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    沒有監(jiān)管聯(lián)席會議的日子

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    中國金融市場三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的當(dāng)家人已經(jīng)18個(gè)月沒有開“碰頭會”了,他們之前約定,這樣的聯(lián)席會議應(yīng)當(dāng)每一季度召開一次。
       這個(gè)“碰頭會”的官方名稱是三方監(jiān)管聯(lián)席會議。中國銀監(jiān)會主席劉明康、中國證監(jiān)會主席尚福林和中國保監(jiān)會吳定富是其重要成員。上一次召集聯(lián)席會議的時(shí)間是2004年3月。
        這意味著過去18個(gè)月間,盡管中國金融市場發(fā)生了一系列重大事件,但以在分工合作的基礎(chǔ)上,對中國銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管為基本使命的三方監(jiān)管聯(lián)席會議卻缺席了這一重要時(shí)段。
        根據(jù)公開信息,在過去的18個(gè)月中,三方監(jiān)管聯(lián)席會議曾經(jīng)召開過兩次。但三位監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主席則至少三次共同出現(xiàn)在另外一個(gè)場合,這個(gè)場合是——央行貨幣政策委員會的季度例會。三位主席均為該委員會委員。
    三方監(jiān)管聯(lián)席會議
        銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會曾于2003年6月簽署《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》。該《備忘錄》規(guī)定,“會議成員由三方機(jī)構(gòu)的主席組成,由主席或其授權(quán)的副主席參加”。《備忘錄》還規(guī)定,三方監(jiān)管聯(lián)席會議每個(gè)季度將召開一次。
        監(jiān)管聯(lián)席會議是三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)最高決策者的碰頭會和協(xié)調(diào)會。其時(shí)輿論認(rèn)為,這改變了監(jiān)管機(jī)構(gòu)“各家自掃門前雪”的狀況,并將“更加有利于促進(jìn)金融創(chuàng)新,加強(qiáng)金融監(jiān)管,防范金融風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展”。
        第一次監(jiān)管聯(lián)席會議是在2003年9月18日召開的。三方分工合作的《備忘錄》那時(shí)即已討論通過,不僅明確三方應(yīng)就重大監(jiān)管事項(xiàng)和跨行業(yè)、金融控股集團(tuán)的監(jiān)管、跨境監(jiān)管中的復(fù)雜問題進(jìn)行及時(shí)磋商,并明確了按季召開聯(lián)席會議的工作機(jī)制。
        第二次聯(lián)席會是在半年之后的2004年3月召開的,溝通協(xié)商的內(nèi)容為如何貫徹落實(shí)“國九條”。之后,三方監(jiān)管聯(lián)席會議就不曾再召開過。有關(guān)機(jī)構(gòu)已經(jīng)證實(shí)其后確未曾召開聯(lián)席會議,但原因不詳。
        最早的分工合作機(jī)制始于2000年。當(dāng)年9月,三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)——央行、證監(jiān)會和保監(jiān)會首次召開三方監(jiān)管聯(lián)席會議。此后,三方監(jiān)管聯(lián)席會議基本上每季召開一次。
        有分析人士表示,從三方監(jiān)管聯(lián)席會議討論的話題看,證券公司融資、保險(xiǎn)資金入市、信托投資公司從事證券業(yè)務(wù)等,均涉及了不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作問題,這些問題靠任何單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都無法完成,而且,如果協(xié)調(diào)不力,很容易產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管、交叉監(jiān)管和監(jiān)管真空的出現(xiàn)。
        2003年4月底銀監(jiān)會成立之后,三方監(jiān)管聯(lián)席會議的央行一方換成了銀監(jiān)會,但是對監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工合作的要求則越來越高。也正因?yàn)槿绱耍揭婚_始就在《備忘錄》中明確了分工合作框架和協(xié)調(diào)機(jī)制。
        但對聯(lián)席會議的結(jié)構(gòu),當(dāng)時(shí)就有質(zhì)疑。有意見認(rèn)為,監(jiān)管聯(lián)席會議應(yīng)為五部委的聯(lián)席會議,參加者還應(yīng)包括財(cái)政部和央行。
    缺席18個(gè)月
        雖然2003年9月召開的第一次聯(lián)席會議就明確例會每季度召開一次,但第二次聯(lián)席會議的召開卻是在2004年3月,其間間隔近半年。正因如此,三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在的協(xié)調(diào)和溝通問題漸露端倪。
        2003年初,數(shù)家基金公司將貨幣市場基金推出方案上報(bào)證監(jiān)會,之后,因銀監(jiān)會和證監(jiān)會在政策協(xié)調(diào)上未達(dá)成一致,貨幣市場基金出臺時(shí)間被一再推遲。當(dāng)時(shí)爭議的問題之一,就是以貨幣市場金融工具為投資對象的基金,監(jiān)管權(quán)到底該歸屬證監(jiān)會,央行,還是銀監(jiān)會?
        同樣的情形也出現(xiàn)在商業(yè)銀行發(fā)行次級債的過程中。2003年底,銀監(jiān)會通過一項(xiàng)政策,銀行得以通過發(fā)行次級債增加資本實(shí)力。當(dāng)時(shí)業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為,保險(xiǎn)公司是這種債務(wù)的最大買家。但2004年3月末,保監(jiān)會卻發(fā)文對保險(xiǎn)公司買入次級債進(jìn)行限制。此事發(fā)生在第二次三方監(jiān)管聯(lián)席會議后不久。
        事情最終得到解決已經(jīng)是三個(gè)月之后的2004年6月下旬,央行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文,以允許商業(yè)銀行互持次級債的方式解決了發(fā)行通道的問題,一周后,保監(jiān)會也對其政策進(jìn)行了調(diào)整,放寬了保險(xiǎn)公司投資次級債的限制。
        惠譽(yù)評級中國首席代表鄔潤揚(yáng)博士曾表示,央行和銀監(jiān)會允許銀行間購買次級債券,實(shí)屬迫不得已。
        在此期間,三方正式簽署了分工合作的《備忘錄》,但本應(yīng)在當(dāng)月召開的季度監(jiān)管聯(lián)席會議也正是這個(gè)時(shí)候沒有了下文。
        一位金融專家告訴記者,監(jiān)管聯(lián)席會議通過的任何一項(xiàng)政策都不是單一的,而是涉及到若干相關(guān)部門。由于各部門的職能沖突和行政管轄壁壘,因而,很可能存在部門利益優(yōu)先、整體利益次要的情形。當(dāng)某一種利益占上風(fēng)的時(shí)候,就會由某一種政策來主導(dǎo),而部門利益不斷角力的結(jié)果,便可能導(dǎo)致政策的左右搖擺。
        在過去18個(gè)月中,除了2004年10月25日保監(jiān)會和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者股票投資管理暫行辦法》之外,市場并沒有看到監(jiān)管機(jī)構(gòu)三方之間或者某兩方之間的密切協(xié)作。
    監(jiān)管協(xié)作不能缺席
        有關(guān)專家認(rèn)為,未來中國金融市場上將出現(xiàn)兩大趨勢,一方面是金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營;另一方面,跨越銀行、證券、保險(xiǎn)的交叉性金融產(chǎn)品和金融創(chuàng)新層出不窮,這對中國當(dāng)前的金融分業(yè)監(jiān)管形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),并對中國的金融穩(wěn)定產(chǎn)生重大的潛在影響。在建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管委員會并不成熟的時(shí)候,如果金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間不能實(shí)現(xiàn)有效的溝通與協(xié)調(diào),中國的金融穩(wěn)定將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這個(gè)大背景下,監(jiān)管聯(lián)席會議是一種特別重要的安排。
        事實(shí)上,監(jiān)管協(xié)作的缺失,早已為業(yè)界關(guān)注。民盟中央經(jīng)濟(jì)和區(qū)域發(fā)展委員會委員謝多說,分業(yè)監(jiān)管體制越來越受到混業(yè)經(jīng)營的挑戰(zhàn),如不及時(shí)對現(xiàn)有監(jiān)管體制進(jìn)行調(diào)整,可能形成交叉監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管以及監(jiān)管的空白地帶和灰色地帶。
        一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是,盡管當(dāng)時(shí)三方簽署的《備忘錄》已經(jīng)確定了對金融控股集團(tuán)的主監(jiān)管制度,但在缺乏協(xié)調(diào)溝通的情況下,監(jiān)管真空難以避免。
        在今年初的兩會上,民盟中央提交給政協(xié)的一份議案明確提出,應(yīng)當(dāng)采取更加切實(shí)有效的、強(qiáng)制性的制度安排。議案認(rèn)為,三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間雖然實(shí)行聯(lián)席會議制度,但聯(lián)席會議的工作力度不夠,聯(lián)席會議的決策效力不夠,聯(lián)合辦公容易流于形式。
        業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,建立央行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間暢通的信息交流,通過央行在監(jiān)管聯(lián)席會議中扮演重要角色,能夠讓監(jiān)管聯(lián)席會議制度避免流于形式。
        去年以來,國有銀行股份制改造和落實(shí)“國九條”是中國金融業(yè)最重要的兩件大事。就國有銀行股份制改造而言,對國有銀行注資的是央行;制訂公司治理標(biāo)準(zhǔn)的是銀監(jiān)會;上市監(jiān)管的是證監(jiān)會。周小川、劉明康、尚福林等都是由國務(wù)院副總理黃菊擔(dān)任組長的國有獨(dú)資商業(yè)銀行股份制改造試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員,央行行長周小川還擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任。
        在落實(shí)“國九條”方面,除了保監(jiān)會允許保險(xiǎn)公司直接入市為股市注入新的資金外,允許商業(yè)銀行設(shè)立基金公司并發(fā)行股票型基金也為股市注入了新的活力,而這需要央行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會共同推動。整個(gè)證券行業(yè)的重組,則離不開央行背景的匯金公司及其全資子公司建銀投資對重點(diǎn)券商提供的資金支持。
        在沒有監(jiān)管聯(lián)席會議的日子里,央行扮演了協(xié)調(diào)人的角色。根據(jù)本報(bào)的粗略統(tǒng)計(jì),從2004年3月至今,央行分別與監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布了超過10個(gè)政策性文件,其中多項(xiàng)涉及三方監(jiān)管聯(lián)席會議應(yīng)該協(xié)調(diào)的內(nèi)容。
        一位央行人士表示,《備忘錄》明確了“三會”的職責(zé)分工,卻沒有兼顧到“三會”與央行的分工協(xié)作關(guān)系。而央行作為最后貸款人,有必要隨時(shí)掌握金融體系的動態(tài),并及時(shí)對金融體系的風(fēng)險(xiǎn)作出評估。
        這使得業(yè)界開始研究設(shè)計(jì)新的監(jiān)管協(xié)作制度。國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所所長夏斌曾建議,三大監(jiān)管部門應(yīng)該及時(shí)、定期將本部門對所監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場、非現(xiàn)場監(jiān)管信息資料以及其他相關(guān)的實(shí)質(zhì)性分析報(bào)告及時(shí)送達(dá)央行。
        央行合肥中心支行行長陶為群今年2月初也曾建議:由央行和銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會共同建立金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度,開展金融監(jiān)管信息交流和重大監(jiān)管事項(xiàng)協(xié)作。陶甚至設(shè)想,可否在央行設(shè)立一個(gè)負(fù)責(zé)日常工作的辦公室。
        央行的一位中層官員認(rèn)為,為健全和完善中國的金融監(jiān)管體制,應(yīng)盡快設(shè)立金融再監(jiān)管局,以便對監(jiān)管政策執(zhí)行和監(jiān)管效果進(jìn)行評價(jià),并對監(jiān)管者個(gè)人行為實(shí)施有效的再監(jiān)管。耶魯大學(xué)金融學(xué)教授陳志武博士則表示,全國人大財(cái)經(jīng)委等專業(yè)委員會應(yīng)當(dāng)在對監(jiān)管委員會的監(jiān)督方面有所作為。
     
     
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