經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 PPP（政府與社會(huì)資本合作）行業(yè)從業(yè)者的三份重要文件，《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南 (試行)》翹首以待。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，新的PPP操作指南已經(jīng)在走流程，可能年內(nèi)出臺(tái)，而物有所值和財(cái)政可承受能力指引在年內(nèi)出臺(tái)的可能性不大。

這個(gè)消息得到了多位PPP市場(chǎng)人士的確認(rèn)，并且一位市場(chǎng)人士告訴記者，備受關(guān)注的本級(jí)政府作為實(shí)際控制人的企業(yè)不能作為社會(huì)資本參與PPP的業(yè)務(wù)的規(guī)定得到保留。

2019年2月13日，財(cái)政部印發(fā)了《中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第103號(hào)--財(cái)政部關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄(第十三批)的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)目錄)，其中三分文件（《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引 (試行)》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》）都失效。

2019年11月，財(cái)政部辦公廳發(fā)布關(guān)于征求《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南修訂稿》意見(jiàn)的函，在總則中提出本級(jí)政府作為實(shí)際控制人的企業(yè)不能作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目。這也意味著政府融資平臺(tái)以及本級(jí)的國(guó)企可能不能再作為社會(huì)資本參與本級(jí)的PPP。

10月16日，一位PPP從業(yè)人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，PPP還在市場(chǎng)上推進(jìn)實(shí)施，而且是目前來(lái)看比較適合當(dāng)下中國(guó)國(guó)情的一種模式。但是政策性綱領(lǐng)文件過(guò)期失效，始終讓大家在推進(jìn)項(xiàng)目時(shí)覺(jué)得底氣不足。而且操作指南若一直不出，對(duì)于行業(yè)發(fā)展也沒(méi)有正面帶動(dòng)性。為了當(dāng)下行業(yè)發(fā)展，不僅操作指南要出，新的物有所值評(píng)價(jià)指引文件和財(cái)政承受能力論證文件也得適時(shí)而出。

文件修訂

近期，多個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)政策推動(dòng)PPP的發(fā)展，有市場(chǎng)人士認(rèn)為，PPP市場(chǎng)在復(fù)蘇，甚至有卷土重來(lái)的趨勢(shì)。而記者在采訪過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，2020年的上半年P(guān)PP并未出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，相比去年同期，受疫情的影響，項(xiàng)目以及投資額增速依然還在下降。

財(cái)政部PPP中心的報(bào)告顯示，2014年以來(lái)，累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目9,746個(gè)、投資額15.1萬(wàn)億元；累計(jì)簽約落地項(xiàng)目6,708個(gè)、投資額10.6萬(wàn)億元，落地率68.8%；累計(jì)開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目4032個(gè)、投資額6.1萬(wàn)億元，開(kāi)工率60.1%。

今年以來(lái)，新入庫(kù)項(xiàng)目684個(gè)、投資額12504億元，同比減少1748億元、下降12.3%；凈入庫(kù)項(xiàng)目306個(gè)、投資額7246億元，同比減少49億元、下降0.7%；簽約落地項(xiàng)目378個(gè)、投資額7528億元，同比減少11463億元、下降60.4%；開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目324個(gè)、投資額5188億元，同比減少16227億元、下降75.8%。

《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》被稱(chēng)為PPP財(cái)政的三大支柱性文件，但是在去年規(guī)定失效一年有余。

2019年2月13日，財(cái)政部印發(fā)了《中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第103號(hào)--財(cái)政部關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄(第十三批)的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)目錄)，在其失效的財(cái)政規(guī)范性文件目錄中，財(cái)政部關(guān)于PPP的三大文件全部在列，分別是關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引 (試行)》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》的通知。

其中，《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（下稱(chēng)“113號(hào)文”）發(fā)布于2014年11月29日。

2019年11月1日，財(cái)政部向各地方財(cái)政部門(mén)發(fā)出《財(cái)政部辦公廳關(guān)于征求<政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（修訂稿）>意見(jiàn)的函》。

武漢大學(xué)PPP研究中心主任劉窮志在10月16日對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，PPP操作指南修訂是推進(jìn)市場(chǎng)化改革的需要。PPP是引入社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品供給的模式，是市場(chǎng)化改革戰(zhàn)略。PPP操作指南進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的責(zé)任邊界，推動(dòng)PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)。但是在實(shí)際操作中，原文件已經(jīng)無(wú)法滿足實(shí)操需求，而且原文件存在流程較復(fù)雜、參與方主體資格界定存在爭(zhēng)議、關(guān)鍵內(nèi)容不科學(xué)等問(wèn)題。

對(duì)于修訂，劉窮志也提出了自己的意見(jiàn)。他認(rèn)為，操作指南要將PPP項(xiàng)目參與主體的界定。一是將開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、市直管鎮(zhèn)增加為政府發(fā)起單位。二是拓展“社會(huì)資本”范圍。取消本級(jí)政府控股國(guó)有企業(yè)不得作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的規(guī)定，本級(jí)融資平臺(tái)（及其控股公司）在轉(zhuǎn)制為獨(dú)立法人且與政府脫鉤后也可以參與PPP項(xiàng)目，加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度。三是明晰實(shí)施機(jī)構(gòu)范圍。財(cái)政局、國(guó)資委等政府機(jī)關(guān)和醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位均可以作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，持股比例不高于20%。

劉窮志認(rèn)為，操作指南還要保障項(xiàng)目公司穩(wěn)定。一是社會(huì)資本原則上不得在建設(shè)期轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)。二是金融機(jī)構(gòu)介入需要本級(jí)政府同意。三是在臨時(shí)接管期和提前終止過(guò)渡期內(nèi)，政府方有責(zé)任保障PPP項(xiàng)目正常進(jìn)行。

限制本級(jí)平臺(tái)和國(guó)企參與

2019年11月《財(cái)政部辦公廳關(guān)于征求<政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（修訂稿）>意見(jiàn)的函》中的一條在總則中提出本級(jí)政府作為實(shí)際控制人的企業(yè)不能作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目。這也意味著政府融資平臺(tái)以及本級(jí)的國(guó)企可能不能再作為社會(huì)資本參與本級(jí)的PPP。

上述行業(yè)人士看來(lái)，本級(jí)國(guó)有企業(yè)不得作為社會(huì)資本方的條款對(duì)縣域項(xiàng)目能否落地影響很大。目前多數(shù)央企和國(guó)企在年中會(huì)議明確只進(jìn)百?gòu)?qiáng)縣或者對(duì)縣域的財(cái)政收入有明確的控制線要求，達(dá)不到則無(wú)法通過(guò)投評(píng)會(huì)。所以縣域的項(xiàng)目，除了一些特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP項(xiàng)目以及長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)、黃河生態(tài)保護(hù)等有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目外，一般項(xiàng)目難以吸引央企、國(guó)企和上市公司。“因此，征求意見(jiàn)稿中這條一旦落實(shí)，部分縣域項(xiàng)目至少停滯3-6個(gè)月，市場(chǎng)需要有一個(gè)接受期和反饋期。”

從國(guó)家發(fā)改委的數(shù)據(jù)來(lái)看，2020年4月，國(guó)家發(fā)改委在已對(duì)外公開(kāi)發(fā)布的全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)中，增加“民營(yíng)企業(yè)參與情況”展示內(nèi)容。截至目前，平臺(tái)已簽約項(xiàng)目中民間投資項(xiàng)目1645個(gè)，占比44%。其中，民營(yíng)企業(yè)單獨(dú)中標(biāo)項(xiàng)目803個(gè)，聯(lián)合體中標(biāo)項(xiàng)目中民營(yíng)企業(yè)控股項(xiàng)目842個(gè)。

數(shù)據(jù)顯示，分行業(yè)看，民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目數(shù)量排名前五位分別是城市基礎(chǔ)設(shè)施645個(gè)、環(huán)保208個(gè)、社會(huì)事業(yè)205個(gè)、農(nóng)林水利177個(gè)和交通運(yùn)輸124個(gè)，以上合計(jì)占比超過(guò)80%。分地區(qū)看，民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目數(shù)量排名前五位的地方分別是山東224個(gè)，安徽156個(gè)，江蘇119個(gè)，河南105個(gè)，廣東84個(gè)。

上述行業(yè)人士認(rèn)為，從2020年關(guān)注的PPP項(xiàng)目中標(biāo)信息來(lái)看，中西部地區(qū)很多縣級(jí)PPP項(xiàng)目最終花落本級(jí)國(guó)有企業(yè)，然后政策性銀行予以貸款。當(dāng)然，這種模式與PPP的初衷肯定是違背的。但受疫情影響在三保的壓力下，縣級(jí)政府可選擇面不大，只能在政策夾縫中生存。