經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 田進(jìn) 王雅潔 杜濤 這份黃色的檔案袋中，裝著一個人的一生。

從高中建檔開始，一個中國人有了這份記錄自己一生的人事檔案。隨著學(xué)歷的升遷、工作的變動，這份檔案袋中裝的內(nèi)容越來越多，升遷、獎懲以及單位和學(xué)校的評價，但最重要的是個人“三齡兩歷一身份”的記錄文件——年齡、工齡和黨齡；學(xué)歷與工作經(jīng)歷；個人身份，包括與父母等人的社會關(guān)系。

對于進(jìn)入國有企業(yè)、事業(yè)、行政單位的人，這份檔案袋會緊隨人員變動在組織間流轉(zhuǎn)，但對沒有進(jìn)入這些機(jī)構(gòu)的人，這份檔案只會靜靜躺在人才服務(wù)中心的檔案管理庫中。

在一些關(guān)鍵的時刻，比如考公考編、機(jī)關(guān)事業(yè)單位晉升、辦理退休手續(xù)以及落戶時，檔案就會凸顯其存在感。每年畢業(yè)季，因私拆檔案帶來麻煩的新聞事件都會頻繁沖上熱搜。檔案補(bǔ)辦也已經(jīng)悄然變成了一門生意。

一家擁有1000+用戶評價的淘寶店鋪客服向記者表示，目前查詢檔案去向的價格為100元。如果查詢后顯示檔案丟失，補(bǔ)辦價格為1500元，公司會去個人畢業(yè)院校實地補(bǔ)辦人事檔案并郵寄給個人。如果需要在此基礎(chǔ)上將人事檔案存至戶籍地人才服務(wù)中心，則需要額外付費(fèi)1200元。

人事檔案是中國人事管理制度的一項重要特色，一方面它有一套復(fù)雜的運(yùn)行、管理體制，也被賦予了關(guān)鍵性的人事管理、人事服務(wù)職能；但另一方面，隨著市場機(jī)制的變化，這套系統(tǒng)的諸多具體管理環(huán)節(jié)略顯疏闊，這與其對個人可能帶來的巨大影響不相匹配。

采訪中發(fā)現(xiàn)，即使國有企業(yè)、人力中心這些關(guān)鍵角色，也沒有更多的精力和經(jīng)費(fèi)處理日益增多的檔案管理任務(wù)。一位人才服務(wù)中心的負(fù)責(zé)人提及財政撥款遠(yuǎn)不夠覆蓋檔案管理費(fèi)用，數(shù)字化進(jìn)展也因為經(jīng)費(fèi)問題而難以推進(jìn)；而在一些機(jī)構(gòu)，檔案管理部門也是容易被優(yōu)化的部門。

清華大學(xué)檔案館教授、研究館員薛四新說，人事檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該為社會、個人提供檔案利用服務(wù)，比如幫助個人證明其學(xué)習(xí)經(jīng)歷。“國家層面對分級集中管理人事檔案的工作越來越重視。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的管理，信息化手段是必需的。至于人事檔案中的信息能否對外開放以及如何開放，還需要進(jìn)一步深入研究和論證。”薛四新說。

應(yīng)屆生的檔案袋

一名應(yīng)屆畢業(yè)生的人事檔案可能去往三個地方：回戶籍地的人才中心、轉(zhuǎn)移至工作單位以及暫時保留在院校。

按照相關(guān)政策要求，畢業(yè)生自己不能攜帶、保管自己的人事檔案，必須通過國家規(guī)定的機(jī)要、EMS或由專人進(jìn)行檔案的傳遞。

在記者詢問的十余位不同省份的大學(xué)畢業(yè)生中，個別就曾面臨畢業(yè)時學(xué)校直接將人事檔案交給自己，并讓自己聯(lián)系戶籍地人才服務(wù)中心做人事檔案的傳遞。

某東部省份區(qū)級人才服務(wù)中心黨委書記陳慶，每年對此都很頭疼，極少部分學(xué)校還是會違規(guī)把人事檔案直接交給畢業(yè)生傳遞。

面對畢業(yè)生拿著人事檔案找上門來的情景，陳慶只能告知畢業(yè)生將檔案還給學(xué)校，讓學(xué)校通過合規(guī)的途徑轉(zhuǎn)給自己所處的人才服務(wù)中心。此舉是為了避免個人違規(guī)拆開檔案，在其中違規(guī)添加或刪除信息。并且，每個檔案會有封口，封口上面也有簽章，是否被拆開也能較明顯、直觀地辨別。

如果真正發(fā)生畢業(yè)生檔案被不小心拆開的情況，陳慶的建議是，需要把檔案送回學(xué)校并對檔案進(jìn)行重新認(rèn)定、密封，然后再通過規(guī)范的途徑進(jìn)行傳遞，只有這樣才能避免出現(xiàn)死檔。同理，如果工作后人事檔案變?yōu)樗罊n，需要找曾經(jīng)工作的單位出具相應(yīng)的材料做重新認(rèn)定。

薛四新說，雖然相關(guān)文件對人事檔案的轉(zhuǎn)遞有明確規(guī)定。但可以看到，一些非正規(guī)的機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)遞人事檔案時依然存在不規(guī)范行為，有的讓畢業(yè)本人或者非專人拿取檔案。如果個人一旦拆開看，導(dǎo)致檔案內(nèi)容被篡改、丟失等，戶籍地檔案管理服務(wù)機(jī)構(gòu)也可能無法為其存檔，檔案只能留在本人手里，失去其公信力。

極端情況下，一些畢業(yè)生甚至?xí)苯觼G失人事檔案。陳慶說，一旦丟失，會非常麻煩，需要讓個人學(xué)習(xí)、工作過的單位出具相應(yīng)證明，相當(dāng)于把個人入學(xué)之后的所有軌跡重新復(fù)盤，但人才服務(wù)機(jī)構(gòu)也很難有時間、精力去幫助個人做復(fù)盤認(rèn)定。

陳慶曾經(jīng)面臨的一個兩難問題是，在收到一份人事檔案后做核定時，發(fā)現(xiàn)其前置學(xué)歷缺失，即其擁有學(xué)信網(wǎng)能搜索到的本科學(xué)歷，但缺少必備的前置高中學(xué)歷材料。按照國家學(xué)籍管理的規(guī)定，如果沒有前置學(xué)歷，后面的本科學(xué)歷應(yīng)由教育部門予以注銷，所以只能拒絕接收這份檔案。

陳慶表示：“這其實本質(zhì)是教育部門管理的漏洞，我們只能依據(jù)其檔案不完整而在國家規(guī)定的范圍內(nèi)拒絕接收其檔案。據(jù)我們了解，在一些城市，因為落戶需要檔案完整性，一些人能找到中介補(bǔ)全甚至虛構(gòu)手續(xù)，但具體操作方法我們就不得而知。”

薛四新說，國家層面也有對檔案違規(guī)管理的法律處置辦法。《中華人民共和國檔案法》指出，涂改、偽造、擅自抄錄和損毀檔案的，會面臨警告、罰款甚至被移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

薛四新說：“當(dāng)然，未來人事檔案的管理會隨著行政監(jiān)管力度的增強(qiáng)而越來越科學(xué)、規(guī)范。”

存放與管理

在一些財政資金并不富裕的地方人才服務(wù)中心，檔案存放的一系列問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

每一年，陳慶所在的人才服務(wù)中心都會增加約4000份人事檔案，其中大多數(shù)來源于每年的應(yīng)屆生。最近幾年，當(dāng)?shù)禺厴I(yè)生約80%都會將人事檔案郵寄回自己所在的人才服務(wù)中心。

曾經(jīng)，陳慶所在的人才服務(wù)中心可以通過收取檔案管理費(fèi)來維持人才服務(wù)中心的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。最高峰時累計結(jié)余數(shù)百萬。但自2015年1月1日起，收取檔案管理費(fèi)在全國政策層面被宣告終結(jié)。此后，部門的日常運(yùn)營更多只能依賴于財政經(jīng)費(fèi)。

結(jié)余全部用完后，每年財政就撥付給陳慶部門不到20萬元資金，這囊括了日常辦公人員的工資、檔案的郵寄費(fèi)用、辦公消耗品等。

現(xiàn)在，陳慶和同事采取的辦法是能不花的錢盡量不花，更別說改善辦公環(huán)境。即使如此，這樣的資金都不足以支撐整個檔案工作所需的經(jīng)費(fèi)。

他給記者算了一筆賬，按照最低經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，每年，一份檔案約需要10元管理費(fèi)。目前整個人才中心約5萬份人事檔案，這方面一年就需要50萬元。“如果是納入到財政體系，經(jīng)費(fèi)應(yīng)該根據(jù)工作需要來劃定。但實際上，財政撥付給我們的經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。”

陳慶表示，人事檔案，說起來都認(rèn)為很重要，但獲得的重視程度不高。雖然國家層面早就提倡檔案無紙化、數(shù)字化，但因為財政資金缺乏，全省能把檔案完全數(shù)字化錄入到電腦中的只有少數(shù)單位。目前能做的就是保證檔案不丟失、不被損壞等最基本的要求。

目前，陳慶所在的檔案辦公樓存在著一定建筑安全隱患。在向上反映問題的同時，他只能和同事把檔案盡可能地攤平，從而讓建筑單位受力面的承重壓力更小。

“這種情況在很多地方都比較普遍，大家都是缺經(jīng)費(fèi)、缺人手、缺技術(shù)必備的條件。隨著檔案的增多，檔案庫房建筑的承重壓力會更大，希望能早日解除安全隱患。”陳慶表示。

薛四新介紹，國央企、機(jī)關(guān)事業(yè)單位大多都有人事管理權(quán)，其員工的人事檔案存放在本單位，由組織人事部門統(tǒng)一建檔、歸檔、保存和提供利用。非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會組織聘用的人員，以及自由職業(yè)或靈活就業(yè)者的人事檔案一般都存在流動人員人事檔案管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，這些服務(wù)機(jī)構(gòu)均是縣級以上（含縣級）人民政府設(shè)立的公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及經(jīng)省級人社部門授權(quán)的單位。

據(jù)了解，當(dāng)下大量私營企業(yè)、股份制企業(yè)并不會特意去人才服務(wù)中心立戶幫員工存人事檔案，這時單位員工更多只能將人事檔案轉(zhuǎn)至戶籍所在地的人才服務(wù)中心。

在國有企業(yè)，一家北京國企分公司的人事部部長杜凱介紹，規(guī)模稍大的國有企業(yè)分公司，都會設(shè)置檔案室，檔案管理員一般設(shè)置兩個人及以上。雖然也要求保密，其實保密程度更多像公司一項紀(jì)律，包括提出不能把檔案信息向外透露。

杜凱提供的關(guān)于干部人事檔案材料收集與管理的材料顯示，檔案內(nèi)容總共分為十大類。包括處分材料、工資任免招錄聘用材料以及其他有較大參考價值的材料（如工傷致殘診斷書、民事糾紛判決書）等。

即使擁有這樣的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，實際操作中，杜凱發(fā)現(xiàn)面臨諸多阻礙。他說，檔案管理的操作程序并不特別復(fù)雜、工作強(qiáng)度也不大，但需要特別認(rèn)真負(fù)責(zé)。各單位在壓縮人員時，往往會從檔案管理人員開始，因為這常被認(rèn)為是閑差，很多企業(yè)沒辦法以較高薪資供養(yǎng)專職人員來管理檔案。

杜凱表示：“這也導(dǎo)致一些動態(tài)信息比如獎懲信息可能都沒辦法及時放進(jìn)去，最終導(dǎo)致十大類信息也不齊全。實際上檔案管理的作用短期看不出來，長遠(yuǎn)來看卻相當(dāng)重要。”

此前，杜凱所在的國企專門聘用了一家檔案管理公司按規(guī)范化流程對集團(tuán)層面的干部領(lǐng)導(dǎo)做檔案審核，這個過程中就蹦出了一系列問題。包括應(yīng)有的信息填寫不規(guī)范、不完整，一些獎懲信息沒全部放進(jìn)去，一些干部的轉(zhuǎn)正定級表缺失等。

杜凱之前自己就曾遇到過檔案方面的困擾——做檔案審核的工作人員告知他的檔案里被放置了一份他同學(xué)的個人材料，何時何地被放置進(jìn)去已不得知曉，這樣的經(jīng)歷也讓他感到后怕。

杜凱說：“現(xiàn)在，企業(yè)沒辦法做到強(qiáng)制性一年對所有人事檔案審核一次。所以在檔案準(zhǔn)確性方面，更多就只能依賴于檔案管理工作人員的自我職業(yè)操守，人為影響的因素比較大。”

關(guān)鍵的檔案

不論其背后運(yùn)作的機(jī)制存在何種變化，檔案本身依然被賦予了極為關(guān)鍵的管理角色。

2021年中共中央組織部等五部門印發(fā)了《流動人員人事檔案管理服務(wù)規(guī)定》（以下簡稱《服務(wù)規(guī)定》），其中提出“流動人員人事檔案是國家檔案和社會信用體系的重要組成部分，是黨和政府聯(lián)系服務(wù)人才的重要載體，是流動人員參加機(jī)關(guān)公務(wù)員考錄和國有企事業(yè)單位招聘、辦理政審考察、申報職稱評審和核定社保待遇等事項的重要依據(jù)。”

這里的“流動人員人事檔案”涵蓋廣泛，包括非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會組織聘用人員的人事檔案、未就業(yè)的高校畢業(yè)生及中專畢業(yè)生的人事檔案、自費(fèi)出國（境）留學(xué)的高校畢業(yè)生及其他因私出國（境）人員的人事檔案等。《服務(wù)規(guī)定》提到要“加強(qiáng)流動人員人事檔案工作政策法規(guī)宣傳解讀，加大面向高校畢業(yè)生等重點(diǎn)群體和重點(diǎn)單位的宣傳力度，提高流動人員和用人單位對檔案重要性的認(rèn)識，營造良好工作環(huán)境。”

一地級市人社局人事科科長肖林介紹，在招聘公務(wù)員時，會重點(diǎn)審核個人學(xué)歷材料等內(nèi)容，判斷其是否符合招聘崗位條件，這是公務(wù)員錄用考察環(huán)節(jié)一項非常重要的工作。其次，在干部提拔過程中，要求是凡提必審。

在國央企層面，杜凱所經(jīng)歷的一個案例是，集團(tuán)層面進(jìn)行審檔時，發(fā)現(xiàn)一些人的材料丟失或材料未蓋章，最后判斷的原因是原單位沒有及時將材料放到個人的干部人事檔案中。為此，只能讓個人找原單位去補(bǔ)辦材料。

杜凱表示：“其實，我們也會有疑問。如果原單位破產(chǎn)或被取消，誰還能去證明他原來的身份？尤其提拔任用中青年干部時，他們?nèi)耸聶n案的重要信息都要進(jìn)行專審。一份材料的缺失或一個印章的缺失，就會導(dǎo)致后面系列流程沒辦法進(jìn)行。”

與此同時，個人檔案與落戶也息息相關(guān)。因總部位于上海，一家上海大型國企的北京分公司檔案管理負(fù)責(zé)人李輝說，當(dāng)集團(tuán)員工獲得落戶上海的指標(biāo)時，集團(tuán)層面就需要開具調(diào)檔函，把員工的人事檔案從原單位或戶籍地人才中心調(diào)到上海，這時就要求個人檔案必須完整。

北京亦是如此。曾在北京人社部門工作多年的宋恒說，如果個人是在北京朝陽區(qū)落戶，就需要委托朝陽區(qū)人力資源公共服務(wù)機(jī)構(gòu)存儲自己的人事檔案。如果檔案丟失，落戶就可能面臨阻礙。“曾經(jīng)都是執(zhí)行檔隨戶走，即人事檔案隨戶口遷移。只是后來因為人才流動比較頻繁，大多數(shù)地區(qū)便實行檔戶分離。”

在職工辦理退休手續(xù)時，檔案的審查也是必不可少的一環(huán)。杜凱介紹，如果不涉及晉升，人事檔案的重要性可能幾十年都顯現(xiàn)不出來。但集團(tuán)員工辦理退休時，很多人都會因為人事檔案問題在多個部門來回奔波。

據(jù)了解，人社部門需要審核個人的工種、年齡、職業(yè)病等信息，以此來判斷其是否符合退休的條件以及核算繳納社保的時長等。因為涉及到養(yǎng)老資金發(fā)放，這也是檔案審查最仔細(xì)的時候。

例如，一些員工從事的是涉高溫、有害氣體等特殊工種，且工作滿一定時長，按照相關(guān)政策法規(guī)，可以按法定退休年齡提前五年退休。如果檔案對于個人工種、工齡時長信息記錄不齊全，就需要個人再次尋找原單位補(bǔ)充材料并加蓋公章，經(jīng)辦人也需要對此承擔(dān)法律責(zé)任。

緩慢數(shù)字化

2019年，因集團(tuán)層面新聘用一名員工，杜凱去該員工前單位（北京市國企）做背景調(diào)查，那是他接觸到的人事檔案電子化最成功的一個案例——單位對個人檔案進(jìn)行補(bǔ)全、規(guī)范后，再把人事檔案中的所有紙質(zhì)版文件進(jìn)行電子化掃描并編入系統(tǒng)，系統(tǒng)需要兩位以上管理人員才能打開。

杜凱表示，一旦錄入系統(tǒng)中，即使人為把紙質(zhì)版材料從人事檔案中抽出去，也更改不了電子系統(tǒng)里存有的原文件，這樣最大的好處是規(guī)避檔案的造假或缺失并及時調(diào)閱相關(guān)檔案。

此后，杜凱所在國企也討論過推動這樣的人事檔案數(shù)字化管理，但直到現(xiàn)在，仍遲遲沒有推進(jìn)。他說，技術(shù)層面其實沒有問題，大量人工、精力和資金投入成為最大的阻力。“檔案數(shù)字化管理的效果是隱性的，可能多年以后，才能看到其帶來的高質(zhì)量、便利性效果，所以在集團(tuán)層面得到的重視程度不夠。”

檔案電子化是提升檔案管理效率的一個重要方向。

2018年中共中央辦公廳印發(fā)的《干部人事檔案工作條例》就提出“加強(qiáng)檔案信息資源的規(guī)劃、建設(shè)、開發(fā)和管理，提升檔案信息采集、處理、傳輸、利用能力，建立健全安全、便捷、共享、高效的干部人事檔案信息化管理體系。”

薛四新介紹，從2000年開始，檔案數(shù)字化工作在各級檔案管理部門就陸續(xù)開展起來，人事檔案的管理也逐漸實現(xiàn)信息化管理。

作為地方人才服務(wù)中心管理人員，陳慶也深知檔案數(shù)字化能帶來的系列好處，而財政資金不足是最大的阻礙。

陳慶曾做過檔案數(shù)字化的經(jīng)費(fèi)測算，平均一份畢業(yè)生檔案約幾十頁，專業(yè)外包公司掃描一頁紙質(zhì)版文件，約需0.1元，錄入一條信息約需0.1元，加上整理裝訂，一份檔案完全數(shù)字化不低于50元，如果把現(xiàn)有的五萬份檔案完全數(shù)字化整理，財政需撥付專項資金不低于250萬元。

“最近幾年，財政每年只撥付給我們不到20萬元，所以只能維持現(xiàn)有狀況，保證檔案的基本安全。想進(jìn)一步發(fā)展說實話基本沒有可能。”陳慶表示。

資金之外，現(xiàn)有的檔案管理工作人員也不足以支撐完成檔案數(shù)字化的工作。陳慶算過，按照現(xiàn)有的技術(shù)，為了確保不出錯，專職人員一天最多處理3份人事檔案的數(shù)字化。現(xiàn)實是，部門現(xiàn)有工作人員不足五人，在處理正常的辦公業(yè)務(wù)外，基本沒精力做5萬份檔案的數(shù)字化。

他說，如果采取業(yè)務(wù)外包實現(xiàn)所有人事檔案的數(shù)字化，光軟件系統(tǒng)開發(fā)的成本就上百萬，所以當(dāng)下并不具備數(shù)字化條件。“我們也希望人事檔案的重要性被更多重視，比如在國家或省級層面統(tǒng)一開發(fā)一個共用的人事檔案數(shù)字化平臺軟件。因為牽扯到每個人的切身利益，一旦管理不到位，個人的權(quán)益就可能得不到保障。”

中國政府采購網(wǎng)信息顯示，廣東醫(yī)科大學(xué)附屬醫(yī)院于8月16日就干部人事檔案管理系統(tǒng)及檔案數(shù)字化服務(wù)招投標(biāo)，預(yù)算就設(shè)置為30萬元。

每次上級部門來調(diào)研，陳慶都會反映這方面的問題。他說，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不太景氣的前提下，讓政府投入大量資金在檔案數(shù)字化方面，還是有一定難度。

薛四新也提醒檔案數(shù)字化也分不同力度，主要包括檔案目錄數(shù)字化、檔案內(nèi)容掃描為圖像和對檔案內(nèi)容進(jìn)行全文文字識別。檔案目錄數(shù)字化目的主要是增強(qiáng)檔案管理管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力、工作效率和管理水平，并是為了數(shù)字化而數(shù)字化。

薛四新表示：“數(shù)字化進(jìn)展需要根據(jù)檔案管理部門的需求來逐步進(jìn)行。如果未來有大數(shù)據(jù)分析需求，如需統(tǒng)計人事檔案中不同學(xué)歷人員的占比，那么就再去對學(xué)歷材料做數(shù)字化錄入。得先看到相應(yīng)價值，再去做數(shù)字化推進(jìn)。”

（應(yīng)采訪人要求，文中肖林、李輝、杜凱、陳慶、宋恒系化名）