū)委書記李昌武在儀式上說，實(shí)施全域旅游開發(fā)，是扎賚諾爾千載難逢的機(jī)遇。

在落地簽約儀式上，來自當(dāng)?shù)匾呀?jīng)停產(chǎn)的一處礦井--靈北礦的工人們，包括保安員、瓦斯工和絞車工們，在掌聲中接過了煤礦產(chǎn)業(yè)旅游培訓(xùn)師的聘書，他們即將成為文化景區(qū)的服務(wù)人員，用自己的親身經(jīng)歷，為游客們當(dāng)解說員。

煤城轉(zhuǎn)型

“扎賚諾爾”，是蒙古語“達(dá)賚諾爾”之同音異譯，也是呼倫湖的習(xí)慣稱謂。

扎賚諾爾區(qū)隸屬于內(nèi)蒙古呼倫貝爾市，煤炭采掘業(yè)始終是這里的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，扎賚諾爾煤礦始建于1902年，經(jīng)歷了東清鐵路辦礦、沙俄資本家包辦、中蘇合辦、日偽統(tǒng)治、新中國建設(shè)、改革開放等時(shí)期，曾經(jīng)是東北地區(qū)重要的煤炭基地，它不僅是中國煤炭工業(yè)的搖籃，也是中國近代工業(yè)史的開端。

礦城扎賚諾爾將上述協(xié)議視作城市轉(zhuǎn)型的號(hào)角：通過全域旅游PPP項(xiàng)目的實(shí)施，將行政區(qū)域內(nèi)猛犸象、呼倫湖及百年礦山的旅游資源融合，將這個(gè)城市打造為一個(gè)以文化旅游為特色的新城市。

在旅游經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮、旅游需求出現(xiàn)井噴式增長的時(shí)代背景下，“全域旅游”正成為旅游經(jīng)濟(jì)的爆發(fā)點(diǎn)，很多城市將旅游業(yè)作為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，通過旅游發(fā)展規(guī)劃來強(qiáng)化全域旅游開發(fā)。

如果將扎賚諾爾放在中國區(qū)域旅游發(fā)展的大背景下，偏居?xùn)|北一隅的扎賚諾爾并不耀眼，即便在壯美的呼倫貝爾，扎賚諾爾的名氣也不響亮。那么，全國范圍內(nèi)的首個(gè)全域旅游PPP項(xiàng)目，為什么會(huì)落地在扎賚諾爾？

這要從扎賚諾爾所處的時(shí)空維度上分析，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體兩面，深厚的工業(yè)文明積淀背后，是扎賚諾爾經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，一煤獨(dú)大的發(fā)展現(xiàn)狀，這導(dǎo)致城市建設(shè)欠賬多，服務(wù)業(yè)發(fā)展不夠充分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，尤其是作為經(jīng)濟(jì)引擎的旅游業(yè)，還沒有進(jìn)入全面勃興的階段。

今年2月份，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委書記李紀(jì)恒在內(nèi)蒙古旅游發(fā)展大會(huì)上說，這幾年內(nèi)蒙古旅游業(yè)呈現(xiàn)高速發(fā)展的喜人態(tài)勢，但由于起點(diǎn)低、起步晚，產(chǎn)業(yè)建設(shè)嚴(yán)重滯后、產(chǎn)業(yè)發(fā)育明顯不足。

可以說，扎賚諾爾是內(nèi)蒙古旅游業(yè)現(xiàn)狀的一面鏡子。百余年的采礦活動(dòng)，給扎賚諾爾留下了豐富的礦業(yè)遺跡，開采過程中發(fā)現(xiàn)的大量的古生物化石和文化遺跡，為扎賚諾爾打造旅游城市提供了豐富的文化資源。但長期以來，扎賚諾爾的旅游業(yè)建設(shè)開發(fā)滯后、發(fā)展不足，既滿足不了游客的需求，也沒有成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的引擎。

扎賚諾爾身處呼倫貝爾大草原腹地，每年夏秋兩季，有著豐富的過境游客。扎賚諾爾的猛犸公園，在區(qū)域內(nèi)已經(jīng)有了一定的知名度，吸引了不少游客前來。可是，游客往往是觀光過境，來也匆匆去也匆匆。留不住游客，形不成消費(fèi)，扎賚諾爾的主政者們有些焦慮：扎賚諾爾需要一次整體的包裝和提升。

全域旅游PPP項(xiàng)目，由此提上了議事日程。全面轉(zhuǎn)向旅游業(yè)，打造精品旅游產(chǎn)品，實(shí)施全域旅游開發(fā)，需要真金白銀的投入，經(jīng)過初步匡算，將扎賚諾爾現(xiàn)有旅游資源開發(fā)為旅游產(chǎn)品，至少需要投入3個(gè)多億的資金。這么大一筆資金，要從哪里籌措？

在這樣的思路下，扎賚諾爾區(qū)政府引入了社會(huì)資本方，北方中郡投資（北京）有限公司（簡稱“中郡運(yùn)營”）作為牽頭單位，先后引入了內(nèi)蒙古蒙草生態(tài)環(huán)境（集團(tuán)）股份有限公司、吉林東奧建設(shè)集團(tuán)有限公司和鴻強(qiáng)博信水利水電工程有限公司等一批實(shí)力雄厚的民營企業(yè)，來到扎賚諾爾，全面參與扎賚諾爾全域旅游大開發(fā)。

從今年1月份簽署戰(zhàn)略框架協(xié)議，扎賚諾爾區(qū)政府一直以小步快跑的方式，趕著進(jìn)度推進(jìn)這個(gè)PPP項(xiàng)目落地。李昌武說，4月1日之前，是內(nèi)蒙古財(cái)政廳PPP項(xiàng)目入庫關(guān)門最后的時(shí)刻，扎賚諾爾趕在這一天前成為了自治區(qū)財(cái)政廳PPP項(xiàng)目。

以合同為起點(diǎn)，扎賚諾爾區(qū)的行政轄區(qū)內(nèi)，和文化旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目，全都打包進(jìn)了這個(gè)項(xiàng)目中，包括生態(tài)水系的恢復(fù)、文化公園的創(chuàng)建、工業(yè)遺址旅游開發(fā)、城市旅游標(biāo)識(shí)設(shè)計(jì)和品牌營銷等一系列具體項(xiàng)目。

李昌武認(rèn)為，實(shí)施全域旅游PPP項(xiàng)目，好處在于要站在整個(gè)城市的高度上規(guī)劃、測算，并逐項(xiàng)去落實(shí)，用政府有限的財(cái)政資金撬動(dòng)無限的社會(huì)資本，下一步，這項(xiàng)合作要獲得地方人大通過，成為城市一個(gè)時(shí)期的施政重點(diǎn)。

呼倫湖畔，猛犸小鎮(zhèn)

1980年，在呼倫貝爾的扎賚諾爾露天煤礦場，采礦工人在達(dá)蘭鄂羅木古河道進(jìn)行作業(yè)時(shí)，在距離地表的23米的地方發(fā)現(xiàn)了猛犸象古生物化石，其后幾年內(nèi)，這里又相繼發(fā)現(xiàn)了兩具猛犸象化石，轟動(dòng)了世界考古學(xué)界，扎賚諾爾因此獲得了“猛犸故鄉(xiāng)”之稱。

在冰川時(shí)代，人類曾與那個(gè)時(shí)代的陸地巨獸共存，大約公元前180萬年至公元前1萬年，猛犸象廣泛生活在歐亞大陸北部。距今約1萬年前，隨著氣候驟變，猛犸象陸續(xù)滅絕，冰川時(shí)代正式結(jié)束，好萊塢動(dòng)畫巨制《冰川時(shí)代》，曾讓猛犸象生動(dòng)展現(xiàn)在世人面前。

上萬年的猛犸象化石，上百年的煤炭工業(yè)史，是扎賚諾爾豐富的旅游資源。可扎賚諾爾區(qū)，卻是一個(gè)年輕的縣級(jí)行政區(qū)。從建國后到改革開放再到十八大以來，扎賚諾爾曾經(jīng)歷過曲折繁復(fù)的區(qū)劃調(diào)整，直到2013年3月8日，扎賚諾爾區(qū)縣級(jí)建制，才經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在民政部備案。

這無疑是一個(gè)年輕的城市，它正式成為一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)的歷史，尚不足5年。扎賚諾爾脫離工礦型城市格局，開啟現(xiàn)代城市建設(shè)，才剛剛開始。要發(fā)展全域旅游，旅游服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，也須從零起步。

對(duì)此，扎賚諾爾商務(wù)旅游局局長孫健有著清醒的認(rèn)識(shí)。他認(rèn)為，呼倫貝爾以大森林和大草原的壯美景色聞名于世，居于其中的扎賚諾爾，有同質(zhì)化的旅游資源，要讓小城扎賚諾爾脫穎而出，必須找到它的獨(dú)特定位。

而“呼倫湖畔、猛犸小鎮(zhèn)”這八個(gè)字，就是扎賚諾爾為自己找到的“魂兒”，北方第一大湖呼倫湖，把它最美的一面，留給了扎賚諾爾；扎賚諾爾出土的三具完整的猛犸象化石，在全國獨(dú)一無二；始建于1902年的礦井，則積淀了厚重的采掘工業(yè)歷史。

扎賚諾爾區(qū)政府正在策劃包裝這些百年礦井，將呼倫湖畔、猛犸小鎮(zhèn)以及百年礦井這三個(gè)優(yōu)勢旅游資源統(tǒng)籌策劃，把扎賚諾爾的旅游產(chǎn)品推介出來。未來，游客到了呼倫貝爾后，除了有大森林和大草原，還可以體驗(yàn)老礦井、蒸汽機(jī)車，豐富呼倫貝爾的旅游產(chǎn)品線。

為此，扎賚諾爾區(qū)政府授權(quán)滿洲里市扎賚諾爾鑫元市政集團(tuán)有限公司，作為政府的平臺(tái)性企業(yè)，與社會(huì)資本方組建全域旅游開發(fā)企業(yè)，并由扎賚諾爾區(qū)商務(wù)旅游局負(fù)責(zé)監(jiān)督PPP項(xiàng)目的執(zhí)行。

在這樣的機(jī)制下，該SPV（特殊功能公司）將實(shí)施防洪渠及生態(tài)濕地修復(fù)工程，建設(shè)全域旅游基礎(chǔ)配套工程，新建旅游公廁和垃圾箱等服務(wù)設(shè)施，配套智慧旅游（大數(shù)據(jù)）中心、游客中心、旅游標(biāo)識(shí)系統(tǒng)等一系列旅游服務(wù)設(shè)施。

PPP的新探索

此次簽約的扎賚諾爾區(qū)全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品建設(shè)項(xiàng)目，總投資約3.2億元，扎賚諾爾區(qū)政府與北方中郡投資（北京）有限公司、吉林東奧建設(shè)集團(tuán)有限公司、內(nèi)蒙古蒙草生態(tài)環(huán)境（集團(tuán)）股份有限公司、吉林省鴻強(qiáng)博信水利水電工程有限公司簽署《扎賚諾爾區(qū)全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品建設(shè)項(xiàng)目PPP合作協(xié)議》，宣告全國首個(gè)全域旅游PPP項(xiàng)目落地內(nèi)蒙古。

以中郡運(yùn)營為代表的民營企業(yè)，作為社會(huì)資本方來到扎賚諾爾，全面參與扎賚諾爾全域旅游大開發(fā)，幫助地方政府把投進(jìn)去的固定資產(chǎn)盤活，變成現(xiàn)金流，讓它的財(cái)政轉(zhuǎn)起來。

傳統(tǒng)模式下，政府通過負(fù)債來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)，地方政府常常舉債過高，成為負(fù)擔(dān)。而PPP模式下，政府的投資支出由政府負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政一般性預(yù)算支出，減小政府的財(cái)政壓力，并通過政府購買服務(wù)的方式引入社會(huì)資本，把資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，提供真正符合市場需求的產(chǎn)品。

就全國來看，由國務(wù)院法制辦牽頭的PPP立法正在提速。PPP條例也已被列入2017年立法工作計(jì)劃并作為重點(diǎn)工作，下一步將會(huì)加快推動(dòng)條例出臺(tái)。與此同時(shí)，PPP規(guī)范引導(dǎo)政策也將迎來密集出臺(tái)。近三年，PPP項(xiàng)目投資額超3萬億，隨著PPP政策不斷完善，各地PPP項(xiàng)目落地不斷加快。

孫健說，為了彌補(bǔ)政府財(cái)政的不足，引入社會(huì)資本共同建設(shè)，是唯一的路徑。只有通過全域旅游PPP項(xiàng)目，才能夠讓扎賚諾爾的旅游基礎(chǔ)設(shè)施快速完善，并把我們的旅游宣傳和城市品牌營銷，迅速打造起來。

縱觀國內(nèi)PPP項(xiàng)目實(shí)施情況，一些財(cái)政狀況良好的地方政府，因其有穩(wěn)定的財(cái)政收入和良好的金融資源，設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目時(shí)，相比后發(fā)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，具有很多優(yōu)勢。而PPP項(xiàng)目的初衷，實(shí)則是越?jīng)]錢的地方越需要PPP，財(cái)政收入薄弱的地方政府，需要把未來的錢，解決當(dāng)下的融資瓶頸。

從這一點(diǎn)來說，PPP是對(duì)城市未來增長預(yù)期的一個(gè)估值。扎賚諾爾正是這些財(cái)政收入薄弱地區(qū)的代表，政府用有限的財(cái)政資金撬動(dòng)十幾倍甚至幾十倍的社會(huì)資本，由社會(huì)資本主導(dǎo)項(xiàng)目，優(yōu)勢在于能夠平衡各方利益，對(duì)結(jié)果長期負(fù)責(zé)，自覺控制融資成本，監(jiān)督建設(shè)質(zhì)量，運(yùn)營績效導(dǎo)向。正在行進(jìn)中的PPP立法，將為社會(huì)資本參與城市建設(shè)，提供法律保障，政府要依法施政，依法保障參與企業(yè)的權(quán)益，不因人事調(diào)整和政府換屆而廢棄項(xiàng)目。

值得注意的是，扎賚諾爾所在的呼倫貝爾市，多數(shù)是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。對(duì)于生態(tài)功能區(qū)來說，生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，往往存在尖銳的矛盾。運(yùn)用PPP模式探索生態(tài)功能區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠?qū)崿F(xiàn)三大突破：突破財(cái)政投入不足、縣域發(fā)展受困格局，整合社會(huì)資源、拓寬融資渠道形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制；同時(shí)，PPP項(xiàng)目須精準(zhǔn)定位，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同促進(jìn)、良性循環(huán)的新局面；此外，突破縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)封閉格局，加速實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)融合，調(diào)動(dòng)全社會(huì)資源、培育縣域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，縣域之間互相聯(lián)動(dòng)形成大產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

扎賚諾爾區(qū)政府和中郡運(yùn)營為代表的一些企業(yè)，對(duì)全域旅游PPP這個(gè)模式，還處于摸著石頭過河的階段。雖然協(xié)議已經(jīng)簽署，但區(qū)委書記李昌武難言輕松，依據(jù)協(xié)議，扎賚諾爾區(qū)政府與參與的企業(yè)，一項(xiàng)一項(xiàng)去抓落實(shí)，因?yàn)檫@項(xiàng)協(xié)議有別于其他項(xiàng)目，是一個(gè)綜合性的旅游開發(fā)項(xiàng)目。

李昌武說，為了項(xiàng)目運(yùn)營的規(guī)范性和透明性，在項(xiàng)目謀劃之初，扎賚諾爾區(qū)政府請(qǐng)專業(yè)公司進(jìn)行了各種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其中有對(duì)未來財(cái)政增長能力的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也有對(duì)旅游產(chǎn)品營利能力的測算，這一切，都是項(xiàng)目能否順利實(shí)施的前提。

此次簽約的PPP項(xiàng)目，是以基礎(chǔ)設(shè)施為主，若干年后，扎賚諾爾區(qū)政府將以購買服務(wù)的方式進(jìn)行回購。下一步的工業(yè)旅游PPP項(xiàng)目和呼倫湖開發(fā)PPP項(xiàng)目，扎賚諾爾區(qū)政府將全部吸引社會(huì)資本進(jìn)入，快速吸引投資，努力提供服務(wù)，讓景區(qū)和景點(diǎn)盡快呈現(xiàn)在游客面前，實(shí)現(xiàn)扎賚諾爾的旅游業(yè)復(fù)興。

項(xiàng)目的最終指向，便是“聚集人氣”，將扎賚諾爾這座城市，盡可能地推廣出去，通過打造區(qū)域品牌、營銷宣傳、事件營銷、節(jié)慶活動(dòng)等手段聚集人氣，從而推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造，吸引更多的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、人才遷入，最終實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)。