（圖片來源：東方IC）

經(jīng)濟觀察報 記者 高歌 張友恩與邳州河道管理局正在陷入一場長達四年的紛爭。

張友恩是邳州兩家船舶修造廠的負責人，雙方爭議的焦點圍繞著近年來全國河湖“清四亂”等一系列環(huán)境綜合整治背景下，張友恩運行多年的船廠是否涉嫌違建；拆除決定是否存在諸多程序違法；若被強制拆除后，是否能夠獲得相應(yīng)的救濟權(quán)利。

邳州為江蘇省徐州下轄市，京杭大運河邳州段屬于中運河水系，北起山東臺兒莊、南入宿遷，途經(jīng)邳州城區(qū)和9個鎮(zhèn)，全長56.1公里。船舶工業(yè)曾被當?shù)亓袨榉e極培育的“經(jīng)濟新增長點”。

邳州市政府于2008年成立邳州市船舶工業(yè)園，同年成立邳州市船舶工業(yè)園管委會。根據(jù)邳委[2008]29號《關(guān)于成立邳州市船舶工業(yè)園管委會的通知》，此舉意在“加強全市船舶業(yè)的統(tǒng)一管理，推動船舶制造工業(yè)的健康快速發(fā)展”。

2018年7月，水利部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展全國河湖“清四亂”專項行動的通知》，“清四亂”專項行動范圍為第一次全國水利普查流域面積1000平方公里以上河流、水面面積1平方公里以上湖泊。

按照該份文件的要求，各地需全面摸清和清理整治河湖管理范圍內(nèi)亂占、亂采、亂堆、亂建等“四亂”突出問題，發(fā)現(xiàn)一處、清理一處、銷號一處。2018年年底前“清四亂”專項行動見到明顯成效，2019年7月19日前全面完成專項行動任務(wù)，河湖面貌明顯改善。

3月30日，張友恩對經(jīng)濟觀察報記者稱，也就是在這一年，邳州市政府以上述環(huán)保整治的原因切斷了船舶園區(qū)的電源，在接下來的一兩年中，同在園區(qū)的十幾家造船廠中的大部分船廠已經(jīng)拆除。由于張友恩的投資數(shù)額較大，約有2000萬元人民幣。若以違建的名義被拆除，張友恩不會獲得任何經(jīng)濟補償，他選擇對邳州河道管理局下發(fā)的拆除決定提請行政復(fù)議，起訴至徐州鐵路運輸法院。一審敗訴后，繼而向南京市中級人民法院提起上訴。

從停電到現(xiàn)在四年多時間中，張友恩的廠房部分設(shè)施已被拆除，業(yè)務(wù)基本停滯。

他所面對的問題在邳州市地界并非孤例。經(jīng)濟觀察報記者經(jīng)過采訪了解到，在距離邳州市船舶工業(yè)園十幾公里外的宿羊山鎮(zhèn)，暢想船舶修造廠也正在面臨相似的問題，該造船廠負責人劉慎磊反映，2018年何家村接到邳州市宿羊山鎮(zhèn)人民政府的指令，將其用于修造船舶的房屋以及設(shè)備以違建的名義強制拆除。劉慎磊稱自己并未看到相關(guān)行為的政府決定文書，且未被告知將會獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償。基于此，他計劃向徐州市中級人民法院提起訴訟。

3月30日，經(jīng)濟觀察報記者就上述事件分別致電邳州市人民政府以及邳州市宿羊山鎮(zhèn)人民政府，對方回應(yīng)稱將記錄事由并告知相關(guān)部門。截至稿件發(fā)出，未獲進一步的回應(yīng)。

目前第二輪第六批中央生態(tài)環(huán)境保護督察已全面啟動。生態(tài)環(huán)境部3月30日宣布，分別對河北、江蘇、內(nèi)蒙古、西藏、新疆等5個省（區(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團開展督察進駐。督察工作將重點關(guān)注京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略實施過程中生態(tài)環(huán)境保護要求落實情況。

“違建”爭議

船舶修造業(yè)曾被當?shù)卣J定為支柱產(chǎn)業(yè)。

根據(jù)2009年5月22日徐州日報刊發(fā)的一篇名為《邳州創(chuàng)建船舶工業(yè)園》報道，彼時正值邳州市船舶工業(yè)園的興建期：“邳州市委主動與參加第一批學(xué)習實踐活動的省交通、水利、河道等部門單位聯(lián)系協(xié)調(diào)，共同協(xié)商解決問題的辦法。雙方經(jīng)過現(xiàn)場調(diào)研，科學(xué)論證，認為大運河邳州段灘面較寬，在不抬高灘面、不影響泄洪的前提下，完全可以大力發(fā)展沿河造船業(yè)。”

另據(jù)邳州市發(fā)展改革與經(jīng)濟貿(mào)易委員會2009年11月發(fā)布的《邳州市裝備制造業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》（2010～2020），船舶制造業(yè)為重點發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，以沿運河產(chǎn)業(yè)帶為軸線，以運河鎮(zhèn)、宿羊山鎮(zhèn)、張樓辦事處3個造船集聚區(qū)為支點，著力打造船舶及相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

張友恩的船廠即在上述報道中提到的船舶工業(yè)園。2009年10月1日，張友恩與邳州市運河鎮(zhèn)鎮(zhèn)東社區(qū)居民委員會簽訂《合同書》，約定由鎮(zhèn)東社區(qū)居民委員會向張友恩提供土地及辦公室、倉庫用房，由張友恩繳納租金并進行船廠建設(shè)；合同期限為20年。

按照張友恩的說法，在接下來的幾年中，邳州的船舶制造工業(yè)也的確在按照先前的規(guī)劃執(zhí)行。變化發(fā)生在2018年。在這一年，水利部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展全國河湖“清四亂”專項行動的通知》。依據(jù)該份文件的精神，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳相繼出臺了《關(guān)于在全省開展河湖違法圈圩和違法建設(shè)專項整治工作的通知》（蘇辦發(fā)電［2018]94號）、邳州市《關(guān)于開展全市河庫“兩違三亂”綜合整治的通告》等文件。

也是在這一年，張友恩的船舶修造廠被停止供電。根據(jù)邳州市委辦公室、市政府辦公室《關(guān)于印發(fā)邳州市環(huán)境保護網(wǎng)格化監(jiān)管工作方案的通知》（邳委辦發(fā)［2016]19號）文件要求，邳州市發(fā)改委對市供電公司發(fā)布《關(guān)于對運河街道轄區(qū)內(nèi)京杭大運河沿線船舶修造廠停止供電的通知》。原因在于，“運河街道轄區(qū)內(nèi)京杭大運河沿線船舶修造廠位于中運河南水北調(diào)張樓斷面水質(zhì)監(jiān)測點、地表水廠取水口區(qū)域內(nèi)以及黃墩湖濕地自然保護區(qū)內(nèi)，空氣污染嚴重，信訪反映強烈。散落大運河沿線兩岸，不符合環(huán)保選址要求。無環(huán)評審批手續(xù)，無配套環(huán)保設(shè)施”。

根據(jù)上述文件，邳州河道管理局認為，凡在邳州河道管理局管轄范圍內(nèi)非法建設(shè)的建筑物（構(gòu)筑物）必須予以清除。邳州河道管理局于2020年9月3日責令張友恩收到通知后立即清除所有違法建筑物（構(gòu)筑物）；2020年9月12日再次發(fā)布限拆告知書。

劉慎磊的遭遇與張友恩類似。邳州市宿羊山鎮(zhèn)人民政府文件宿信復(fù)字(2019)42號“關(guān)于劉慎磊信訪事項處理意見書”中寫道，“2018年12下旬，我鎮(zhèn)根據(jù)邳263辦發(fā)[2017]139號文件精神，對京杭運河(邳州段)河道沿線環(huán)境進行綜合整治。根據(jù)邳州市兩減六治三提升專項行動指揮部，《京杭運河(華段)河道沿線環(huán)境綜合整治實施方案》文件。對違章建筑、垃圾礙物等進行清除，因你的船舶修造廠，就在此次專項整治范圍。因此，必須無條件拆除。所以不能給予補償，請你能理解和支持上級此次專項行動。”

劉慎磊出具的證照顯示，他所擁有的造船廠前身為邳州市遠航船舶修造廠，由宿羊山鎮(zhèn)政府所有，1998年由其父劉召京從宿羊山鎮(zhèn)政府購得，主要經(jīng)營船舶建造、修理業(yè)務(wù)。2013年改名為邳州市暢想船舶修造廠。

上述文件的落款時間為2019年3月15日。劉慎磊的部分廠房已被拆除并未獲經(jīng)濟補償。兩年后的3月31日，新一輪拆除工作再次啟動。劉慎磊再次陷入焦灼。

歷史遺留問題待解

針對船舶修造廠的身份爭議，張友恩認為這是歷史遺留問題，他曾在2018年起訴過邳州市環(huán)保局，后又起訴邳州市河道管理局。

他認為，船舶工業(yè)園區(qū)許多船廠，在建廠之初，除辦理工商營業(yè)執(zhí)照外，都向邳州市發(fā)展改革和經(jīng)濟貿(mào)易委員會備案，發(fā)改委的《企業(yè)投資項目備案通知書》都相應(yīng)抄送了環(huán)保局，環(huán)保局在收到抄送通知后，明知造船廠投產(chǎn)建設(shè)時，沒有及時告知造船廠投資人開展環(huán)評報批，也沒有采取相應(yīng)制止措施，放任投資人開展造船廠建設(shè)，時隔9年后才實施處罰，因此存有一定責任。

邳州河道管理局在回應(yīng)張友恩訴狀時稱，即便張友恩的船廠在成立之初取得了其他部門的相關(guān)許可，與運河鎮(zhèn)鎮(zhèn)東居民委員會簽訂了承包合同，但這均與前述拆除事宜無關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國防洪法》第二十一條、《中華人民共和國河道管理條例》第二十條的規(guī)定，船舶修造廠占用范圍內(nèi)的河道灘地屬于河道管理的范圍，即便曾取得其他許可，仍然不能改變其在河道內(nèi)違法建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物的事實，其他部門也不能代替河道管理局行使河道管理職權(quán)，也從來都沒有批準其在運河河道內(nèi)建廠。

一位環(huán)保拆遷領(lǐng)域的律師3月30日對經(jīng)濟觀察報記者稱，地方政府在執(zhí)行上級文件的過程中是存有一定問題的。在執(zhí)行上級文件時，是否提前做好了相應(yīng)的善后措施，比如，找到合適的地點讓企業(yè)搬遷過去，或者是給予相應(yīng)的經(jīng)濟補償。

而拆除違建也需要履行相應(yīng)的程序，通過相應(yīng)的主管部門下發(fā)違建確認通知書，同時也需要給涉事的建筑物所有人陳述和申辯的權(quán)利，舉行聽證會了解建筑物是何時何地在何種情況下建立的。

劉慎磊一直在跟鄉(xiāng)政府和鎮(zhèn)政府交涉，對方稱是在執(zhí)行上級的文件指示，但劉慎磊稱自己并未看到任何書面文件，只是被口頭告知。這樣的情況在大運河流域還很多，大約涉及幾十家船舶修造廠，但選擇上訴的企業(yè)較少。

由于追討上一輪行政賠償?shù)臅r效已過，現(xiàn)在劉慎磊想要確認的是強拆的程序是否合規(guī)。

環(huán)保與發(fā)展

張友恩仍在堅持上訴，他認為當初造船廠所用的土地是政府專門劃撥的，由于運河屬于泄洪區(qū)沒有土地使用證，但是同鎮(zhèn)政府簽有專門的用地協(xié)議，為修造船用地。環(huán)保整治后，地方政府通過河道管理局以違反河道管理條例的名義同企業(yè)頻生齟齬，張友恩的船舶修造業(yè)務(wù)幾近停擺。

他認為圍繞著自己船舶修造廠的種種爭議是歷史遺留問題，他愿意配合有關(guān)京杭大運河環(huán)境整治的相關(guān)工作進行相關(guān)的整改，不管是獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償還是遷移廠址。“2000萬的投資，哪怕給我打?qū)φ鄱夹校绻唤o搬家費，哪怕重新劃定一個區(qū)域能讓我們從頭再來，不至于讓我傾家蕩產(chǎn)，讓我們有活路就行，這就是我的簡單訴求”。

據(jù)張友恩了解，邳州市政府的確在離大運河主航道一公里以外的分支河道上進行規(guī)劃，“但三四年間，沒有實質(zhì)進展”。

從上世紀90年代張友恩就進入船廠工作，他說從那時起就一直在參與船舶的改造工作，目的是減少水污染。而在2008年至2018年間，張友恩的船廠參與了地方政府主導(dǎo)的水泥船淘汰，為減少排放而進行的鋼制掛漿機落艙改造，老舊船舶拆解和為京杭大運河防控水質(zhì)污染安裝維護油污水處理裝置，以及新能源船更新改造建造等工作。

在老舊船舶拆解方面，張友恩的永興船廠是江蘇省交通廳和財政廳認可的定點船廠，他所有的另一家船廠則主要從事新能源改造。從招商引資到成立船舶工業(yè)園，再到上述整改工作的配合，張友恩認為參與這些事宜都是基于對地方政府的信任，但近幾年的遭遇讓他感到不解：“地方在環(huán)保整治的落實的過程中，內(nèi)河船運行業(yè)還如何繼續(xù)更好得發(fā)展。”

類似涉及環(huán)保拆遷的案件并不少見。2017年開始，中央環(huán)保督察對長江岸線環(huán)保情況進行督查，隨后長江各省開展了長江岸線環(huán)境整治工作。長江岸線環(huán)境整治時也曾有一些行政機關(guān)強拆船舶企業(yè)的情形，船舶企業(yè)被強拆后希望通過行政訴訟的方式救濟權(quán)利，曾發(fā)生過人民法院以長江整治為政策性取締不屬于行政訴訟受案范圍為由駁回起訴，不予立案的判決。

在一則相似案件分享中，安徽國恒律師事務(wù)所觀點認為，此類案件的受理過程中應(yīng)顯示出信賴利益保護原則，這也是諸多重要的法治原則之一，即公權(quán)力機關(guān)實施的行為引發(fā)了相應(yīng)的法律狀態(tài)，公民善意地信賴這一法律狀態(tài)而對自己的生活作出了相應(yīng)的安排，公民因此而產(chǎn)生的正當利益應(yīng)該受到法律的承認和保護。

人民法院依法受理此類案件，并不意味著否定或不支持環(huán)境整治工作，通過審理查明案件事實，正確適用法律、法規(guī)，依法公正裁判，維護合法合規(guī)的整治行為，糾正違法違規(guī)行為，能夠有效化解行政爭議，保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益，促進行政機關(guān)嚴格依法行政，更加有利于整治工作的順利推進。“船舶企業(yè)系縣政府安排，鄉(xiāng)政府批準、縣環(huán)保局批復(fù)，建立的企業(yè)。其雖沒有用地批準文件，但是其當時是在對政府安排信賴的基礎(chǔ)上，建廠生產(chǎn)，投入了大量資產(chǎn)、人力、物力，廠房及附屬物的物權(quán)應(yīng)得到一定的尊重和保護。隨著政策的更迭若只是一拆了之，只會導(dǎo)致矛盾和行政爭議擴大化。”

張友恩說，目前江蘇省的現(xiàn)狀是各地級政府以環(huán)保的名義關(guān)停取締了相當一部分船廠，造船產(chǎn)能過剩要取締船廠可以理解，但同時也不予以審批新的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，目前宿遷地區(qū)沒有一家船廠了，徐州地區(qū)也幾乎全軍覆沒，幾百里的優(yōu)質(zhì)航道沒有保障船舶運行的維護基地，會產(chǎn)生潛在的風險，比如尾軸潤滑系統(tǒng)損壞會造成油污直排，老舊船舶觸底擱淺滲漏也會有沉沒的風險。

他承認船舶修造業(yè)的處境的確尷尬，一方面用地多，幾十年的粗獷發(fā)展確實造成相當程度的污染。隨著環(huán)保政策趨嚴，行業(yè)完全具有整改的可能性。按照全封閉等一系列環(huán)保化的生產(chǎn)工藝，可以把污染控制到最低，達到國家環(huán)保要求。

目前，張友恩還在等待上述案件的二審開庭。他說，如果將來徐州地區(qū)審批船廠，仍會憑借實力去競爭，去建設(shè)一座內(nèi)河一流的船舶修造廠。