經(jīng)濟(jì)觀察報 楊志勇/文  中央和地方財政關(guān)系是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容之一。

與其他財稅改革相比，央地財政關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范難度最大。這一方面是因為央地財政關(guān)系影響面廣，各方利益都可能受到影響，另一方面是央地財政關(guān)系的確定本來就有技術(shù)難度。選擇什么樣的原則以及具體制度的設(shè)計，都難以直接照搬其他國家的做法。

財政集權(quán)分權(quán)思路與具體制度的形成還有遙遠(yuǎn)的距離。在集權(quán)分權(quán)內(nèi)部兜圈，是無法解決具體財政體制選擇問題的。以特定的單一制國家或聯(lián)邦制國家為參照系，因為參照系自身也在演變之中，所以要有拿來就用的方案幾無可能。一些國家如今表現(xiàn)出來是財政集權(quán)，但歷史上財政分權(quán)反而是其特點(diǎn)，只強(qiáng)調(diào)財政集權(quán)顯然是靜態(tài)地看問題。動態(tài)分析并剖析其中制度變化的邏輯機(jī)理可能對中國更有用。人口、土地、各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距等因素，讓當(dāng)下中國中央和地方財政關(guān)系的處理，比任何一個國家都可能要復(fù)雜得多。我們有必要透過現(xiàn)象，認(rèn)識實(shí)際中的央地財政關(guān)系，才能為規(guī)范央地財政關(guān)系找到出路。

透過模糊地帶的“隱性地方債”看積極因素

新預(yù)算法已經(jīng)賦予省級政府發(fā)債權(quán)，但是這樣的疏導(dǎo)方式似乎尚未從根本上滿足地方政府的債務(wù)需求。一些地方仍然采取種種方式，繞道融資，可能形成規(guī)模不等的“隱性地方債”。這已引起中央的高度重視。對于這樣的地方債問題，我們需要一分為二進(jìn)行分析。“違規(guī)”是問題的一方面，但另一方面是地方政府仍有做事的積極性。這種積極性顯然是需要肯定的。

我們需要思考的是，為什么有了新的預(yù)算法，而且還有了一系列規(guī)范地方債的通知規(guī)定，一些地方還要這么做呢？如果一種規(guī)章制度頒布滯后，響應(yīng)者寥寥，那么我們很可能需要拷問的是，如此規(guī)章制度是否接地氣，是否真正與社會發(fā)展的要求相吻合。

有意思的是，改革本來就是要突破既有制度約束的行為。不突破具體制度約束，就談不上改革。改革從一定意義上說是一種“違規(guī)”行為，只不過這種行為符合社會發(fā)展的需要，后來能夠得到肯定。從形式上看，一些所謂“違規(guī)”行為和某些改革并沒有什么兩樣。改革自身的探索性特征決定了區(qū)分具體改革和“違規(guī)”行為存在一定的困難。這可能是面對高壓態(tài)勢，一些地方政府官員仍有動力突破制度約束的最主要因素。面對這樣的行為，顯然更需要的是制度的進(jìn)一步完善，而不是“一刀切”的“問責(zé)”。

地方政府的“違規(guī)”一般不會明目張膽，多數(shù)是在模糊地帶做事。“隱性地方債”之所以會存在，是因為地方政府和一些國有企業(yè)的紐帶關(guān)系還在，且很難切斷。地方政府可以影響國有企業(yè)，哪怕中間設(shè)定所謂的防火墻也是如此。至少在地方國有企業(yè)的人事安排上，地方政府可以施加影響力。這樣，地方國企在某種程度上可以為地方政府所利用。地方國企和政府互動的另一結(jié)果是國企的某些行為可以得到地方政府的“背書”。地方政府通常不會在限額之外明目張膽地直接舉債也通常不會突破“鐵律”，但是各種各樣的財政金融合作，融資擔(dān)保、產(chǎn)業(yè)投資基金支持、PPP等，都可以是地方債行為的變種。地方做事總是需要錢的，或地方政府直接出錢，或地方政府找人來出錢，否則事情就無法做下去。一些地方必須做的事，地方會努力自行解決。上述的一些模糊地帶外的融資行為，就可以視為地方的努力。當(dāng)各種融資的大門關(guān)閉之后，地方還能怎么做呢？

地方經(jīng)費(fèi)有困難，即使表面上屬于地方的事權(quán)，最終也可能獲得上級乃至中央的支持。這就是“名義事權(quán)”與“實(shí)際事權(quán)”問題。名義上規(guī)定地方去做，但實(shí)際上地方做不到，最終就會產(chǎn)生事權(quán)的轉(zhuǎn)嫁行為，地方將自身的“名義事權(quán)”轉(zhuǎn)嫁給中央，最后，“名義事權(quán)”和“實(shí)際事權(quán)”就有相當(dāng)?shù)牟罹啵聶?quán)劃分的規(guī)定也會因此流于形式。中國正在規(guī)范央地事權(quán)的劃分，方向正確，但是如果劃分之后的制度不能得到遵守，那么其意義就會大打折扣。因此在規(guī)范事權(quán)劃分的同時，相當(dāng)部分的精力應(yīng)該放在事權(quán)實(shí)現(xiàn)的財權(quán)和財力保障上。

僅看中央本級支出不足以發(fā)現(xiàn)中央財政的實(shí)際影響力

央地財政關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，這里不僅是中央政府和地方政府財政之間的關(guān)系，而且這里還蘊(yùn)含著中央各部門和地方之間的關(guān)系。關(guān)于這個問題，時任國務(wù)院副總理的朱镕基就曾指出，1994年的分稅制改革留了一個小小的“尾巴”。當(dāng)時中央各個部都有財政部給的一筆錢，由各部再給地方，共有300多億元。分稅制改革本來應(yīng)該改掉這一點(diǎn)，但是考慮到機(jī)構(gòu)改革沒有完成，部門還那么多，部長到下面出差，基層提出許多問題，而部長手中沒有“一把米”，就缺乏解決問題的基本條件。中央政治局常委會決定等有關(guān)部門撤銷時一并解決，而且確定今后300多億元不再增加。（參見《朱镕基講話實(shí)錄》，第一卷，人民出版社，2011年，第365頁）這一問題迄今尚未完全解決，各種類型的專項轉(zhuǎn)移支付仍然存在。當(dāng)然，這不是說不需要專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付本來就是中央控制地方的手段。與一般性轉(zhuǎn)移支付相比，其好處是中央的政策意圖更容易得到貫徹。改革需要的是規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，而不是取消。

經(jīng)常提及中央本級支出僅占財政支出的15%左右，也就是說財政所花的錢，只有15%是中央花的。從賬面上看，確實(shí)如此。海外經(jīng)常有人用中央的人事任命權(quán)來加以解釋，僅此是不夠的。中央對地方在財政上的控制不是15%可以解釋的。中央給地方的錢，無論是以一般性轉(zhuǎn)移支付，還是專項轉(zhuǎn)移支付的形式，只要在使用上必須遵守中央的規(guī)定，那么中央的意志同樣可以得到貫徹落實(shí)。顯而易見，專項轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際支出方是地方，但直接代表的是中央的意志。一般性轉(zhuǎn)移支付中除均衡性轉(zhuǎn)移支付之外，其他多數(shù)有明確用途規(guī)定，所代表的同樣是中央的政策意圖。也就是說，中央直接決定的財政支出絕非15%這么低的支出比例所以概括的。如果再考慮地方所花的錢，有相當(dāng)部分根據(jù)的是中央制定的財務(wù)管理制度，那么中央支出以及中央直接影響、間接影響的支出比例，就是一個較高的比例水平。中央對地方的影響力，由此可見一斑。判斷中央財政的影響力，不能只看15%，那只會產(chǎn)生誤導(dǎo)。這也是劃分事權(quán)和支出責(zé)任中需要注意的問題。

只要是事先確定歸屬地方的稅收收入就是地方稅

地方政府做事，確實(shí)需要有更多屬于自己的錢，否則各種扭曲行為容易出現(xiàn)。地方花自己收的錢，與花上級乃至中央給的錢相比，通常更加節(jié)約。基于這樣的認(rèn)識，地方政府需要地方稅收入。

什么樣的稅才是地方稅？什么樣的稅才有資格充當(dāng)?shù)胤蕉悾糠制缦喈?dāng)大。有一種流行的觀點(diǎn)是，只有全部收入僅僅歸屬于地方的稅種才是地方稅。倘若以此為標(biāo)準(zhǔn)，那么我們就會發(fā)現(xiàn)，無論如何，都找不到足夠多的稅種為地方提供充分的稅收收入。一個稅種，全部收入歸屬地方的，當(dāng)然是地方稅。但是，地方稅的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所突破。一種稅只要能夠直接提供地方稅收入，就是地方稅。也就是說，中央和地方共享稅屬于地方部分同樣可以是地方稅，只要事前就確定了地方能夠從中分得的份額且不能輕易改變即可。中央和地方稅收收入的劃分之關(guān)鍵是規(guī)則事先給定。

現(xiàn)代國家稅收征管必須高效，一些稅種的征管規(guī)模經(jīng)濟(jì)明顯，那么這樣的稅種就更適合高級別的政府乃至中央政府征管。從現(xiàn)有的稅種來看，單獨(dú)歸屬于地方的稅種數(shù)量不少，但所能提供的地方稅收入極其有限。增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等都是屬于收入規(guī)模大，但在征管上具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的稅種。地方稅收入主要來自于和中央共享的稅收收入。這些共享稅所提供了大量地方稅，它們理所當(dāng)然是地方稅。只不過與只屬于地方的地方稅相比，它們確實(shí)具有一定的特殊性。擬議中開征的房地產(chǎn)稅也會是地方稅。

未來如果有新的且適合地方征收稅種出現(xiàn)，那么這樣的稅種也會是地方稅。至少在當(dāng)前，稅種的約束因素決定了地方要依靠純之又純的地方稅取得大部分收入是不可能做到的。對于地方來說，未來即使有了房地產(chǎn)稅，相當(dāng)部分的財力還得依靠中央的財政轉(zhuǎn)移支付。央地財政關(guān)系所涉及的諸多具體問題，實(shí)際上是相互牽連的，但都有一個目標(biāo)，即形成一種激勵相容的機(jī)制，讓中央和地方的公共服務(wù)目標(biāo)都能夠有效地實(shí)現(xiàn)。

（作者系中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）