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    重建之戰(zhàn),美國大政府主義的萌芽與挫敗

    柳展雄2023-02-22 10:21

    柳展雄/文

    林肯的另一面:經濟干預主義者

    熟稔美國政治的人也許會注意到,美國存在類似外儒內法的傳統(tǒng)現(xiàn)象。這個國家在公開場合臺面上,大談尊重州權、古典自由主義,暗地里卻對中央集權念念不忘,隨時準備動手推進聯(lián)邦擴權。

    建國先賢杰斐遜曾為年輕的美利堅立下了規(guī)矩,“最好的政府即最小的政府”。

    美利堅建國初期,公民向縣、州地方一級政府納稅,在州法院解決法律糾紛,很少告到聯(lián)邦法院;平民百姓除了郵局,幾乎不和任何聯(lián)邦一級的機構打交道。

    彼時白宮首腦的職能有限,司法權、財權掌握在州政府手里,金融事務也不例外,建國半個世紀以來,北美沒有全國性的貨幣,鈔票由各州授權的銀行發(fā)行。弗吉尼亞州議員、杰斐遜的密友約翰·倫道夫,反對與聯(lián)邦政府做出任何妥協(xié),他喊出過一個口號:“要求一個州出讓自己的部分主權,好比要一個淑女出讓自己的部分貞操。”

    甚至在決定國家生死存亡的戰(zhàn)爭中,總統(tǒng)的職權局限于宣戰(zhàn)和發(fā)布動員令等等,盡管杰斐遜掛著三軍總司令的頭銜,但在戰(zhàn)局上發(fā)揮不出太大作用,倒是各州州長征兵,或采購維護軍事裝備;或親臨前線,沖鋒殺敵;或在后方大本營運籌帷幄。

    19世紀,聯(lián)邦政府擴權的最大推手來自于北部工商業(yè)集團。工商業(yè)繁榮需要一個強有力的中央政府,發(fā)展海外貿易需要海軍船隊,而建海軍需要大筆軍費開支,小政府無法支撐起一個海權大國。從擴展海外貿易,到國內大基建,再到扶植新興工業(yè),各項事業(yè)無不依仗大政府主義。

    以棉花為支柱產業(yè)的南方各州,也認定合眾國應當是“小而美”的。“南方同盟國的理論教父”卡爾霍恩奉行輕徭薄賦的杰斐遜傳統(tǒng),他擔任議員期間,停止國內交通建設,廢除了聯(lián)邦對北部航運界的津貼,把政府和各銀行分離,各項議案幾乎都在與北部工商業(yè)集團針鋒相對。而南方再下一代的精英階層,比如杰斐遜·戴維斯、亞歷山大·斯蒂芬森諸人,沒有一絲對合眾國的留戀。在1860年11月亞伯拉罕·林肯當選為總統(tǒng)后,南方莊園主集團脫離聯(lián)邦,戴維斯和斯蒂芬森宣布建立南部同盟國。

    從客觀效果而言,南方各州脫離后,事情好辦多了,共和黨作為北部工商業(yè)集團的代理人,積極扶植新興產業(yè),拖沓的太平洋鐵路項目在內戰(zhàn)的第二年動土開工,鐵路工程僅憑私人企業(yè)的力量很難開動,鐵路公司要從政府手里拿到廉價土地和低息貸款。

    《重建之戰(zhàn)》一書梳理了自美國南北戰(zhàn)爭開始后的政壇變遷與高層斗爭博弈。作者道格拉斯·R.埃格頓,是美國萊莫恩學院的歷史學教授,也是美國內戰(zhàn)史、重建史專家。

    林肯當局打破了各州長久以來的財政獨立自主,聯(lián)邦政府首次直接向公民征稅,并且為此設立了國稅局;聯(lián)邦財政部發(fā)行全國性的貨幣——綠背紙鈔(因鈔票背面綠色而得名),州一級的紙幣停止流通;聯(lián)邦著手創(chuàng)立央行體系,卻因林肯的意外身亡而擱置。

    廢奴和內戰(zhàn)兩項大事,遮蔽了林肯在其他方面的政治觀念,他是個不折不扣的經濟干預主義者,致力于擴展鐵腕強權。而戰(zhàn)爭又是中央集權的最好助力。1863年,美國陸軍部越過州政府進行征兵,林肯頒布軍事管制命令,以戰(zhàn)時緊急狀態(tài)為由,查封了部分新聞出版機構,正應和了中國歷朝歷代“國之大事,唯祀與戎”的古訓。

    在南北戰(zhàn)爭之前,白宮平均每天的費用支出只有17.2萬美元,首都華盛頓是五六個村莊組成的城鎮(zhèn),人口不到兩萬。因戰(zhàn)時狀態(tài),政府公務成倍增加,首都的官僚體系大幅度膨脹,財政開支上漲,美國民眾自此告別了“帝力何有于我哉”的小政府主義黃金時代。

    社會經濟改造的失敗

    內戰(zhàn)期間,聯(lián)邦法院的管轄權也擴大了,內戰(zhàn)結束后,國會接連增加憲法修正案,捆住了州權的手腳。

    南北戰(zhàn)爭成為美國外儒內法演變歷程的一個重大節(jié)點,還在于黑奴解放事務,共和黨原本有機會借此來徹底取消州權,實現(xiàn)強干弱枝。

    美國北方精英階層在廢奴主義上,態(tài)度堅決的只是一小撮,他們主張對南方莊園主集團窮追猛打,這個派系的領袖為查爾斯·薩姆納和撒迪厄斯·史蒂文斯。多數(shù)共和黨人,以及少部分忠誠于聯(lián)邦制反對南方獨立的民主黨人,不想浪費精力在懲罰南方各州上,他們支持戰(zhàn)爭只是為了捍衛(wèi)國家的主權完整,而不是為了解放黑人。林肯其實屬于廣大溫和派的一員,他一而再、再而三地保證廢奴并不是自己的本意,直到內戰(zhàn)進行的第二年,林肯仍然大大方方地表示,如果在不觸動奴隸制的前提下,能保持聯(lián)邦完整,何樂而不為。

    重建之戰(zhàn)

    《重建之戰(zhàn):美國最進步時代的暴力史》
    [美]道格拉斯·R.埃格頓/著
    周峰/譯
    上海譯文出版社
    2022年5月

    1865年4月,羅伯特·李率領南方軍隊投降,戰(zhàn)爭結束,林肯再次袒露寬大為懷的胸襟,而查爾斯·薩姆納等共和黨鷹派分子,叫嚷要嚴懲南軍將領和“南方同盟國”的文官頭頭,把他們送上絞刑架,沒收他們的家產,還要在史書上踩上一腳,永世不得翻案。

    美國前總統(tǒng)布坎南說了一句最符合憲法精神的評論:南方各州擅自脫離聯(lián)邦固然不合法,然而聯(lián)邦政府用武力強制南方回歸同樣不合法。

    林肯動用總統(tǒng)的大赦權力,除前同盟國部長高官等十四類冥頑不靈的叛亂者外,對其余南方人均予以赦免。南方的公民們,因總統(tǒng)的特赦,和聯(lián)邦政府的正常關系得到恢復。在南北戰(zhàn)爭后期,白宮和國會的氣氛相當緊張。林肯的意外死亡,從結果來看,對各方都是個解脫,林肯保住了“美國歷史上最偉大的總統(tǒng)之一”的名譽,共和黨鷹派沒有了最大的障礙,在政壇上可以一手遮天。林肯遇刺,事件本身就有蹊蹺,刺客的作案動機始終沒被查明。主流意見是南方奴隸主的報復,另一些學者推測,副總統(tǒng)安德魯·約翰遜最有嫌疑,因為他是最大的受益者,總統(tǒng)死后,副總統(tǒng)自動轉正。還有一個陰謀論說法是:共和黨鷹派人士、陸軍部長斯坦頓密謀刺殺了林肯。

    無論如何,如果林肯活著,歷史走向肯定大不同。

    1867年,共和黨鷹派排斥異己,獨攬大權,他們懷著天真的熱情和巨大的權勢,投入到“重建”事業(yè)。重建是個專有名詞,從1867年開始,聯(lián)邦賦予黑人投票權,提高黑人的福利和文化水平,試圖打造一個平等和諧的“新南方”,1877年,最后一支北方軍隊撤出,重建以失敗告終。

    共和黨企圖改造南方各州,是大政府主義在美國的一個高峰,也是大政府主義收效成果最少、最灰頭土臉的一次落敗。

    南北戰(zhàn)爭的最后一年,即1865年,聯(lián)邦政府為了救濟黑人難民,設置自由民管理局(Freedmen's Bureau),這個機構高負荷運轉,每天發(fā)放15萬份口糧,保證南部不出現(xiàn)大面積饑荒。該機構總部位于首都華盛頓,掌握了合眾國建國以來最具進攻性的權勢,南部各州首府或大城市均有分部,其職責為援助剛剛解放的黑奴,范圍涵蓋了與黑人相關的所有領域,從教育到金融無所不包。由于大批南方白人在戰(zhàn)亂中流離失所,自由民管理局借此機會分配無主的土地,到1865年6月,1萬戶黑人家庭在5000多萬英畝的種植園土地上得到安置,自食其力。

    華盛頓當局最終未能借著南北戰(zhàn)爭,實現(xiàn)大政府主義,有著多重原因。

    第一個也是最直接的因素,應當歸咎于自由民管理局的局長奧利弗·霍華德,他出身武官,因傷病轉為文職后才干平平,既沒有爭權的能力,也沒有爭權的野心。自由民管理局一開始雖小,經過心思縝密的胡佛操持,壯大成為了強勢實權部門,連總統(tǒng)都要敬畏三分。而在奧利弗將軍的操持下,隨著“重建”的失敗,這個機構也關門大吉。

    共和黨鷹派也對自由民管理局的關注度不夠,這是大政府主義未能實現(xiàn)的第二個原因。19世紀美國政客們的主戰(zhàn)場在議會,而非行政官僚機構。

    查爾斯·薩姆納為了剝奪民主黨的力量,發(fā)明出“州自殺”的理論,南部叛亂州已經失去了合眾國成員的資格,相當于政治自殺,雖然聯(lián)邦在軍事上收復了南方,但必須暫停各州的選舉。

    他用這條義正言辭的理論,來掩蓋背后的黨派利益,因為在常規(guī)的選舉中,共和黨在南方的贏面微乎其微,即便在北方地區(qū),選戰(zhàn)也非穩(wěn)贏。在1862年的選舉中,因戰(zhàn)時物資緊缺,民生艱苦,共和黨丟掉了34個國會席位,失去了數(shù)個北方州的控制權,戰(zhàn)后凍結南方的選舉,等于變相虛化了民主黨的票倉,共和黨的勝率大幅度提高。

    然而,美國傳統(tǒng)上以民主為根基,遲早要恢復選舉,南方白人重新拿到選票,肯定不會投共和黨,于是“重建”事務成了個死結。

    “重建”合理的步驟為:經濟先行,政治暫緩,一步步,慢慢來。撒迪厄斯·史蒂文斯等共和黨鷹派分子卻急于求成,賦予黑人投票權,又不能改善黑人的處境。內戰(zhàn)摧毀了南方的棉花田,經濟崩塌,1840年英國從新大陸進口棉花3.66億磅,到南北戰(zhàn)爭結束后,美國南方的棉花在世界市場上占據(jù)份額微乎其微。

    在內戰(zhàn)爆發(fā)前,南部黑奴年人均肉類消費量高達 179 磅,同時期意大利產業(yè)工人每年只能吃到9磅肉,到了1870年代以后,黑人的肉食減少,飲食反倒變差了。內戰(zhàn)期間,一些黑奴逃到北方,其首要原因不是自由、解放這些抽象理念,而是因為戰(zhàn)爭帶來的糧食短缺。

    如果再仔細深究,有些地區(qū)的饑荒還是林肯一方蓄意制造的,格蘭特將軍毀掉莊稼,屠宰牲畜,猛烈地蹂躪南方同盟國的生產基地,企圖用焦土政策逼迫對手投降。他曾下達焚燒指令:“如果戰(zhàn)爭還要延續(xù)一年的話,我們就要把謝南多亞河谷變成顆粒不收的荒原。”果然,北方軍隊所經之處寸草不生,糧食產區(qū)的毀滅加速了同盟國政權的崩潰,同時也令普通人饑餓潦倒。黑人為了填飽肚子,這才跑去北方各州。

    內戰(zhàn)結束的第五年,南方經濟仍然還沒恢復,前同盟成員各州的財富總和加起來,僅達到紐約州財富的一半。而南北戰(zhàn)爭剛爆發(fā)的時候,南部同盟國十一個州占北美制造業(yè)資本的10%,但是到1880年,這個比例卻仍然只到5%。從1865年到1879年,南部只鋪設了七千英里的新鐵路線,而北部則鋪設了四萬五千英里。最窮的阿肯色州,有三分之二的縣處于赤貧狀態(tài)。

    擁有道德熱情而缺乏執(zhí)政經驗的北方廢奴主義者,面對經濟爛攤子束手無策。建設種族平等的“新南方”的理想,只是看上去很美,這個問題很現(xiàn)實,興辦公立學校要錢,修建公路、鐵路要錢,各項公益事業(yè)無不需要資金,而南部各州還有大約17500萬美元的戰(zhàn)前累積債務。

    要想全面救濟南部,就必須添派賦稅,北方納稅人負擔不了這么重的財政包袱,這是“重建”必然失敗的第三個原因。

    最不壞的決策

    內戰(zhàn)的戰(zhàn)火摧毀了南方同盟國的軀殼,卻錘煉了南方同盟國的靈魂。

    戰(zhàn)時緊急狀態(tài)是對州權理念最大的考驗,南方的精英階層堅持聲稱,脫離聯(lián)邦之舉擁有合法性,以此效仿華盛頓脫離英國殖民的光榮先例。

    戰(zhàn)爭進入白熱化階段后,南方同盟國總統(tǒng)杰斐遜·戴維斯躍躍欲試,打算從各州收回軍政大權,“獨立第一,自由第二”的口號逐漸響起。戴維斯深感,由于缺少中央權威,各州自行其是,人力和物力調度困難,戰(zhàn)事難以為繼。在他啟動戰(zhàn)時緊急獨裁權、在南方的幾個城市下達戒嚴令后,副總統(tǒng)亞歷山大·斯蒂芬斯和國務卿圖姆斯立刻警覺起來。斯蒂芬斯把道義原則置于現(xiàn)實利弊之上,他抗議戒嚴令,允許反戰(zhàn)言論的報紙(通常也是聯(lián)邦主義派系的報紙,反對南方獨立)發(fā)行,保護軍隊里開小差、不忠、通敵和逃避服兵役的人。

    內戰(zhàn)期間,總統(tǒng)戴維斯的頭號對頭不是林肯,而是他的副總統(tǒng)。如果南方同盟國行使強干弱枝、外儒內法的手段,拋棄低稅收低開支的傳統(tǒng)財政措施,或許能避免敗局,但道義上肯定破產。

    羅伯特·李是眾所周知的不贊成奴隸制的,他傾向于漸進廢奴。在內戰(zhàn)爆發(fā)的時刻,他經歷了痛苦的掙扎,選擇投奔戴維斯政權,因為羅伯特·李出生于弗吉尼亞,他效忠的對象首先是弗吉尼亞,其次才是聯(lián)邦政府。隨著戰(zhàn)事升級,他逐漸認同中央集權,成了自己當初最反對的那種人,羅伯特·李站最終在總統(tǒng)戴維斯的一邊,認定只有集權才能最大化調動物資,打敗北方軍隊。

    然而,副總統(tǒng)斯蒂芬斯決心不顧生死成敗,捍衛(wèi)州權和小政府主義。1862年,心灰意冷的他離開政治中心里士滿,回到家鄉(xiāng)佐治亞州,繼續(xù)抨擊戴維斯的乾綱獨斷,到戰(zhàn)爭的最后階段,斯蒂芬斯以率領佐治亞州退出同盟國相威脅。

    南部政治家對州權的忠誠,換來了新生的機會。內戰(zhàn)結束后的南部第一次選舉,白人選民里給共和黨投票的不足20%,民眾選出了不少前同盟國官員進入國會,有9個前議員,7個前行政官員,4個前將軍,4個前上校,也包括了亞歷山大·斯蒂芬斯。

    氣憤的共和黨作廢了這次選舉,并且取消了前同盟國高級成員的公民權,這種舉動只會令南方人在下次選舉中選出另一批政見相似的議員。

    因此,共和黨雖然贏得了戰(zhàn)爭,卻沒有贏得和平,“重建”進程磕磕絆絆。民主黨一個州一個州地開展競選、奪回地盤。弗吉尼亞州在1869年成為第一個回到民主黨的州,北卡羅來納州和亞拉巴馬州是1870年,佐治亞州是1871年,得克薩斯州是1873年,進擊的民主黨生龍活虎,向總統(tǒng)寶座發(fā)出沖擊。

    1876年,有前聯(lián)邦將軍背景的拉瑟福德·海斯被提名為共和黨的總統(tǒng)候選人,他的競爭對手塞繆爾·迪爾登是一位北方民主黨人,他擔任過紐約州長,極富才能和個人魅力,搞垮了紐約的腐敗金權團伙,同時也不像南方民主黨人在對抗過聯(lián)邦,履歷非常干凈。

    大選的博弈極其激烈,數(shù)個北方州都存在票數(shù)爭議,兩黨都稱自己是獲勝方,根據(jù)現(xiàn)代學者的研究,這些州負責看管票箱的職員都是共和黨人,他們以黨派一己之私,從中動手腳,幫了海斯很大的忙。抗議選舉欺詐舞弊的民主黨人則虛張聲勢,號稱要不惜再打一次內戰(zhàn),武力擁戴塞繆爾·蒂爾頓入主白宮。共和黨的廢奴派則表示奉陪到底,拒絕商談,宣稱放棄南部重建的政策“是妥協(xié)投降,是上當受騙,是軟弱無能,是卑躬屈膝”。

    兩黨的高層心知肚明,沒人愿意再打仗了,血留得足夠多了。蒂爾頓本人并不贊成民主黨激進分子的戰(zhàn)爭恫嚇,為了國家團結,可以放棄總統(tǒng)大位。為了保住來之不易的和平局面,共和黨領袖開展幕后談判,愿意把聯(lián)邦軍隊撤出南方,換取民主黨的退選——盡管當時共和黨已經失去了南方各州的政權,但占領軍還在駐扎。

    1877年3月2日,兩黨的溫和派達成政治交易,拉瑟福德·海斯以一票多數(shù)正式當選為總統(tǒng),緊接著撤軍行動開始,最后一支北方軍隊撤出后,標志著“重建”的終結。

    在南部駐軍以及興修鐵路工程,已經耗費了聯(lián)邦大量人力財力,眾議院已經表示國庫沒有多余的軍費。海斯—蒂爾頓妥協(xié)案獲得了朝野上下的稱贊,兩人相忍為國,避免了一場浩劫,包括弗雷德里克·道格拉斯在內的黑人領袖都不得不默認,這是最不壞的決策。倘若戰(zhàn)事重啟,南方黑人的處境只會變得更糟。

    道格拉斯·R.埃格頓《重建之戰(zhàn)》展示了從南北戰(zhàn)爭結束到1877年的戰(zhàn)后建設。國內對于南北戰(zhàn)爭的研究翻譯,集中于戰(zhàn)前的奴隸制經濟以及戰(zhàn)爭期間的沙場決戰(zhàn),至于戰(zhàn)后建設的著述寥寥無幾。《重建之戰(zhàn)》引入中國,填補了這個領域的空白。

    略微遺憾的是:本書忽略了對財政制度的分析,作者對財政經濟缺乏敏感認知,使其在剖析政治格局時不免有隔靴搔癢之感。

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