谷遼海：澳洲加入GPA所帶來的啟發(fā)（19）

谷遼海2022-10-07 08:54

谷遼海/文

今天開始寫澳大利亞對(duì)GPA附件二的出價(jià)，首先想到的卻不是澳洲的地方政府實(shí)體，而是我國2007年12月28日的初始報(bào)價(jià)中的地方政府清單。根據(jù)常規(guī)做法，申請(qǐng)加入GPA的國家和地區(qū)，均會(huì)提供GPA附件二的實(shí)體，但也有一些則完全例外。在世界貿(mào)易組織48個(gè)GPA成員中，只有三個(gè)成員沒有附件二的實(shí)體，即新加坡、中國香港、荷屬阿魯巴。GPA的這三個(gè)成員沒有提供中央政府以下的實(shí)體。基于此，GPA架構(gòu)中的附件二不適用于新加坡、中國香港、荷屬阿魯巴。

然而，我國30多個(gè)省級(jí)行政區(qū)的地方政府，是否會(huì)遞交部分實(shí)體清單，在我國正式遞交加入GPA申請(qǐng)之前，一直是我周圍許多朋友關(guān)注的。我是較早看到中國初始出價(jià)清單，打開附件二則系空白。當(dāng)時(shí)多么令人失望，可想而知！

中國第一次提交的報(bào)價(jià)清單中，沒有遞交GPA附件二的實(shí)體清單。由此預(yù)示著我國加入GPA的談判進(jìn)程將會(huì)非常漫長，特別艱難！這不，轉(zhuǎn)眼間，我們?cè)谡勁姓鞒躺弦呀?jīng)走過了十五年，悠悠歲月，漫漫時(shí)光已經(jīng)證明了這段不尋常的歷史！有著特殊經(jīng)歷的背景，我特別關(guān)注申請(qǐng)加入GPA的其他國家和地區(qū)所遞交的清單，看了澳大利亞的附件二，感覺澳洲會(huì)很快就完成加入GPA的進(jìn)程。

按照正常思維邏輯，我們加入GPA相對(duì)于非單一制國家會(huì)容易許多。因?yàn)樵诎拇罄麃啠胤秸加凶约悍浅＊?dú)立的立法權(quán)和行政職權(quán)。而咱們呢，根據(jù)中國憲法所規(guī)定的法制統(tǒng)一原則，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。下級(jí)服務(wù)上級(jí)，下位法不得與上位法存在沖突，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。

在澳大利亞，《1901年澳大利亞聯(lián)邦憲法》規(guī)定了聯(lián)邦和各州的權(quán)力。每個(gè)州都有自己的成文憲法。澳大利亞高等法院和澳大利亞聯(lián)邦法院有權(quán)解釋憲法條款。根據(jù)憲法，聯(lián)邦的立法權(quán)屬于聯(lián)邦議會(huì)。議會(huì)制定法律，授權(quán)政府使用公共資金，審查政府活動(dòng)，議會(huì)是就國家問題進(jìn)行唇槍舌戰(zhàn)的論壇。

作為英聯(lián)邦成員，澳大利亞英聯(lián)邦政府遵循英國威斯敏斯特體系下的的傳統(tǒng)。總督代表王室行使聯(lián)邦的最高行政權(quán)力。總督根據(jù)政府首腦、總理和其他部長的建議行事。澳大利亞總理領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)部長內(nèi)閣，每個(gè)部長負(fù)責(zé)一系列政府職責(zé)，包括總理在內(nèi)的英聯(lián)邦部長，由總督根據(jù)代表聯(lián)邦議會(huì)眾議院多數(shù)席位的政黨或聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)人的建議任命。

澳大利亞有六大州和兩大領(lǐng)地，在加入GPA的首次報(bào)價(jià)中，澳大利亞均將地方政府和相關(guān)職能部門以附件二的形式遞交了實(shí)體清單、合同閾值，以及附件二的備注。這些地方政府在每個(gè)州和領(lǐng)地的第一次出價(jià)實(shí)體數(shù)量并不一致。首次進(jìn)行要約的所有州政府和領(lǐng)地分別是：

澳大利亞首都領(lǐng)地（AUSTRALIAN CAPITAL TERRITORY）、新南威爾士州（NEW SOUTH WALES）、北領(lǐng)地（NORTHERN TERRITORY）、昆士蘭州（QUEENSLAND）、南澳大利亞州（SOUTH AUSTRALIA）、塔斯馬尼亞島州（TASMANIA）、維多利亞州（VICTORIA）、西澳大利亞州（WESTERN AUSTRALIA）。這六大州在1901年之前曾系各自獨(dú)立的英國殖民區(qū)。而其他未曾被當(dāng)時(shí)的殖民區(qū)管轄的地方，在1901年之后就成為聯(lián)邦政府直接管轄的領(lǐng)地，即：北領(lǐng)地和首都領(lǐng)地。

聯(lián)邦政府和州政府的結(jié)構(gòu)、權(quán)力和責(zé)任是在英聯(lián)邦期間確立的。基于此，在澳大利亞的六大州和兩大領(lǐng)地也有類似于英聯(lián)邦的系統(tǒng)。

比如新南威爾士州，也有總理及其內(nèi)閣部（The Department of Premier and Cabinet,DPC)，領(lǐng)導(dǎo)新南威爾士州公共部門履行新州政府的承諾和優(yōu)先事項(xiàng)，主要目標(biāo)是通過改善新南威爾士州800萬民眾的生活，使新南威爾士州成為一個(gè)生活、工作和觀光訪問的好地方。為了避免混淆與聯(lián)邦政府官員頭銜的區(qū)別，我將各州的總理（Premier）稱之為州長，職能部門稱之為州之相關(guān)部門。各州和領(lǐng)地均建立和運(yùn)作比較獨(dú)特的地方政府的法律和監(jiān)管框架。基于此，在監(jiān)督地方政府民選委員會(huì)的國家制度之間往往存在重大差異。地方政府的主要作用是治理、規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展、服務(wù)提供、資產(chǎn)管理和監(jiān)管。

2015年9月7日，就澳大利亞加入《政府采購協(xié)定》，應(yīng)澳大利亞代表團(tuán)的要求，政府采購委員會(huì)分發(fā)了澳大利亞初始報(bào)價(jià)的附件二的地方政府實(shí)體。

澳大利亞政府承諾：除非另有規(guī)定，GPA涵蓋本附件二所列實(shí)體進(jìn)行的采購，但須符合下列標(biāo)準(zhǔn):

貨物和服務(wù)的合同閾值是355,000特別提款權(quán)；

建筑工程的合同閾值系5,000,000特別提款權(quán)。

如果貨物、工程和服務(wù)沒有達(dá)到前述采購金額標(biāo)準(zhǔn)，則意味著GPA不能管轄合同標(biāo)的，只能遵循澳大利亞國內(nèi)各州和領(lǐng)地的法律法規(guī)實(shí)施貨物、工程和服務(wù)的政府采購活動(dòng)。

在閱讀澳大利亞附件二各州和領(lǐng)地在政府采購方面的立法和實(shí)踐時(shí)，我感觸特別深刻的是立法年代久遠(yuǎn)，法制健全，比如占澳大利亞總面積的三分之一的西澳大利亞州（簡稱“西澳州”），是澳大利亞最富裕一個(gè)州，其面積相當(dāng)于整個(gè)西歐，為澳大利亞最大一個(gè)州。

早在一百多年前，西澳州就有一部《1902年公共工程法》（the Public Works Act 1902）進(jìn)行建筑管理和工程以及貨物和服務(wù)方面的采購，西澳州的主干道工程采購則受《1930年主干道法》管轄，這方面的立法和實(shí)踐均值得我們借鑒。而政府采購貨物、工程和服務(wù)的監(jiān)管，在我國一直是一個(gè)爭議非常大的話題，也是我們相關(guān)部門之間立法博弈的重大領(lǐng)域。

在澳洲的地方政府，對(duì)公共合同進(jìn)行監(jiān)管的一個(gè)機(jī)構(gòu)特別引人注目。我國2003年1月1日實(shí)施的《政府采購法》第十三條規(guī)定：“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。”此款規(guī)定，意味著各級(jí)政府財(cái)政部門對(duì)貨物、工程和服務(wù)的采購都有監(jiān)管權(quán)，但監(jiān)管權(quán)涵蓋哪些內(nèi)容呢，監(jiān)管程序是如何展開的，法律都沒有明確規(guī)定。

而澳大利亞的附件二，比如新南威爾士《1912年公共工程和采購法》、西澳州《1991年政府采購委員會(huì)法》等法律均規(guī)定了“政府采購委員會(huì)”的行政職權(quán)、職能、監(jiān)管范圍、行政程序、成員構(gòu)成、法律責(zé)任等方面的內(nèi)容，這方面對(duì)我們未來的立法具有很大的借鑒意義，故在介紹實(shí)體名單之前，我接下來的稿件會(huì)對(duì)各州和領(lǐng)地的法律進(jìn)行簡介。

此外，政府采購的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策方面，我國已經(jīng)在漸漸引進(jìn)移植域外經(jīng)驗(yàn)，但我們還是缺乏具體的實(shí)施規(guī)則，發(fā)達(dá)國家在這方面有許多新穎做法，非常值得學(xué)習(xí)。比如在西澳州政府采購領(lǐng)域?qū)嵤┑摹皵y手共進(jìn)：性別平等計(jì)劃”。自第一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃啟動(dòng)以來，在政府采購中實(shí)施兩性平等，在澳大利亞和全球受到了極大關(guān)注。由于新冠肺炎大流行影響了西澳州的整個(gè)社區(qū)，受現(xiàn)有結(jié)構(gòu)不平等的驅(qū)動(dòng)，女性遭受了不成比例的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和安全影響。西澳州的這個(gè)計(jì)劃目前已經(jīng)進(jìn)入第二個(gè)行動(dòng)計(jì)劃倡議。

截至2022年7月1日，西澳州財(cái)政部正在支持社區(qū)部領(lǐng)導(dǎo)為期12個(gè)月的創(chuàng)新采購性別平等-西澳州公共部門試點(diǎn)。州政府13個(gè)機(jī)構(gòu)正在參與試點(diǎn)，該試點(diǎn)旨在利用選定的公共部門采購流程提高人們對(duì)西澳州職場性別平等益處的認(rèn)識(shí)。當(dāng)西澳州供應(yīng)商或承包商申請(qǐng)選定的政府采購流程時(shí)，他們現(xiàn)在被問到性別平等問題，以確定他們是否支持性別平等工作場所。

西澳州是澳大利亞第二個(gè)在選定的公共部門采購流程中引入性別平等條款的州。有關(guān)這方面的具體內(nèi)容，我在撰寫西澳州的實(shí)體清單時(shí)再進(jìn)行介紹。

鑒于澳大利亞出價(jià)的六大州和兩大領(lǐng)地的實(shí)體數(shù)量較多，為了避免大家閱讀各個(gè)機(jī)構(gòu)名單的枯燥乏味，我打算對(duì)每個(gè)地方政府在公共合同立法和實(shí)踐方面的情況挨個(gè)進(jìn)行分析，之后逐一介紹地方政府的實(shí)體清單。

以下的實(shí)體清單順序，還是依照GPA的附件二內(nèi)容進(jìn)行羅列。

澳大利亞首都領(lǐng)地

澳大利亞首都領(lǐng)地（AUSTRALIAN CAPITAL TERRITORY，簡稱ACT），大體位于澳大利亞的悉尼和墨爾本之間，環(huán)繞著堪培拉市，建于1911年，是澳大利亞聯(lián)邦的政府所在地，是澳大利亞面積最小但人口最為稠密、教育程度最高的州及領(lǐng)地層級(jí)行政區(qū)，首都領(lǐng)地在行政區(qū)類別方面屬于一級(jí)行政區(qū)，系眾多政府機(jī)構(gòu)、辦事處、大使館及科學(xué)教育機(jī)構(gòu)的集中地。公園與保護(hù)區(qū)覆蓋了該領(lǐng)地53%的土地，被稱為“森林首都”。氣候多雨和寒冷，強(qiáng)風(fēng)較頻。

首都領(lǐng)地下轄地區(qū)堪培拉等政府駐地，堪培拉人口數(shù)量40多萬，堪培拉市政府辦公大樓位于市中心，周圍有綠茵和花園環(huán)繞。

除了蔚為壯觀的澳大利亞國會(huì)、政府大樓和工商界大廈外，在堪培拉有澳大利亞國立大學(xué)、堪培拉大學(xué)、堪培拉理工學(xué)院、澳大利亞天主教大學(xué)、查爾斯·斯圖爾特大學(xué)等等。

堪培拉系很多與澳洲有外交關(guān)系的各國大使館所在地，使館區(qū)風(fēng)景優(yōu)美，很多游客專門前往使館區(qū)觀光。

首都領(lǐng)地政府每年花費(fèi)近20億美元用于支持優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)增長和社區(qū)福祉方面的政府采購，以支持政府優(yōu)先事項(xiàng)的實(shí)現(xiàn)。

在未來三年里，領(lǐng)地政府將實(shí)施一項(xiàng)改革計(jì)劃，以確保政府采購框架繼續(xù)支持政府業(yè)務(wù)、首都領(lǐng)地的經(jīng)濟(jì)和社區(qū)。該計(jì)劃旨在交付采購成果，重點(diǎn)關(guān)注合同授予的透明度、支持以及精簡采購程序，將為行業(yè)和當(dāng)?shù)毓?yīng)商或承包商提供與首都領(lǐng)地政府合作的更為明確的機(jī)會(huì)。

首都領(lǐng)地政府是各種規(guī)模企業(yè)供應(yīng)商或承包商的潛在市場。首都領(lǐng)地的政府采購主要依照該地區(qū)《2001年政府采購法》，該法將采購定義為通過購買、租賃、租借或交換和處置貨物、工程或財(cái)產(chǎn)，包括通過采購或銷售，以獲取貨物、服務(wù)、工程或財(cái)產(chǎn)的過程。

首都領(lǐng)地的政府采購，是州財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展部首席部長的一部分重要職責(zé)任務(wù)，促進(jìn)首都領(lǐng)地的商品和服務(wù)的獲取，以及建筑工程的采購活動(dòng)，并代表首都領(lǐng)地政府制定和實(shí)施采購政策。

首都領(lǐng)地政府的政策是優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)，如果參與企業(yè)是當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)，則采用5%的權(quán)重，如果參與企業(yè)將部分公共合同分包給當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)，則采用比例權(quán)重，作為貨物和服務(wù)供應(yīng)的采購評(píng)審過程的一部分。

對(duì)于首都領(lǐng)地的公共合同，首都領(lǐng)地政府公報(bào)上發(fā)布與價(jià)值25,000美元或以上的貨物、服務(wù)和工程供應(yīng)商的合同。

對(duì)于合同閾值超過2.5萬澳元的本地區(qū)公共合同，公眾可在澳大利亞首都領(lǐng)地政府合同登記部門自由查閱。

如果公共合同履約過程中進(jìn)行了修訂，改變了公共合同的范圍或性質(zhì)，或者如果它們使公共合同價(jià)值增加10%或25,000美元，也都會(huì)在首都領(lǐng)地政府在公報(bào)上發(fā)布合同的相關(guān)信息。

2016年7月1日之前授予的公共合同可在之前的合同公報(bào)上找到。

首都領(lǐng)地的政府采購委員會(huì)，依照首都領(lǐng)地《2001年政府采購法》以及《2007年政府采購條例》的相關(guān)規(guī)定成立。《2001年政府采購法》對(duì)首都領(lǐng)地的政府采購委員會(huì)的職能和責(zé)任進(jìn)行了明確。

政府采購委員會(huì)就首都領(lǐng)地的政府采購問題和實(shí)踐做法審查澳大利亞首都領(lǐng)地政府實(shí)體、總干事和部長并向其提供咨詢，并依照相關(guān)法律法規(guī)審查公共采購提案。

首都領(lǐng)地的政府采購委員會(huì)通常每周二舉行會(huì)議，根據(jù)需要審議采購提案和其他事項(xiàng)。

政府采購委員會(huì)由九名成員組成：五名是首都領(lǐng)地政府雇員，包括委員會(huì)的主席和副主席，其余四名是非政府公務(wù)員的成員。成員由特別領(lǐng)地事務(wù)部長任命，并根據(jù)他們從政府和/或行業(yè)角度進(jìn)行采購的經(jīng)驗(yàn)而選擇。

首都領(lǐng)地政府是一個(gè)單一實(shí)體。任何公共合同，無論是不是代表政府采購委員會(huì)，都對(duì)首都領(lǐng)地所有單位具有約束力。

從2019年1月15日起，建筑、清潔、安全或交通管理行業(yè)的供應(yīng)商或承包商，需要持有安全的本地工作證書，并符合某些工作場所標(biāo)準(zhǔn)，才有資格與澳大利亞首都領(lǐng)地政府簽訂公共合同。

首都領(lǐng)地政府于2019年5月31日啟動(dòng)了土著和托雷斯海峽島民采購政策，向原住民和托雷斯海峽島民的采購目標(biāo)，是支持首都領(lǐng)地土著和托雷斯海峽島民2019-2028年的協(xié)議。該協(xié)議包括堪培拉地區(qū)土著居民和托雷斯海峽島民就業(yè)和經(jīng)濟(jì)參與的重點(diǎn)領(lǐng)域。

首都領(lǐng)地政府確定了兩個(gè)為土著和托雷斯海峽島民企業(yè)提供最大機(jī)會(huì)的目標(biāo)領(lǐng)域：為土著和托雷斯海峽島民中小企業(yè)單獨(dú)提供合同機(jī)會(huì)，以及土著和托雷斯海峽島民企業(yè)作為大型項(xiàng)目分包商的機(jī)會(huì)。

土著和托雷斯海峽島民在領(lǐng)地內(nèi)進(jìn)行了一些文化變革，以減少土著和托雷斯海峽島民企業(yè)在政府采購方面遇到的一些障礙。

首都領(lǐng)地的每個(gè)公共實(shí)體都必須確定土著和托雷斯海峽島民企業(yè)在其采購活動(dòng)中的機(jī)會(huì)并采取相應(yīng)行動(dòng)，盡可能向相關(guān)土著居民和托雷斯海峽島民企業(yè)尋求報(bào)價(jià)，增加政府在土著和托雷斯海峽島民企業(yè)的支出，推動(dòng)土著和托雷斯海峽島民企業(yè)的經(jīng)濟(jì)參與增長。

首都領(lǐng)地的公共部門試圖更新堪培拉地區(qū)土著和托雷斯海峽島民的企業(yè)名單。如果堪培拉地區(qū)沒有合適的土著和托雷斯海峽島民企業(yè)，鼓勵(lì)首都領(lǐng)地實(shí)體使用供應(yīng)少數(shù)民族土著企業(yè)，直接搜索從該地區(qū)以外找到合適的土著和托雷斯海峽島民企業(yè)。

首都領(lǐng)地的政府采購將按照首都領(lǐng)地政府的采購框架，以一致的方式進(jìn)行采購；首都領(lǐng)地的工作人員必須披露任何潛在和實(shí)際的利益沖突；首都領(lǐng)地的采購官員在工作過程中不得接受或接受禮物或福利；供應(yīng)商或承包商不得向首都領(lǐng)地政府工作人員提供禮物或福利；商業(yè)伙伴必須披露任何潛在和實(shí)際的利益沖突。