（圖片來源：全景視覺）

經濟觀察報 記者 李紫宸 實習記者 田進 2018年3月13日上午，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第四次全體會議，聽取國務院關于國務院機構改革方案的說明。此次提請大會審議的國務院機構改革方案(草案)，將于3月17日人代會第五次全體會議時表決。

在此之前的3月4日，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（簡稱“《決定》”）公布。《決定》指出：“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。”《決定》同時對本輪黨和國家機構改革的指導思想、目標、原則，完善堅持黨的全面領導的制度，優(yōu)化政府機構設置和職能配置，統(tǒng)籌黨政軍群機構改革，合理設置地方機構，加強黨對深化黨和國家機構改革的領導等七個方面做出了明確的說明。

這是改革開放以來的第八輪政府機構改革，此前七輪機構改革分別發(fā)生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。

如何看待本輪黨和國家的機構改革？本輪改革究竟遵循的是怎樣的邏輯？與以往歷次改革相比，本輪機構改革真正的不同是什么？改革的重點和難點又在哪里？就這些問題，經濟觀察網記者對國家行政學院教授汪玉凱進行了專訪。汪玉凱同時擔任中國行政體制改革研究會學術委員會副主任、國家信息化專家咨詢委員會委員，也是國務院辦公廳、交通部、教育部、國家工商總局、北京、福建、上海浦東、河北、廈門等多家部委、地方政府決策咨詢專家及顧問。

歷史上七次機構改革的演變及其邏輯

從1982年到2013年，中國一共經歷了七次機構改革。汪玉凱介紹，這七次改革，有的力度大，有的力度小，每次改革都是針對當時政府面臨的突出問題。這期間，伴隨著政府職能的不斷轉變。

1982年是改革開放后的第一次機構改革，彼時還是按照計劃經濟的思維來改革，尚無市場化思維。一個背景是，當時政府機構設置太多、人員臃腫：從1978年到1982年，國務院有100個部門，人員編制超過5萬人，一個部位的副部長最多能達到20多位。汪玉凱介紹，當時是有一個事就立一個部，主要學的是蘇聯的模式。當時的國家領導人鄧小平便認為，機構臃腫，機構林立，人浮于事，效率低下的問題比較突出。經過那次改革，砍掉了41個機構，國務院所屬部委、直屬機構和辦公機構裁并調整為61個，編制減為3萬多名。

不過，汪玉凱認為，1982年的改革不構成內涵式改革，而是屬于外延式的改革，到了1988年第二次改革就有所不同了：從1982年到1988年，首先提出了政企要分開。在此之前，政府像是一個企業(yè)，企業(yè)則像是政府的一個車間。彼時市場化體制雖未建立，但市場化的導向已經形成。此次改革的思路是，企業(yè)不能辦社會，而是要輕裝上陣，政府則要做好公共服務。政企分開倒逼政府重新思考政府職能的定位，由政企分開也相應地提出了一個概念：“轉變政府職能”，這也成為了歷次機構改革的核心目標之一。

第三次改革是1993年。1992年鄧小平南巡，同年中共十四大確定經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。以鄧小平南巡講話和中共十四大為標志，中國的改革開放和現代化建設進入了一個新階段。既然經濟上確立了社會主義市場經濟體制，行政上也應構建一個適應社會主義市場經濟體制政府的管理模式。在過去，用計劃經濟思維、辦法去建立政府管理架構，機構多，管得過寬，微觀干預也較多，因此，1993年機構改革的主要任務就是，針對1992年黨的十四大確立的市場經濟體制改革目標建立一個相應的政府管理架構。

1998年的機構改革是力度較大的一次。1992年十四大確立建立市場經濟體制，1993年很快完成了政府經濟體制改革，其改革力度整體而言是非常小的，原因在于彼時社會主義市場經濟體制剛剛確立，還缺乏實踐的過程，待實踐幾年后，政府不適應市場經濟的問題逐漸暴露出來，包括財稅、金融、外貿等方面的原有體制，都成了市場經濟的“攔路虎”。這次改革將很多機構進行了合并，也是歷次機構改革中人員精簡力度最大的一次，國務院組成部門由40個精簡為29個，改革后行政編制由原來的3.23萬名減至1.67萬名，精簡了接近一半。這一次的改革對后來由計劃經濟政府轉向市場經濟政府，進而建立一個適應市場經濟型政府，起到一個關鍵性的作用。

2003年的改革，相對屬于微調，政府機構總的格局保持相對穩(wěn)定。這次的改革也是在加入世貿組織的大背景下進行的，彼時主要是把外經貿部撤銷，組建了商務部。

2008年的改革力度又變得比較大。汪玉凱介紹，從1998年到2008年，政府經過十年的運行，機構依然非常多，當時學界便提出了大部制改革，用大部制思維推動政府改革、行政改革。一個背景是：上個世紀80年代的西方有過一次公共管理變革，當時撒切爾夫人就在英國推行大部制，英國的改革后來影響了很多國家，也影響到了中國。在這個過程中，學術界也在探索在中國推行大部制的可能性，建議用這一思路來推動中國的政府改革。2008年的大部制改革，最終吸收了國外的經驗，也接收了學界的一些建議。經過本次調整，國務院正部級機構減少4個，國務院組成部門變成27個。可以看到，典型的大部制如交通運輸部，即將國家郵政局、國家民航總局均納入其中。

汪玉凱介紹，從1982年到2008年，都是以行政系統(tǒng)改革來捎帶其他改革，沒有太多涉及政府機構之外的領域。

2013年，以習近平總書記為核心的新一屆領導人上任。2013年11月12日，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。該決定指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，其核心問題是如何處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。在此之前，市場在資源配置中的作用被定性為“基礎性作用”。

這次改革機構整合的力度不大，主要是實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。不過，本屆政府的側重點在于“放管服”改革方面，即簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務，主要是減少政府對市場各種干預，減少政府對社會工作的干預，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。一個主要體現是行政審批、許可大規(guī)模減少，五年下來國務院總計減少900多項行政審批許可。

與此同時，一些大部制進一步形成。如，2013年鐵路系統(tǒng)實行政企分開，鐵路的管理職能又被納入，至此“大交通”的格局基本成型。

時間行至2018年，政府機構改革的力度再一次加大，在此前10年的基礎之上，大部制改革進一步推進。

新一輪政府機構改革的看點在哪里？

汪玉凱認為，本輪政府機構改革的重點首先是突出轉變政府職能，以此進行整合。他分析說，《決定》中關于此的表述是“轉變政府職能，加強和完善政府經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能，調整優(yōu)化政府機構職能，全面提高政府效能”，對照3月13日公布的政府機構調整方案（草案），這幾個領域恰是本輪政府機構改革的主要看點。

在宏觀調控職能中，《決定》中講到了發(fā)展、規(guī)劃、審計、金融、財政，這些職能都屬于國務院綜合部門，這涉及到發(fā)改委、財政部、審計署等綜合管理部門，包括中國人民銀行在內，這些機構的改革，主要都是為了強化國家的宏觀調控。例如，這次的調整方案中，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，就是基于強化金融宏觀職能的考慮。再例如，國家發(fā)改委除了發(fā)展、規(guī)劃、價格等宏觀調控職能之外的諸多職能，此次都被剝離出去，分別納入其他不同的職能部門。

市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能等方面，則按照大部制思維進行整合。以市場監(jiān)管為例，即要建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管機構。從這次的調整方案看，組建了國家市場監(jiān)督管理總局。將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責，商務部的經營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務院直屬機構。同時，組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。

再如衛(wèi)生系統(tǒng)的機構調整，這次調整的方案中，組建了國家衛(wèi)生健康委員會。將國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國務院深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革領導小組辦公室、全國老齡工作委員會辦公室的職責，工業(yè)和信息化部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責，國家安全生產監(jiān)督管理總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責整合，組建國家衛(wèi)生健康委員會，作為國務院組成部門。

再以此次農業(yè)農村部的組建為例，此次將農業(yè)部的職責，以及國家發(fā)展和改革委員會的農業(yè)投資項目、財政部的農業(yè)綜合開發(fā)項目、國土資源部的農田整治項目、水利部的農田水利建設項目等管理職責整合，組建農業(yè)農村部，作為國務院組成部門，這也屬于較為典型的大農業(yè)部思路。

再以此次自然資源部的組建為例。此次將國土資源部的職責，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責，住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業(yè)部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

本輪政府機構改革的難點在哪里？

過去政府機構改革一直在致力于理順部門的關系，但對于龐大的政府機構而言，這一直都不是一件易事。汪玉凱表示：“我們這么多年來形成的最大問題是部門利益作祟，權力部門化，部門利益化，部門利益?zhèn)€人化，機構改革直接和每個人的切身利益直接相關，因此整合、理順在客觀上是存在難度的。”尤其是涉及到對強勢部門的整合和調整，難度會更為明顯。對于牽涉利益大的部門的手術，各部門在上報精簡方案的時候，可能就會避重就輕。

第二個難點在于地方放權的問題。中央到底持多少權，地方放多少權，中國對于中央和地方的權利劃分沒有法律的依據。過去存在給地方放權，地方權利膨脹，權利再收回這樣一種循環(huán)。

汪玉凱介紹，處理好中央與地方關系一直是黨和國家機構改革的重要內容。縱觀建國以后的歷次機構改革，都不同程度地涉及到這個問題。但時至今日，這方面的問題依然突出，比如中央與地方權責關系的處理，財權與事權的劃分等。《決定》強調要科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關系，賦予省級及以下機構更多自主權，增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，允許把因地制宜設置的機構并入同上級機關對口的機構，在規(guī)定限額內確定機構數量、名稱、排序等，這些都將對解決“上下一般粗”，充分調動地方積極性產生重要影響。

僅以財稅體制改革中處理中央和地方的關系為例，汪玉凱介紹，過去幾次改革，也都在強調，但是這一體制至今還沒有理得很成熟。“財政轉移支付一直希望減少專項支付，增加常規(guī)性轉移支付，但這個問題沒有完全解決好。地方政府如果沒有財力，又承擔過多事務的話，其積極性就難以調動起來。”汪玉凱說。

汪玉凱還提及了基于防范風險的改革：“從防范風險的角度來講，目前最大的風險是金融風險，中國貨幣發(fā)行量已經達到了164萬億，超過兩年的GDP總量，銀行體系改革嚴重滯后，地方政府債務較高，這都是金融領域的潛在風險。金融機構改革能否為防范金融風險提供體制保障是一個難點，也是一個重要的看點。“

問答

經濟觀察網：如何看待這次國務院機構的“大部制改革”？為何要實行大部制改革？

汪玉凱：大部制首先意味著機構數量精簡，更加有利于宏觀管理。政府部門設得越多、管得越細，對微觀的干預就會越多；設得少，對微觀的干預就少。這恰恰是政府機構改革的目標，即減少政府對具體事務的管理，能讓市場解決的讓市場來解決，能讓社會解決的讓社會解決。政府管的是路線、政策、大政方針。

從西方國家的經驗看，一個國家的內閣組織不會超過20個，美國經濟總量如此之大，也只有16個內閣部門，英國是17個，日本是12個。這次改革之前，中國的部委還有25個，確實還有整合的空間。中國是人口大國，公務員加事業(yè)單位人員有4000萬人左右的規(guī)模，還臨時聘用了1000多萬人員，再加上2000多萬離退休的黨政事業(yè)單位人員，吃財政飯的有8000多萬人口，這的確是一個沉重的負擔，很多機構的確是可以整合的。

2008年大部制改革首次啟動，整合了交通部，把國家郵政局、國家民航總局歸于交通運輸部，到了2013年鐵路系統(tǒng)實行政企分開，交通部又納入了鐵路的管理職能，至此“大交通”的格局才算基本成型。2008年的那次大部制改革，國務院組成部委由30多個變成了20多個。這次的國務院機構調整，延續(xù)了大部制改革的思維，在當前形勢下一些重點的領域進行了基于大部制思維的整合。

經濟觀察網：轉變政府職能是機構改革的核心目標。這一口號提出了三十年的時間了，您如何評價這三十年的改革進程中，在轉變政府職能方面取得的成效？

汪玉凱：應該說，過去三十年，轉變政府職能這一政府機構改革的核心目標，一直在取得不斷的進步。但是同時也需要認清的是，政府的自我膨脹能力也很強，一些政府職能在核定之后會隨著時間的推移逐漸外擴，這也相應地增大了尋租的空間。

經濟觀察網：您認為，當前，在理清中央和地方政府關系方面存在的核心問題是什么？

汪玉凱：最突出的問題是地方財權和事權的不匹配。從整體上講，現在地方政府承擔了60%的服務事項，但是只控制了40%的財力。地方的稅制改革以后，地方的稅源變少，只好大量依靠土地財政，這在很大程度上推高了房價、導致了房地產泡沫的形成。

再者，現在在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等幾項最主要的民生服務方面投入還是比較低的。82.7萬億的GDP總量中，教育的投入僅僅占4%，和先進國家的差距還很遠。醫(yī)療的鋪蓋面雖然很大，還還是存在嚴重的資源分配不公平的問題，這都是面臨的挑戰(zhàn)，因此，如何激發(fā)地方的活力，給地方更大的自主權，是推動地方發(fā)展的重要因素。過去的經驗證明，如果管得過多、過死，地方的積極性就調動不起來。這次的機構改革，其中一個方面就是要給地方自主設置的權利，這樣地方可以裁剪很多的人員，再者構建起基層治理的結構，加強縣、鄉(xiāng)一級的基層治理。

不過，本輪機構調整方案公布后，按照整體的策略，首先會在中央和省級層面實施，待上面的改革基本完成后，再在地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層面全面推開。

經濟觀察網：機構編制法定化此次會取得突破性進展嗎？

汪玉凱：機構編制法定化提了很多年，但機構、人員、職能的法定化一直沒有實現。原因是，中國一直沒能編制出一部編制法，這方面只是出臺一些文件，沒有納入到法制的框架。再者，即使強調機構編制人員的法定化，在實踐中也較難實現。縱觀中國歷次機構改革，變化快，機構缺乏穩(wěn)定性。當然，在某種程度上，這也是基于這樣的背景：中國一直處在快速的轉型過程中，經濟社會發(fā)展很快，政府機構調整的節(jié)奏也很快，還沒有到達一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)。這次的機構改革涉及面廣，是一次系統(tǒng)性改革，如果能夠在某些關鍵方面取得成功的話，未來機構編制或許能夠達到一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)。