經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 “PPP(政府與社會(huì)資本合作)一直沒有最終的說法,造成了大量項(xiàng)目停滯,一些客戶都想去問問主管單位到底該怎么處理。”9月21日,一位PPP行業(yè)從業(yè)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。
從年初開始,PPP已過暫停了三個(gè)季度,諸多已開始運(yùn)作的項(xiàng)目也陷入停滯。“進(jìn)不能進(jìn),退不好退。”上述從業(yè)人士表示,他參與的一個(gè)項(xiàng)目在PPP暫停后,不僅難以找到其他資金來源,連原來應(yīng)該撥付的資金也暫停了。地方政府要求社會(huì)資本繼續(xù)履約,但社會(huì)資本方又因預(yù)期不足不愿意繼續(xù)履約。如果要解除合同,前期投資資金也很難收回,項(xiàng)目只能繼續(xù)拖著。他建議有關(guān)部門盡快明確PPP是否重啟以及如果不能重啟,對于現(xiàn)有項(xiàng)目又要采取什么樣的措施。
一位PPP咨詢機(jī)構(gòu)人士認(rèn)為,暫停時(shí)間越久,對政府和社會(huì)資本的損失就越大。經(jīng)過半年的暫停,PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了停滯不前的情況,需要采取分類策略,妥善解決項(xiàng)目遺留問題,以盡可能減少損失。
問題出在哪?
8月份,薛起堂接到了一個(gè)來自地方政府客戶的電話,希望他能夠前往當(dāng)?shù)貐f(xié)助解決一個(gè)PPP項(xiàng)目停滯不前的問題。薛起堂是北京市惠誠律師事務(wù)所的執(zhí)行主任,同時(shí)擔(dān)任中央財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP研究中心主任一職。“地方政府希望解除合同,但社會(huì)資本方不同意,因?yàn)樗麄円呀?jīng)投入了資金,地方政府卻無力支付。如果能繼續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目,至少每年還有資金納入預(yù)算來支付。”薛起堂對記者說。
自三月份PPP項(xiàng)目暫停至今,薛起堂的團(tuán)隊(duì)已經(jīng)處理了超過二十起PPP糾紛項(xiàng)目。這些客戶中,一部分是之前服務(wù)過的客戶,還有一些是通過朋友介紹的,甚至還有通過網(wǎng)絡(luò)搜索找到他們的新客戶。
薛起堂說,PPP出現(xiàn)項(xiàng)目糾紛的原因很多,有政府方面的原因,比如新官不理舊賬,來了新領(lǐng)導(dǎo),對原項(xiàng)目不支持,要求變更內(nèi)容或直接要求解除合同等;也有社會(huì)資本方的原因,比如民營企業(yè)未能融資或挪用建設(shè)資金等。“今年主要是政策因素導(dǎo)致的PPP項(xiàng)目暫停,財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫無法更新,很多項(xiàng)目銀行不給貸款,項(xiàng)目建設(shè)不下去。”薛起堂說。
上述PPP咨詢機(jī)構(gòu)人士表示,PPP暫停后,三類項(xiàng)目受到影響較大:一是已完成招標(biāo)程序并簽署了PPP合同的項(xiàng)目,但由于暫停政策的影響,無法繼續(xù)實(shí)施,融資也無法落地,這類項(xiàng)目受到的影響最大;二是已經(jīng)入庫并具備招標(biāo)條件的項(xiàng)目,受暫停政策影響無法招標(biāo),導(dǎo)致政府方面進(jìn)退兩難——不招標(biāo)項(xiàng)目無法推進(jìn),轉(zhuǎn)換模式則可能損失前期投入而被問責(zé);三是已完成策劃并具備入庫條件的項(xiàng)目,但由于政策影響無法入庫,后續(xù)工作也無法推進(jìn)。
南方某地財(cái)政PPP負(fù)責(zé)人稱:“出現(xiàn)糾紛的大部分都是已經(jīng)開展的項(xiàng)目。由于地方政府普遍壓縮支出,社會(huì)資本想要開展項(xiàng)目,但又擔(dān)心無法償還銀行貸款,因此猶豫不決。”
如何解決?
一個(gè)PPP項(xiàng)目涉及多個(gè)利益相關(guān)方,包括實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本、第三方咨詢機(jī)構(gòu)、貸款金融機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目施工單位等。在項(xiàng)目停滯時(shí),這些參與者都會(huì)受到不同程度的影響。
薛起堂說,當(dāng)各利益相關(guān)方都想把自己的損失降到最低時(shí),其他相關(guān)方就可能受到影響,比如銀行為了風(fēng)險(xiǎn)控制停止放貸,直接影響了項(xiàng)目公司,項(xiàng)目公司無法給施工單位支付工程款,就會(huì)拖欠農(nóng)民工工資,而諸如醫(yī)院、學(xué)校類項(xiàng)目無法正常推進(jìn)時(shí),也會(huì)影響到當(dāng)?shù)厝罕姷恼I睢?/p>
因此,當(dāng)PPP項(xiàng)目進(jìn)入到善后階段,需要妥善處理各個(gè)項(xiàng)目參與方的利益。“在PPP項(xiàng)目的善后過程中,主要的問題是合同如何終止,費(fèi)用怎么結(jié)算,誰應(yīng)該承擔(dān)違約責(zé)任。”薛起堂說,解決矛盾最好的方式就是調(diào)解,既可以通過調(diào)解繼續(xù)履行合同,也可以通過調(diào)解終止協(xié)議,避免雙方對簿公堂。
薛起堂表示,PPP項(xiàng)目善后的關(guān)鍵是有針對性地解決利益方訴求。實(shí)際案例中,最大的矛盾來自政府和社會(huì)資本方,特別是當(dāng)項(xiàng)目終止時(shí),政府無力支付社會(huì)資本方的前期投入,社會(huì)資本方也無法退場。
上述PPP咨詢機(jī)構(gòu)人士分析,社會(huì)資本方目前處于觀察狀態(tài),對PPP的投資更加謹(jǐn)慎,并對已開展的PPP項(xiàng)目進(jìn)行損失評(píng)估,以便與政府進(jìn)一步協(xié)商補(bǔ)償事宜。對政府部門而言,未招標(biāo)的項(xiàng)目可以轉(zhuǎn)換成其他模式(如專項(xiàng)債、F+EPC、EPC+O等)繼續(xù)推進(jìn),但對于已經(jīng)招標(biāo)的項(xiàng)目,由于涉及到合同終止等補(bǔ)償事宜,政府方面也持謹(jǐn)慎態(tài)度。
該人士建議,對于已簽署PPP合同的項(xiàng)目,應(yīng)分析當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)承受能力和項(xiàng)目的可行性,并盡快啟動(dòng)或終止合同,以避免造成更大的損失;對于已納入PPP項(xiàng)目庫但尚未招標(biāo)的項(xiàng)目,如果屬于民生項(xiàng)目且必須要實(shí)施,應(yīng)盡快啟動(dòng)并發(fā)揮項(xiàng)目的效用;對于財(cái)力不足的地區(qū),如果尚需要進(jìn)行進(jìn)一步科學(xué)決策的項(xiàng)目,建議盡快暫停。
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