經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 “眼看他起朱樓，眼看他宴賓客，眼看他樓塌了。”

PPP（政府與社會資本合作）在短短不到十年時間，從無到有迅速膨脹，又到迅速衰落。也從賓客云集，到避之不及。

PPP是功是過？11月8日，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知表述可以看出，“政府和社會資本合作（PPP）實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。”

雖然PPP行業(yè)已經(jīng)開始收縮，但是其留下一系列的存量將如何處理？財政部PPP中心是否還將存在？PPP基金是否轉向？

11月16日，一位PPP行業(yè)從業(yè)人士稱，PPP模式發(fā)展到后期一直受到隱性債務問題的困擾和折騰。這主要是由于財政公共治理能力存在欠缺，沒有充分抓住預算作為總抓手，有序地推進支出安排。每一種模式都有其優(yōu)點和缺點，PPP模式也不例外。政府投資缺乏市場競爭機制的引入，面臨著效率等問題。而PPP模式之所以存在這么多問題，主要是因為與其他模式相比，PPP模式更加顯性，且所暴露出的問題屬于工程行業(yè)的普遍問題，與模式本身關系不大。

一位地方政府投融資人士表示，PPP模式整體來說鏈條較長，溝通成本較高，任何一點變化都需要政企雙方協(xié)商達成一致。相比地方政府自己投資，PPP項目要繁雜很多。但是，PPP模式最大的優(yōu)點是為民營企業(yè)提供了進入公共領域的機會，同時也引起了地方政府對政府投資類項目的關注。如果沒有PPP模式，地方政府對投融資的關注程度可能不會如此高。盡管PPP行業(yè)出現(xiàn)了一些問題，但它仍然在一定程度上推動了地方政府對創(chuàng)新能力和運營能力的重視，這對地方的發(fā)展還是非常有幫助的。

風起

“PPP”是“Public-Private-Partnership”的縮寫，意為公私合作伙伴關系。自2013年開始，中國大力推動PPP模式的發(fā)展。

PPP模式在中國迅速崛起，其發(fā)展時機恰好與財政收入增幅下降和對地方政府債務嚴格管控的時期相吻合。為了應對財政收入增幅下降和對地方政府債務的嚴格管控，中國審計部門于2013年7月啟動了地方政府債務審計。此后，2014年修改后的預算法出臺，規(guī)定地方政府及其所屬部門不得以任何其他方式舉借債務。同年出臺的43號文（《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》）也提出剝離平臺融資職能，理清地方政府和平臺之間的關系。

2014年9月，財政部下發(fā)《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，要求充分認識推廣運用PPP模式的重要意義，積極穩(wěn)妥做好項目示范工作，切實有效履行財政管理職能，加強組織和能力建設，盡快形成有利于促進PPP發(fā)展的制度體系。該文意圖以PPP拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式。

在此之前的2014年5月26日，財政部成立PPP工作領導小組。同年12月，財政部成立了PPP中心，并于當年11月確定了30個PPP示范項目。

與財政部共同作為PPP主管部門的國家發(fā)展改革委于2014年5月推出了首批80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目，涉及基礎設施等領域。同時，國家發(fā)展改革委還制定了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（征求意見稿），并向社會公開征求意見。

PPP的迅速發(fā)展，離不開兩個部委的大力推動。2016年7月7日召開的國務院常務會議，將PPP立法權移交國務院法制辦，并協(xié)調確定了兩個部委的分管領域，即國家發(fā)展改革委負責傳統(tǒng)基礎設施領域，財政部負責公共服務領域。

然而，令人遺憾的是，直到今天PPP陷入停滯，相關的法律文件也一直未能出臺。一位PPP法律人士告訴記者，PPP模式是當市場失靈時，政府介入的一種方式；而當市場運轉正常時，政府則應退出。法律文件未能出臺的原因有兩個：首先，中國PPP發(fā)展尚不完善；其次，從職責分工的角度來看，兩個相關部委之間一直存在不同的意見。

之后，財政部門為保障PPP規(guī)范發(fā)展，印發(fā)了“兩評一案”，也就是PPP項目實施方案、物有所值評價報告及財政承受能力論證報告。

至此，PPP行業(yè)的規(guī)則流程初步建立。

在當時，PPP市場呈現(xiàn)出一片欣欣向榮的態(tài)勢，主管部門不斷出臺政策以促進其發(fā)展，項目庫的入庫項目數(shù)量不斷增加，各種論壇和會議也經(jīng)常性地在市場中召開，許多大學和研究單位相繼成立了與PPP相關的研究機構。

薛啟堂剛開始涉及PPP領域時，主要工作是給地方政府和社會資本提供培訓和咨詢服務。那時候，他需要經(jīng)常性地向地方政府和社會資本解釋PPP是什么、對雙方有哪些影響以及如何實施。他真正大規(guī)模介入項目是在2015年。而主管部門也正是在2015年前后開始為行業(yè)建立規(guī)范和制度。薛啟堂是北京市惠誠律師事務所執(zhí)行主任，同時也是中央財經(jīng)大學PPP研究中心主任。他從2013年開始專注于PPP領域的研究。

PPP行業(yè)的高峰期在2015年-2017年。根據(jù)財政部PPP中心的最新統(tǒng)計顯示：截至2017年6月末，按照財政部相關要求審核納入項目庫的項目，即全國入庫項目有13554個，總投資額達16.4萬億元，覆蓋全國31個省（自治區(qū)、直轄市）及新疆兵團，19個行業(yè)領域。自2016年1月末至2017年6月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫月均增長項目386個、投資額4842億元，PPP項目需求還在持續(xù)加大。

薛啟堂向記者講述了一個例子，他曾遇到一家民營企業(yè)擁有好幾千名業(yè)務員，這些員工利用公司副總的身份，到全國各地尋找PPP項目。該企業(yè)在接到項目后進行資本運作，例如在10億元的項目中，投入2億元作為資本金，貸款8億元，但隨后將原本應用于項目的貸款挪用到其他項目作為資本金，以此滾動操作。這也導致了后來資管新規(guī)的出臺和財政部2017年92號文的頒布，使得金融機構無法提供連續(xù)借貸資金，最終導致該企業(yè)崩盤。

現(xiàn)在回過頭來看，上述行業(yè)人士表示：“PPP行業(yè)的迅速發(fā)展并非由于PPP自身的魅力，而是由于當時PPP被當作拉動投資的手段和工具。然而，如果嚴格按照制度執(zhí)行，PPP的增長速度怎么可能會如此之快呢？”

滑落

對PPP的規(guī)范來得很快。特別是中央出于防范地方債務隱性風險出臺的一系列措施，使得PPP發(fā)展的速度逐漸放緩。一些金融機構開始對PPP項目的融資持觀望態(tài)度，甚至說不。

2017年11月，財政部發(fā)布《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，標志著財政部開始著手規(guī)范PPP項目。該文件要求，各省級財政部門應于2018年3月31日前完成本地區(qū)項目管理庫集中清理工作，并將清理工作完成情況報財政部金融司備案。

這意味著主管部門開始全面規(guī)范PPP的合規(guī)發(fā)展。

在2017年，一份國有大行要求控制與地方政府隱性債務相關的業(yè)務的文件顯示，該銀行開始采取進一步措施，對融資平臺公司、政府投資基金、PPP、政府購買服務等可能導致地方政府隱性債務的業(yè)務實施“先暫停、后清理、再規(guī)范”的處理策略。

之后的2019年，財政部印發(fā)《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（以下簡稱“10文”）要求，財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。

薛啟堂告訴記者，10號文出臺的原因是為了解決當時審計部門將政府付費類PPP項目納入隱性債務的問題。 “當時審計部門將地方操作的政府付費類項目認定為涉及隱性債務，這樣項目就無法繼續(xù)操作下去。”

之后，財政部辦公廳印發(fā)《關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》，也是為了解決PPP項目與隱性債務之間的問題。

當時，作為PPP專家的薛啟堂被邀請到全國各地評審一些已經(jīng)納入隱性債務庫的PPP項目。在評審結束后，符合相關政策的PPP項目可以被移出隱性債務庫。

同時，在這個階段，專項債開始逐漸發(fā)力，逐漸取代了PPP投資領域的地位。相比PPP，專項債具有融資成本低，且具有更長的時間優(yōu)勢。

2022年，審計署對18個省的專項審計，成為了“壓死駱駝的最后一根稻草”。

2023年6月26日，審計署發(fā)布了《國務院關于2022年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》（以下簡稱《報告》）。在該《報告》中，審計署提到了對18個省市本級及187個地區(qū)的408個PPP項目，計劃總投資1.53萬億元的抽查情況。

通過審計，審計署發(fā)現(xiàn)，部分項目存在入庫環(huán)節(jié)審理不嚴、履約環(huán)節(jié)不誠信、建設運營環(huán)節(jié)不當推責攬責、項目損失浪費等問題。

2023年2月，PPP行業(yè)全面陷入停滯狀態(tài)，財政部PPP中心官方網(wǎng)站也不再更新。

此外，曾任PPP中心主任的焦小平與曾任PPP基金董事長的周成躍相繼落馬，也給整個行業(yè)蒙上了一層陰影。

2023年7月，據(jù)中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站消息，對焦小平問題的描述有一段為：“執(zhí)行黨中央決策部署走形變調，加劇政府隱性債務風險，制造金融安全隱患。”

由于一系列事件的影響，PPP行業(yè)在2023年停滯了接近9個月。直到11月PPP新機制出臺之前，許多項目都存在“新項目無法開展，存量項目無法落地”的情況。

盡管PPP業(yè)務暫時停滯，但對于薛啟堂來說，生意仍然存在。在行業(yè)上升時期，他主要處理新項目，而在行業(yè)下行時期，他則專注于處理存量項目的糾紛。

薛啟堂告訴記者，實際上，從2018年起，大部分PPP業(yè)務都是在處理糾紛，新項目相對較少。而且大部分糾紛都是能夠通過調解解決，只有約10%的項目最終需要通過訴訟或仲裁解決。

盡管PPP已經(jīng)開啟了新機制時期，薛啟堂仍然將目光投向了存量項目的處理。他認為，無論是項目的退出還是繼續(xù)推行，都需要PPP行業(yè)專業(yè)律師的介入。

在PPP的下行期，幾乎所有行業(yè)已經(jīng)感受到了政策的寒冬，例如環(huán)保行業(yè)中的一些民營企業(yè)遭遇了滑鐵盧。有人將問題歸咎于PPP模式，而有人則認為這是企業(yè)自身風險控制的問題。但在行業(yè)中，“沒有一片雪花是無辜的。”

反思

在短短不到十年里，PPP從崛起到衰落。也讓行業(yè)諸多人士在追問和反思PPP的問題究竟出在了哪里？為什么會出現(xiàn)這么多問題？

但是，也有一些PPP的行業(yè)專家持有不同的觀點。一位專家認為，“PPP功大于過，政策本身是好的。作為一項政策，必然是有利有弊，我們應該看到其長處。”

一位PPP咨詢機構的人士表示：“匆匆上馬，潦草結束，十年過程中，PPP一直在發(fā)展，一直在修正，一直處于混沌之中，又一直沒有立法，一直處于矛盾之中，不同部門出臺的政策法規(guī)互相矛盾。”

他認為，PPP命運多舛，恰逢經(jīng)濟趨勢發(fā)生變化帶來的財政收支變化，使得PPP報告中預測的財政增長率與實際的增長率之間的剪刀差越來越大。“在這個時候結束PPP，能夠降低地方政府未來的支出壓力。”

劉世堅是一位曾經(jīng)的PPP從業(yè)者，他認為，“回顧中國式PPP的發(fā)展歷程，可以說是一個知行合一的過程，是一個自信與自負、規(guī)則與規(guī)律、恒產與恒心的相互映射、糾結和轉化的過程。”

“簡單說，我們因為知道PPP、相信PPP，所以才會推行PPP。但是，在這個過程中，我們的行為模式很快發(fā)生了調整，知與行漸行漸遠。”劉世堅說，比如我們明明知道PPP不應淪為單純的融資工具，但實際上它很快就是了，各方主體心照不宣；我們明明知道基礎設施投融資的一些基本規(guī)律不可違背，但卻試圖通過規(guī)范性文件這樣的部門規(guī)則去扭轉市場規(guī)律，朝令夕改、樂此不疲；我們明明知道無恒產則無恒心，但是政企之間又有幾家真正像過去那些特許經(jīng)營試點項目那樣放眼長遠的呢？

在劉世堅看來，“也正因如此，返璞歸真后，PPP或其所代表的那些基本理念、規(guī)律和它所期待并不可或缺的市場環(huán)境，才是值得我們重新認知和付諸實踐的領域和方向。雖說行而不輟、履踐致遠，但是步子最好穩(wěn)一點，最重要的是方向不要發(fā)生太大的偏差。”