經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 7月21日公布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）提出，推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例。《決定》公布后，多位財(cái)稅專家、研究機(jī)構(gòu)作出消費(fèi)稅改革的預(yù)測(cè)，主要關(guān)注點(diǎn)包括三點(diǎn)：一是消費(fèi)稅是否將從中央稅變?yōu)楣蚕矶悾欢窍M(fèi)稅征收環(huán)節(jié)如何后移，這種后移將會(huì)對(duì)征管帶來什么挑戰(zhàn)；三是消費(fèi)稅稅基將如何擴(kuò)圍，這種擴(kuò)圍會(huì)否沖擊已然薄弱的內(nèi)需。

消費(fèi)稅是中國(guó)稅收收入的前四大稅源之一。

2023年中國(guó)消費(fèi)稅收入總額為1.6萬億人民幣，約占全國(guó)稅收收入的8.9%、名義GDP的1.3%。消費(fèi)稅也是2024年上半年，四大稅種中唯一正增長(zhǎng)的稅種。

一位地方財(cái)政預(yù)算部門負(fù)責(zé)人建議將消費(fèi)稅從中央稅變?yōu)楣蚕矶悺ＫA(yù)計(jì)，消費(fèi)稅改革會(huì)延續(xù)此前稅改思路，即保證存量，調(diào)整增量，存量部分依然屬于中央稅，增量部分則調(diào)整為分享稅。但要核定存量，需要重新核算消費(fèi)稅基數(shù)，目前上級(jí)部門還沒有動(dòng)作。

從1994年開征以來，消費(fèi)稅經(jīng)歷過2006年、2008年、2014年三輪調(diào)整，主要是部分類目的稅率調(diào)整和稅基擴(kuò)大。2019年國(guó)務(wù)院發(fā)布的一份分稅改革方案則釋放了消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移、稅基擴(kuò)圍、增量部分分稅的改革思路。

這份改革方案在五年間未能落地。2020年公開征集意見的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅法（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”）第二十條涉及消費(fèi)稅改革試點(diǎn)的推進(jìn)。2024年該法預(yù)備提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長(zhǎng)王振宇說，消費(fèi)稅改革遲遲未能付諸實(shí)踐，緣于其面臨諸多約束條件。

一是受征管技術(shù)手段的限制。在從生產(chǎn)端向消費(fèi)端轉(zhuǎn)移過程中，面臨的課稅群體發(fā)生了小而散的巨大變化，或?qū)矶愒吹牧魇А?/p>

二是央地間存量既得利益的考量。在“基數(shù)+增長(zhǎng)”邏輯框架下，這是個(gè)十分棘手的難題。

三是體量萬億級(jí)的消費(fèi)稅，構(gòu)成了當(dāng)下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要支撐，相對(duì)于十萬億級(jí)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，地方政府對(duì)消費(fèi)稅分稅改革獲得感不會(huì)太強(qiáng)。

王振宇說，當(dāng)下討論的消費(fèi)稅，嚴(yán)格意義上屬于特別消費(fèi)稅，局限在汽油、煙、酒等幾個(gè)特定稅目。其中一些稅目覆蓋的行業(yè)本身也面臨調(diào)整，比如在新能源車替代效應(yīng)下，汽油消費(fèi)稅減少是個(gè)大概率事件。為此建議借鑒成熟經(jīng)濟(jì)體的做法，研究開征一般消費(fèi)稅，即零售稅，作為地方稅。

改革思路

消費(fèi)稅是以消費(fèi)品的流轉(zhuǎn)額作為征稅對(duì)象的各種稅收的統(tǒng)稱，是政府向消費(fèi)品征收的稅項(xiàng)，征收環(huán)節(jié)單一，多數(shù)在生產(chǎn)或進(jìn)口環(huán)節(jié)繳納。消費(fèi)稅是典型的間接稅，是價(jià)內(nèi)稅，作為產(chǎn)品價(jià)格的一部分存在，稅款最終由消費(fèi)者承擔(dān)。《消費(fèi)稅稅目稅率表》顯示，中國(guó)消費(fèi)稅的稅目共15種，稅率從1%至56%不等。一是影響生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)品，如小汽車、摩托車、成品油、汽車輪胎、木制一次性筷子、鞭炮、焰火、實(shí)木地板。二是過度消費(fèi)不利于健康的消費(fèi)品，如煙、酒等。三是以少數(shù)高收入群體為消費(fèi)主體的奢侈品類消費(fèi)品，如高爾夫球及球具、游艇、高檔手表及珠寶玉石等。

2023年中國(guó)稅務(wù)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2022年國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅主要來源第二產(chǎn)業(yè)，主要是煙草制品業(yè)；酒、飲料和精制茶制造業(yè)；石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)；汽車制造業(yè)；批發(fā)業(yè)等。按照地區(qū)來看，消費(fèi)稅收入主要來自廣東、上海、山東、江蘇、云南等地。

與部分經(jīng)濟(jì)體征收的一般消費(fèi)稅思路不同的是，中國(guó)消費(fèi)稅從誕生起就作為增值稅的某種銜接和補(bǔ)充，具有對(duì)消費(fèi)行為的調(diào)節(jié)作用。

由劉克崮、賈康主編的《中國(guó)財(cái)稅改革三十年親歷與回顧》一書中提到，由于增值稅只實(shí)施兩檔稅率，基本保持原稅負(fù)，同時(shí)考慮對(duì)一些消費(fèi)品進(jìn)行特殊調(diào)節(jié)，因此選擇少數(shù)消費(fèi)品在征收增值稅的基礎(chǔ)上再征收一道消費(fèi)稅。劉克崮曾任財(cái)政部稅政司司長(zhǎng)，賈康曾任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)。

書中介紹，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)的劉仲藜以煙酒為例說明了增值稅和消費(fèi)稅的關(guān)系：“本來煙、酒、化妝品等稅率是很高的，你只征個(gè)17%，那怎么辦？于是再來個(gè)消費(fèi)稅做補(bǔ)充，消費(fèi)稅屬于中央稅。為什么是中央稅？因?yàn)橐拗七@些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。煙要少搞，酒要少搞，搞了以后稅收是中央的，地方就沒有積極性。營(yíng)業(yè)稅為啥給地方，增值稅基本上大頭還是在中央，目的就是要各地少搞點(diǎn)工業(yè)，多發(fā)展服務(wù)業(yè)，所以說這次稅制改革有點(diǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的意思。”

1994年首次征收的消費(fèi)稅包括11個(gè)稅目：煙、酒及酒精、化妝品、護(hù)膚護(hù)發(fā)品、貴重首飾及珠寶玉石、鞭炮焰火、汽油、柴油、汽車輪胎、摩托車、小汽車。對(duì)當(dāng)時(shí)的國(guó)人而言，這些商品基本屬于奢侈品，并不是國(guó)家鼓勵(lì)消費(fèi)的范圍。

此后，消費(fèi)稅的改革也基本在調(diào)整稅率、擴(kuò)大稅基的范圍內(nèi)進(jìn)行，反映了這種對(duì)特定消費(fèi)調(diào)節(jié)的思路。

2006年，消費(fèi)稅迎來進(jìn)行了首次較大幅度的調(diào)整。新增高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實(shí)木地板等稅目，同時(shí)將汽油、柴油并入成品油稅目，并對(duì)高檔化妝品單獨(dú)列項(xiàng)，取消了護(hù)膚護(hù)發(fā)品的大范圍稅目。

2013年十八屆三中全會(huì)提出“調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍”的要求，2014年6月中共中央政治局審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》確定“調(diào)整征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，改進(jìn)征收環(huán)節(jié)，增強(qiáng)消費(fèi)稅調(diào)節(jié)功能”。同年取消了汽車輪胎稅目；延續(xù)這一思路，2015年電池、涂料列入消費(fèi)稅稅目，自此，消費(fèi)稅稅目穩(wěn)定在了15個(gè)。

新一輪的消費(fèi)稅改革思路于2019年顯現(xiàn)。2019年出臺(tái)的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（下稱“方案”）提出，按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境。改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定。

《方案》沒有為改革列出具體的時(shí)間表，但列出了改革路徑：具體調(diào)整品目經(jīng)充分論證，逐項(xiàng)報(bào)批后穩(wěn)步實(shí)施。先對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對(duì)其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)。

2019年12月，《征求意見稿》公開。其中，第二十條提及“國(guó)務(wù)院可以實(shí)施消費(fèi)稅改革試點(diǎn)，調(diào)整消費(fèi)稅的稅目、稅率和征收環(huán)節(jié)，試點(diǎn)方案報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。

同時(shí)發(fā)布的關(guān)于《征求意見稿》的說明中也提到，根據(jù)消費(fèi)稅改革需要，在消費(fèi)稅法中設(shè)置銜接性條款。按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于健全地方稅體系、中央與地方收入劃分改革的有關(guān)要求，后移消費(fèi)稅部分消費(fèi)品征收環(huán)節(jié)等消費(fèi)稅改革工作一直在推進(jìn)中。考慮到這些工作在消費(fèi)稅立法后仍將持續(xù)，需要依法授權(quán)國(guó)務(wù)院組織開展相關(guān)試點(diǎn)。

按照2024年5月6日公布的《國(guó)務(wù)院2024年度立法工作計(jì)劃》，消費(fèi)稅法草案預(yù)備提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

7月31日，財(cái)政部副部長(zhǎng)王東偉在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，在現(xiàn)行規(guī)模較大的幾個(gè)稅種中，消費(fèi)稅全部歸屬中央，主要在生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收。下一步，考慮將推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，統(tǒng)籌考慮中央與地方收入劃分、稅收征管能力等因素，分品目、分步驟穩(wěn)妥實(shí)施，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，稅制改革要配合宏觀形勢(shì)的發(fā)展，要因時(shí)因勢(shì)而動(dòng)。回顧歷次經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革，成功的改革是漸進(jìn)式和各方利弊權(quán)衡的結(jié)果，稅制改革亦不例外。推進(jìn)消費(fèi)稅改革不僅僅是稅制改革的事情，還要考慮到：

一是征收環(huán)節(jié)的變化對(duì)征管能力的更高要求。

二是要充分考慮到中央地方財(cái)力格局的變化，解決地方財(cái)政困難的同時(shí)不能造成中央宏觀調(diào)控能力下降。

三是消費(fèi)稅下劃地方可能涉及地方行為的改變，由于消費(fèi)稅的主要來源稅目是煙酒油車，是否會(huì)助長(zhǎng)地方政府促進(jìn)消費(fèi)者擴(kuò)大煙酒油消費(fèi)的行為，這些都要未雨綢繆考慮。

后移和擴(kuò)圍

消費(fèi)稅改革的思路是：征收后移、稅基擴(kuò)圍。

一位稅務(wù)人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，消費(fèi)稅一般在生產(chǎn)、批發(fā)、零售、進(jìn)口幾個(gè)環(huán)節(jié)征收。從實(shí)踐看，目前大部分征收發(fā)生在生產(chǎn)環(huán)節(jié)；少部分稅目的征收發(fā)生在生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)，比如煙草；酒類是在生產(chǎn)到銷售公司之間征收，可以算作生產(chǎn)環(huán)節(jié)；金銀首飾則是在零售環(huán)節(jié)征收。

征收環(huán)節(jié)后移就是指將消費(fèi)稅主要征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)移至批發(fā)、零售環(huán)節(jié)。

山東大學(xué)稅務(wù)經(jīng)濟(jì)研究中心主任李華說，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移面臨的第一個(gè)問題就是征管能力的消耗。如果后移，煙酒等消費(fèi)品的征管難度是大幅度增加的；第二個(gè)會(huì)存在著地區(qū)間不平衡問題，若是消費(fèi)稅劃到地方，會(huì)加劇地方財(cái)力的不平衡。

2023年中國(guó)稅務(wù)年鑒顯示，2022年消費(fèi)稅收入來源前十省市分別是：廣東省、上海市、山東省、江蘇省、湖北省、湖南省、四川省、貴州省、遼寧省、陜西省。

而消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移會(huì)導(dǎo)致稅款征收由“生產(chǎn)地原則”向“消費(fèi)地原則”轉(zhuǎn)變。銀河證券發(fā)布的《消費(fèi)稅改革的戰(zhàn)略深意——三中全會(huì)改革前瞻系列》稱，消費(fèi)稅“后移”對(duì)上海、貴州、云南、湖北、湖南等煙酒、汽車、石油生產(chǎn)加工大省的納稅額是負(fù)貢獻(xiàn)，而對(duì)廣東、山東、河南、浙江等人口和消費(fèi)大省的納稅額為正貢獻(xiàn)。

上述稅務(wù)人士認(rèn)為，消費(fèi)稅不可能全部后移至零售環(huán)節(jié)。零售環(huán)節(jié)有大量核定征收的個(gè)體工商戶，從征管力量配置來講，違背了主次原則。

該人士認(rèn)為不同行業(yè)可能采取不同的征收方式。如煙草可能后移至批發(fā)到終端銷售商之間的環(huán)節(jié)征收，由煙草公司實(shí)施代扣代繳，因?yàn)闊煵輰?shí)行專賣制度；酒的征收環(huán)節(jié)發(fā)生變化的可能性不大；油類征收可能后移至批發(fā)環(huán)節(jié)；車最有可能后移至零售環(huán)節(jié)，可以在征收車購(gòu)稅時(shí)一并征收。

除去征收后移，消費(fèi)稅的擴(kuò)圍也備受關(guān)注。以上述《方案》思路，增量屬于分稅范疇，可以增強(qiáng)地方財(cái)力。

羅志恒表示，從更長(zhǎng)期的方向看，消費(fèi)稅擴(kuò)圍有利于綠色發(fā)展和促進(jìn)共同富裕。有必要擴(kuò)圍到高端服務(wù)，如高端會(huì)所、酒店等，以及高污染高耗能行業(yè)。這些行業(yè)征收消費(fèi)稅對(duì)普通消費(fèi)者影響較小。因此，不能泛化地將消費(fèi)稅擴(kuò)圍與拉動(dòng)消費(fèi)對(duì)立起來，還是回歸到中國(guó)消費(fèi)稅的本質(zhì)：消費(fèi)稅是對(duì)特定行為和稅目征稅的，不是對(duì)所有消費(fèi)行為。拉動(dòng)消費(fèi)，最終還是要靠居民收入水平提高、社保保障水平提高以及產(chǎn)品服務(wù)供給質(zhì)量提高等方面協(xié)同發(fā)力。

中國(guó)社科院財(cái)稅研究中心副研究員蔣震此前的一份研究報(bào)告顯示，消費(fèi)稅類目擴(kuò)圍可以納入高標(biāo)準(zhǔn)、高耗能、高污染產(chǎn)品，比如私人飛機(jī)、高檔皮草產(chǎn)品、高檔箱包、紅木家具、不可降解包裝物等。一些高檔生活性服務(wù)，高耗能、高污染服務(wù)類產(chǎn)品也可以考慮納入消費(fèi)稅征收范圍，比如高檔演出等文化娛樂產(chǎn)品，高檔醫(yī)療保健服務(wù)類產(chǎn)品，高檔桑拿洗浴服務(wù)，包括賽車、高爾夫在內(nèi)的高檔體育產(chǎn)品等。《決定》也提出“實(shí)施支持綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，完善綠色稅制。”

增強(qiáng)地方財(cái)力

1993年，在中國(guó)分稅制改革仍在討論階段，消費(fèi)稅征收的思路就曾經(jīng)被部分煙酒大省反對(duì)過。按照當(dāng)時(shí)的改革思路，增量消費(fèi)稅100%收歸中央，對(duì)于煙酒大省無疑是“虧本”的。但1994年最終落地的消費(fèi)稅依然被確定為中央稅。

30年后，在地方財(cái)政收入承壓，中央地方財(cái)權(quán)、事權(quán)重新調(diào)整的背景下，消費(fèi)稅的分稅思路提上議程。無論是2019年的《方案》抑或2024年的《決定》，均顯露出拓展地方稅源、增加地方自主財(cái)力的思路。《方案》提出，改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定。

這意味著，在消費(fèi)稅在劃定基數(shù)的前提下，中央維持基數(shù)，增量部分稅收將歸屬地方。

但消費(fèi)稅改革是否會(huì)延續(xù)2019年方案的思路尚不能確定。上述稅務(wù)人士認(rèn)為，消費(fèi)稅分稅制改革仍存在兩種可能，一個(gè)可能是全部共享，其次可能是分稅目共享。在保持整體宏觀稅負(fù)穩(wěn)定的前提下，消費(fèi)稅改革可能會(huì)更傾向于稅收之間的存量改革，在存量中進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。長(zhǎng)期看消費(fèi)稅會(huì)擴(kuò)圍，但是也是根據(jù)消費(fèi)習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段逐漸變化，擴(kuò)大范圍也不可能太廣。而且，當(dāng)前商品交易環(huán)節(jié)還征收增值稅，若是大規(guī)模擴(kuò)開，也面臨重復(fù)征稅的問題。

中誠(chéng)信國(guó)際研究院院長(zhǎng)袁海霞認(rèn)為，從財(cái)力保障及征管效率出發(fā)，現(xiàn)階段應(yīng)延續(xù)以共享稅為主的地方稅體系，但應(yīng)適當(dāng)提高地方分享比例，以保證地方財(cái)力穩(wěn)定和可持續(xù)。推進(jìn)消費(fèi)稅征收后移，并穩(wěn)步下劃地方。目前消費(fèi)稅約占全國(guó)稅收的9%，僅次于國(guó)內(nèi)增值稅、所得稅，后移征收環(huán)節(jié)將進(jìn)一步擴(kuò)大稅基，發(fā)揮其籌集財(cái)政收入的功能，穩(wěn)步下劃地方有助于拓展地方收入來源，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

轄區(qū)內(nèi)有石油化工產(chǎn)業(yè)的某縣財(cái)政局局長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，消費(fèi)稅若是變?yōu)楣蚕矶悾瑢?duì)轄區(qū)內(nèi)有“煙酒油車”產(chǎn)業(yè)的地方財(cái)政，增量作用明顯。

銀河證券發(fā)布的上述報(bào)告測(cè)算，假設(shè)消費(fèi)稅改革中全部稅種征收環(huán)節(jié)后移，并按50%比例下劃地方，將分別增加?xùn)|、中、西、東北地區(qū)省份稅收收入3308億元、1560億元、1593億元、500億元。東部地區(qū)獲得稅收轉(zhuǎn)移絕對(duì)值較大主要是其消費(fèi)量占比較大，東部10省煙酒消費(fèi)支出占全國(guó)比重的49.4%，成品油消費(fèi)占比42.8%，汽車消費(fèi)占比51.1%。